貴州湄潭 以“公約”抓好宅基地及房屋建設管理

陶通艾

2020 年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定全國104 個縣和3 個地級市開展新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，貴州省湄潭縣被列為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點縣。在深化農(nóng)村宅基地制度改革試點工作中，湄潭縣堅持農(nóng)民主體，尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民集體自主協(xié)商作用，引導村集體制定“宅基地及農(nóng)房建設管理公約”，規(guī)范了集體管理行為，明確了管理要求，使宅基地集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式和行使方法路徑更加清晰，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的制度初步完善，從而實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及房屋建設管理自律自治。

確定實施主體。一是明確宅基地所有權(quán)主體。2017 年湄潭縣在全縣各村組建村級股份經(jīng)濟合作社后，明確村股份經(jīng)濟合作社是村集體經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形式，是村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體。股份經(jīng)濟合作社擁有本村集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)。在改革試點工作中，湄潭縣明確宅基地及農(nóng)房建設管理的實施主體是村股份經(jīng)濟合作社。二是明確“公約”制定主體。按照股份經(jīng)濟合作社章程“涉及集體資產(chǎn)的處置，應當經(jīng)村股份經(jīng)濟合作社股東代表大會表決通過”的規(guī)定，宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等都涉及集體資產(chǎn)的處置，應當經(jīng)村股份經(jīng)濟合作社股東代表大會表決通過，因此全縣各村的“宅基地及農(nóng)房建設管理公約”全部由村股份經(jīng)濟合作社組織召開股東代表大會的方式制定，確保“公約”得到集體經(jīng)濟組織成員的廣泛支持。村股份經(jīng)濟合作社作為“公約”制定主體，規(guī)范了集體管理行為，明確了管理要求，使宅基地集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式和行使方法路徑更加清晰，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的制度初步完善。

制定自治程序。制定“宅基地及農(nóng)房建設管理公約”分為事前征求意見和股東代表大會審議表決兩個程序。一是事前征求意見。村股份經(jīng)濟合作社在前期調(diào)研論證的基礎上，通過召開黨支部、村委會、村股份經(jīng)濟合作社聯(lián)席會議，理清農(nóng)村宅基地的占有現(xiàn)狀、利用情況和土地資源稟賦，結(jié)合農(nóng)戶對宅基地的關注程度和經(jīng)濟社會條件，研究宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、有償使用、資金管理的可行性，擬定了《宅基地及農(nóng)房建設管理“公約”（征求意見稿）》后，分別征求黨員代表、村民代表、股東代表意見，并在各村民小組召開群眾會，廣泛聽取群眾意見和建議。二是股東代表大會審議表決。在廣泛聽取群眾意見和建議的基礎上，村股份經(jīng)濟合作社形成《宅基地及農(nóng)房建設管理“公約”（草案）》，由村股份經(jīng)濟合作社理事會提交股東代表大會進行審議，根據(jù)審議結(jié)果進行會議表決，贊成代表超過參會代表三分之二的，《宅基地和農(nóng)房建設管理“公約”》獲準通過。截至今年3 月，除縣城規(guī)劃區(qū)外，全縣共有109 個村（社區(qū)）召開了股東代表大會，審議并表決通過了《宅基地和農(nóng)房建設管理“公約”》，已報鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核備案正式生效實施。

劃定實施范圍。宅基地的實施范圍包括宅基地取得范圍、使用范圍和退出范圍。一是宅基地取得范圍。農(nóng)村宅基地具有福利性與財產(chǎn)性功能。宅基地的福利性要求依法保障農(nóng)戶無償取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性。宅基地的財產(chǎn)性體現(xiàn)在國家保障農(nóng)戶依法享有宅基地使用權(quán)和地上房屋等財產(chǎn)權(quán)益。因此，“公約”明確農(nóng)村宅基地取得的范圍，只能是具有本村集體經(jīng)濟組織成員資格，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會認定具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，遵循“一戶一宅”規(guī)定，以“戶”為單位向本村集體經(jīng)濟組織提出申請，按程序?qū)徟６钦厥褂梅秶Ｕ氐氖褂梅譃闊o償使用和有償使用。具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶申請使用貴州省規(guī)定標準面積內(nèi)的宅基地，為無償使用。超過貴州省規(guī)定標準面積的宅基地，實行有償使用。三是宅基地退出范圍。“公約”明確農(nóng)村閑置的宅基地、通過繼承或歷史原因形成“一戶多宅”的“多宅”部分宅基地、通過其他合法方式取得的宅基地等，可以由農(nóng)戶自愿申請，退出宅基地使用權(quán)。對于進入城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且有自有產(chǎn)權(quán)住房的農(nóng)戶，鼓勵在退出宅基地使用權(quán)的同時，也退出宅基地資格權(quán)，使他們完全融入城鎮(zhèn)，集體經(jīng)濟組織針對相關情形給予經(jīng)濟補償，激勵農(nóng)戶退出閑置宅基地。

