試論高職院校混合所有制改革的現實困境與策略建議

侯曉蕾 付曉春

廣東食品藥品職業學院 廣東廣州 510520

混合所有制改革原本是一個經濟學概念，于20世紀90年代提出，這個改革的目的是引入民資促進生產力發展。[1]混合所有制改革從國有企業的改革探索開始，以民間資本和國外資本的參與為標志，在改革開放后逐步推開。實踐充分證明，混合所有制改革對于解放和促進生產力的發展，起到了非常重要的作用。為了提升我國職業教育的發展水平，充分調動行業企業和社會各界的資源與力量，從而大力推進產教融合、校企合作，在職業院校建設中倡導混合所有制改革的做法，無疑具有十分積極的意義。然而，在工作實踐中，混合所有制改革卻面臨著一些現實困境。本文擬從高職院校混合所有制改革的必要性分析入手，在剖析現實困境的基礎上，嘗試提出相應的策略建議。

一、必要性分析

(一)政策背景分析

改革開放以來，我國在經濟體制方面解放思想、大膽改革，實現以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，逐步探索出一條具有中國特色的社會主義發展道路。近年來，政府對于經濟體制改革的實踐也在持續進行。2013年11月，黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要“積極發展混合所有制經濟，并強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”。

職教領域中，2014年5月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出：“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”2016年12月，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》提到“探索舉辦混合所有制職業院校”。2017年12月，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》提出：“鼓勵有條件的地區探索推進職業學校股份制、混合所有制改革，允許企業以資本、技術、管理等要素依法參與辦學并享有相應權利。”2019年1月，國務院公布的《國家職業教育改革實施方案》中明確提出：“支持和規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構。”2020年9月，教育部、發改委、財政部等九部門印發的《職業教育提質培優行動計劃(2020—2023年)》中指出：“充分發揮市場配置資源作用，鼓勵地方開展混合所有制、股份制辦學改革試點，推動各地建立健全省級產教融合型企業認證制度，落實‘金融+財政+土地+信用’的組合式激勵政策。”

從黨中央、國務院，到教育部、職教司，再到各相關部門，國家對于開展職業院校的混合所有制改革，大力發展職業教育，提供了堅定而有序的支持和引導。從探索，到鼓勵，再到具體的激勵政策，說明職業院校的混合所有制改革正在得到各級政策的傾斜與扶持，是混合所有制職業院校發展的重要機遇期。

(二)產業經濟分析

毫無疑問，制造業對于一個國家的生存與發展起到了舉足輕重的作用，是立國之本、強國之基。隨著世界經濟問題的逐漸顯現，很多國家開始重新重視制造業。例如，美國強調制造回流，德國也著手于工業4.0復蘇制造業。在我國，制造業面臨的問題包括產業鏈急需升級、高素質技術技能人才短缺等。習近平總書記2017年考察廣西時曾深刻指出了制造業之于實體經濟、實體經濟之于國家發展的重大意義，他說：“一個國家一定要有正確的戰略選擇，我國是個大國，必須發展實體經濟，不斷推進工業現代化、提高制造業水平，不能脫實向虛。”

2016年底，教育部、人社部、工信部等共同編制了《制造業人才發展規劃指南》。通過統計得出：到2025年，在全國十個制造業重點領域，可能達到3000萬人左右的人才缺口。這就對技術技能人才的培養、產教融合的落實、職業教育的發展等提出了非常迫切的需求。實行職業院校的混合所有制改革，是促進校企合作水平、加大產教融合力度、提升職業教育質量的重要途徑。同時，也是保證國家技術技能人才儲備與供應，從而支撐國家產業經濟向穩向好發展的一項重要舉措。

(三)教育發展分析

新時期，隨著經濟和社會的快速發展，高等教育也被賦予了更多新的功能。高等教育的主要功能不僅包括科學研究、人才培養、直接的社會服務，還衍生出了文化傳承創新、國際交流合作等的全新功能，體現了高等教育應當與時俱進，即對于經濟與社會發展的適應性和引領性。根據教育部發布的2021年全國教育事業統計數據，我國高等教育發展的情況是：在學校方面，2021年，全國共有高等學校3012所，其中，普通本科學校1238所，本科層次職業學校32所，高職(專科)學校1486所，成人高等學校256所；在人數方面，全國高校在校生共有3496.13萬人，其中，普通本科在校生1893.10萬人，職業本科在校生12.93萬人，高職(專科)在校生1590.10萬人。可見，作為高等職業教育來說，影響不容小覷，理應承擔起相應的社會責任，不僅應體現出高等教育“高”的水平，也應突出職業教育“職”的特色。

職業教育與產業發展之間存在著最為緊密的聯系，職業教育的質量與校企合作、產教融合的程度息息相關。黃炎培先生在20世紀20年代提出“大職業教育主義”觀念。他認為，“只從職業學校做工夫，不能發達職業教育；只從教育界做工夫，不能發達職業教育；只從農、工、商職業界做工夫，不能發達職業教育”。一言以蔽之，職業教育界與職業產業界必須密切聯系、相輔相成、彼此促進。職業教育不可能脫離企業和產業的土壤而紙上談兵、孤立發展。進行混合所有制改革，則是促進職業教育與企業合作辦學的最有效形式之一。

