規(guī)范農村土地流轉路徑分析

張鈺娟

近年來，福建省寧化縣圍繞深化農村土地“三權分置”改革，在堅持農村土地集體所有制的基礎上，積極探索穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權的有效形式，通過引導和規(guī)范農村土地有序流轉，優(yōu)化土地資源配置，有力地促進了農業(yè)產業(yè)結構調整和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。但在實踐中，也發(fā)現(xiàn)一些問題值得重視和解決。

一、農村土地流轉存在的問題

（一）土地流轉機制不健全。一是供需信息不對稱。雖然寧化縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級農村土地流轉服務中心，但其職能多限于政策解答和流轉鑒證工作，未建立統(tǒng)一高效的流轉服務體系，流出方和流入方之間缺乏高效的交流平臺，造成土地供需信息不對稱，土地生產要素難以合理流動。二是社會服務體系不完善。土地流轉機制較落后，村集體經濟組織的監(jiān)督作用未發(fā)揮到位，且沒有建立完善的土地流轉社會服務體系，如土地定價機制、委托代理機構、流轉履約保障等，致使流轉“流產”現(xiàn)象經常出現(xiàn)。如寧化縣谷雨農業(yè)機械服務專業(yè)合作社2020 年計劃承租淮土鎮(zhèn)禾坑村120 畝土地，因缺乏合理的定價參考，導致雙方土地租金預期差異較大，合作社最終棄租。

（二）土地流轉程序不規(guī)范。一是土地流轉合同不規(guī)范。熟人社會的鄉(xiāng)情意識導致農戶對書面合同不重視，土地流轉僅憑口頭協(xié)議的現(xiàn)象較普遍。2021 年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉中心受理的鑒證合同僅53 份。即使簽訂了書面合同，也多是自行擬定的合同，未使用規(guī)范的合同文本，這些自擬合同往往不夠嚴謹和具體，存在不少法律漏洞。還有的直接由村集體與主體簽訂合同，沒有農戶書面委托，存在糾紛隱患。二是土地管理部門未參與指導。流轉雙方進行流轉時未向土地承包管理部門登記備案，常常事后涉及項目申報才想起補鑒證，流轉的隨意性、盲目性較大，為日后糾紛留下了隱患。

（三）土地細碎化、點多面廣。因村集體經濟組織通常綜合土地質量、肥力等因素來發(fā)包土地，而經繼承、撂荒等后天因素影響，土地越發(fā)細碎化。寧化縣戶均耕地面積7.34 畝，戶均地塊數(shù)5.43 個，耕地細碎化、經營小戶化等問題也加大了土地流轉的成本和難度。以石壁鎮(zhèn)元紅家庭農場為例，承租了石壁鎮(zhèn)禾口村渡橋外、增坊段等地段253.5 畝土地用于糧食種植，涉及農戶達65 戶，戶均流轉面積僅3.9 畝，造成土地集中連片、土地整理的成本上升。

（四）農戶流轉意愿不強。農戶作為土地承包方，是決定土地流轉是否成功的關鍵因素。經走訪調查發(fā)現(xiàn)，農戶普遍表現(xiàn)出對流轉的不積極、不信任態(tài)度，究其原因有以下幾點：一是傳統(tǒng)思想的制約束縛。受小農意識影響，農戶通常把土地作為自己的退路和歸屬，寧可將土地拋荒、粗放管理，也不愿意進行土地流轉。寧化縣農業(yè)戶籍人口28.3 萬人，其中常年外出人口12萬人，全縣撂荒地面積達38715.3 畝，而造成耕地撂荒的重要原因就是農戶進城后無人料理土地，且不愿將土地進行流轉。二是社會保障體系不健全。很多農戶進城后無法加入城市居民社會保障體系，普遍存在年老后回到農村依靠承包地維持生活的現(xiàn)實考慮，因此進城農戶對土地流轉持謹慎態(tài)度。三是流轉帶來的收益不大。經了解，寧化縣流轉土地畝租金為100 公斤稻谷/年或者500 元/年，土地流轉為農戶帶來的收益缺乏足夠吸引力。四是可能影響享受國家補貼。在調研中發(fā)現(xiàn)，一些地方在流轉土地后，因耕地地力保護補貼等國家支農政策補貼究竟歸誰這個問題，產生了一些糾紛，導致農戶流轉的積極性和主動性受到了影響。