固定使用標準。農(nóng)村宅基地使用標準主要包括面積使用、有償收費標準、方式和方法。一是明確宅基地使用面積標準。在嚴格落實貴州省土地管理條例規(guī)定標準的基礎上，“公約”明確拆除舊房重建的，每戶最大使用面積不得超過200 平方米，經(jīng)審批新占耕地的，不得超過130 平方米，體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的意識。二是明確有償收費指導標準。對“一戶一宅”的超占部分，采取一次性收取有償使用費方式。收費指導標準分不同鎮(zhèn)村，按超占（使用）面積分階梯確定不同價格標準收取有償使用費，體現(xiàn)“超占越多、標準越高、負擔越重”的懲罰性導向。收費范圍的劃定和計費方式的確定必須通過股東代表大會自治的方式研究和決定，使其符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和土地資源配置現(xiàn)狀，確保有償使用標準的科學性、合理性和可操作性。

規(guī)范資金管理。實行宅基地有償使用能夠解決所有權(quán)與使用權(quán)處于“分置”狀態(tài)下的集體土地所有權(quán)虛置問題，收益資金應歸土地所有者，資金的用途應由集體確定，這是體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的重要途徑。“公約”要求建立資金收取、管理、分配和監(jiān)督機制，明確農(nóng)村宅基地的有償使用費，主要用于宅基地退出補償、建設用地儲備、配套公共設施和公益事業(yè)建設、村民養(yǎng)老保險、集體經(jīng)濟發(fā)展等，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償使用收益“取之于民、用之于村、群眾受益”的宗旨。收益結(jié)余分配需按股份經(jīng)濟合作社章程，由股東代表大會討論決定。資金由村股份經(jīng)濟合作社收取，繳入銀行管理，實行收支兩條線，每年向股東代表大會報告一次，接受上級和群眾監(jiān)督。通過規(guī)范收益資金的分配和監(jiān)督管理，有效解決“怎么用好”農(nóng)村宅基地有償使用資金的問題。

約定配套機制。一是約定承諾機制。“公約”強調(diào)了“黔北民居”風格風貌、宅基地申請、房屋施工、驗收等農(nóng)房建設的全過程管理措施。農(nóng)戶在取得宅基地后，須在兩年內(nèi)按要求進行建設并驗收。農(nóng)戶要向村集體經(jīng)濟組織作出書面承諾，嚴格按照批準的用地面積、規(guī)劃設計、風格風貌等進行建設。新建農(nóng)房風格風貌須采用縣鄉(xiāng)村振興領導小組辦公室和縣住建局聯(lián)合審定的《湄潭縣“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”黔北民居升級版設計圖集》，并按所選設計圖施工建設。二是約定責任機制。農(nóng)戶自建住房需選擇經(jīng)過培訓合格的建筑工匠或具備資質(zhì)的施工單位，并簽訂施工合同，約定質(zhì)量和安全責任。建設三層以上（含三層）的住房必須落實專業(yè)設計、專業(yè)施工，并納入工程質(zhì)量安全監(jiān)管范圍。同時規(guī)定在合法取得的宅基地上改建、擴建（加層）、拆建或變更宅基地使用用途等情形，必須經(jīng)本村股份經(jīng)濟合作社初審提出意見，并報上級管理部門審批同意后方可實施。從而夯實村民自我管理宅基地的治理基礎，實現(xiàn)農(nóng)村住宅建設從“農(nóng)戶行為”向村民的“集體意志”轉(zhuǎn)變。三是約定驗收機制。“公約”明確，凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。村民舊宅基地屬于應退未退的，不得出具竣工驗收意見。