（五）土地流入方資金和技術支持不到位。土地規(guī)模化生產經營需要流入方有相當?shù)慕洕鷮嵙Γ掷m(xù)投入技術和資金。而在調研中發(fā)現(xiàn)，許多流入方在流轉初期明顯低估了農業(yè)規(guī)模化經營所需的投入，導致后續(xù)農業(yè)生產經營中缺乏技術投入和融資渠道，難以產生足夠的農業(yè)生產效益，最終造成退租后果。如福建省石壁現(xiàn)代農業(yè)有限公司于2015 年流轉了石壁鎮(zhèn)楊邊村220 畝土地用于葡萄、哈密瓜等水果種植，因產品缺乏市場競爭力和受新冠肺炎疫情影響，效益不理想，而后續(xù)也缺乏融資渠道，造成資金鏈斷裂，目前流轉土地已全部退租。

二、對完善農村土地流轉路徑的思考

（一）優(yōu)化土地流轉市場服務體系。一是健全高效的土地流轉服務平臺。進一步完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉信息系統(tǒng)，建立土地資源信息庫，定期收集發(fā)布供需信息，探索實現(xiàn)土地流轉合同網簽，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動，提升土地流轉規(guī)范化、信息化管理水平。二是完善社會服務體系。以土地承包管理部門為基礎，協(xié)商農、林、工商等職能部門，建立土地流轉社會服務機制、土地質量評估與定價機制，鼓勵保險機構為土地流轉提供流轉履約保證保險等服務。

（二）規(guī)范土地流轉行為。要充分發(fā)揮政府的服務職能，加強流轉過程監(jiān)督管理，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門、村委會積極參與其中，利用合同、制度等手段保障農戶的合法權益，加強對業(yè)務人員的知識培訓，更好地解決政策咨詢、合同簽訂指導、利益關系協(xié)調等問題，進而推動農村土地流轉依法、規(guī)范、有序開展。發(fā)揮村“兩委”監(jiān)督作用，確保土地流轉工作行穩(wěn)致遠，更好地促進鄉(xiāng)村振興。

（三）提高農戶流轉的積極性。一是加大政策宣傳力度。要充分利用網站、微信公眾號等渠道或上門走訪進行土地流轉政策宣傳，消除農戶對流轉土地的顧慮，在尊重其個人意愿基礎上，力促農戶積極參與土地流轉。二是加強社會保障體系建設。要擴寬就業(yè)渠道，加大對農村勞動力職業(yè)技能培訓力度，提高勞動者素質，讓農戶進城后能找到合適的就業(yè)崗位，加速土地流轉后分流出來的勞動力轉移。要完善保障制度，加快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高農戶保障水平，解決農戶土地流轉后的后顧之憂，讓農民積極自愿參與土地流轉。

（四）加大對新型農業(yè)經營主體的扶持力度。一是加大財政支農政策力度。通過項目扶持、連片標準農田改造、增加農業(yè)基礎設施投入等方式，吸引真正有經營能力的主體進入農村參與土地流轉，發(fā)展一批有實力的新型農業(yè)經營主體，進一步優(yōu)化土地資源配置。二是要提升新型農業(yè)經營主體管理能力。加大培訓力度，提高農業(yè)經營主體科學經營農業(yè)的整體水平，培育一批扎根農村知農、愛農、專農的新型農業(yè)經營主體，保證土地流轉的穩(wěn)步發(fā)展。三是加大金融支持力度。完善貸款機制，探索土地經營權的抵押擔保機制，鼓勵金融機構推出適合本縣新型農業(yè)經營主體發(fā)展的金融創(chuàng)新產品，為有前景的新型農業(yè)經營主體提供資金支持，助推農村土地流轉。

（五）探索解決農村土地細碎化有效路徑。以承包地確權成果為基礎，在穩(wěn)定土地承包權不變的情況下，結合農田整治和高標準農田建設項目，發(fā)揮村集體經濟組織的能動性，推動土地“小塊變大塊、多塊并一塊”，探索土地規(guī)劃整理集中經營，鼓勵土地規(guī)模流轉，創(chuàng)新承包地集中連片后的經營方式，構建村集體、農戶、經營主體“三方共贏”利益聯(lián)結機制。