二、高職院校混合所有制改革的現實困境

(一)法律法規不完善

在我國的現行法律法規體系中，混合所有制職業院校的地位比較尷尬，在法律定位中，既不屬于公辦，也不屬于民辦，導致了這類院校兩頭不靠，左右為難。所以，在現實辦學過程中，混合所有制職業院校恐怕難以找到明確的法律依據，也無法享受相應的法律保護，導致混合所有制改革步履艱難。其中，《中華人民共和國教育法》是我國教育發展的基本法律，該法雖然明確了依法舉辦學校的各類主體，但條文中卻并無對混合所有制職業院校的準確定義和相關解釋。此外，高等教育法、民辦教育促進法、職業教育法等相關法律法規中，也沒有找到混合所有制職業院校、混合所有制高職院校等類似說法。所以，從法律層面上，職業院校的混合所有制改革缺乏法律依據和支持[2]，對混合所有制職業院校的教學管理活動造成了一定程度的阻礙，影響了企業與院校合作的保障性和積極性。高職院校混合所有制改革相關法律不完善的具體表現有：社會資本對職業院校的投資、增資或并購缺乏依據，國有資產、租賃資產、法人資產等缺乏有效的法律保護，混合所有制院校的治理機制、行政關系、人事政策等不夠清晰明了等。

(二)產權制度不規范

高職院校混合所有制改革，是引入了多元辦學主體的基礎性改革。一般認為，應該有兩種或兩種以上的辦學主體，包括國有制、私有制、集體所有制等來自多方的資本、資源和力量。目前的改革形式大致包括：第一，以公辦高職院校為主體，私營企業或集體所有制企業提供資金、技術、管理、項目等與公辦院校合作辦學；第二，以私立的應用型本科或高職高專為主體，國有資本和力量入駐；第三，以企業牽頭為主，與政府或公辦院校合作辦學，目前實施案例比較少。然而，以上各種形式分別面臨著不同的問題。首先，公辦高職院校混合所有制辦學面臨的治理機制不健全、利益分配制度滯后、內生動力缺乏等諸多問題，社會資本對職業院校投資、增資或并購投資缺乏制度依據，產權流轉不夠順暢；產權保護機制不完善，高職院校形成的國有資產、租賃資產、法人資產產權如何有效保護缺乏明晰的法律規定。[3]第二，私立院校希望借助國有力量提升自己的社會地位和辦學效益，但是，由于國有資源參與度有限，限制較多，對于私立院校的幫助可能并不理想。第三，企業雖然有對人力資源的供應和培訓有一定的需求，但是舉辦教育是一件投入大、收效慢的事業，少數規模龐大、實力雄厚并具有教育情懷的企業才會全面參與，因此推廣度不高。

(三)發展理念不清晰

雖然在政策層面，出臺了一系列通知和文件來鼓勵、支持職業院校開展混合所有制改革，但是，在辦學實踐中，高職院校混合所有制改革的推進和開展確實比較困難。全國范圍內，真正開展混合所有制改革的學校很少，改革的廣度不夠；以學校為單位的改革試點少，以二級學院或實訓中心為單位的改革試點多，改革的深度也比較淺。事實上，很多公辦職業院校、私立院校、行業企業都處在謹慎行事、觀望猶豫的狀態，對于職業院校混合所有制改革的具體舉措、發展前景不甚明了，對于混合所有制改革的愿景規劃不夠清晰。要將高職院校的混合所有制改革推向深入，需要發掘有合作意愿、教育情懷和實力的龍頭企業，需要探索混合所有制高職院校的治理模式和管理機制，也需要長遠和清晰的發展理念與規劃。

三、高職院校混合所有制改革的策略建議

(一)完善法律，治校有法可依

高職院校混合所有制改革的相關法律體系不完善，各方面都缺乏法律的底氣和依據，要真正為高職院校混合所有制改革過程中各利益相關主體樹立信心、破除顧慮，關鍵在于解決法律法規和制度建設問題。只有建立起系統完備的法律法規和制度體系，高職教育各利益相關主體才能心中有數、明確預期，從而更加積極地開展混合所有制辦學改革各項工作。從公辦院校角度來講，主要擔心的是國有資產流失、事業編制待遇的減少、管理體制的模糊等；從企業角度來講，主要擔心的是資金資本的損失、收益難或收益期過長、不可靈活變更變現、行政干預過多等。

2022年4月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十四次會議修訂并表決通過新修訂的職業教育法。新修訂的職業教育法定于2022年5月1日起施行。原職業教育法是1996年5月15日，在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議審議并通過的。時隔26年，職業教育重新被給予高度關注，在職業教育領域的根本性法律也與時俱進，得到了修訂與完善。新的《中華人民共和國職業教育法》強調：完善職業教育保障制度和措施、調動企業積極性并發揮其重要辦學主體作用等。在企業參與職業教育、發揮其在校企合作中的作用方面，職業教育法高度重視，再一次明確了職業教育應當始終堅持產教融合、校企合作的基調與原則。

《中華人民共和國職業教育法》的修訂與實施，是我國職業教育發展史上的大事件，它對我國職業教育的高質量發展奠定基礎，具有十分重大的意義。大力發展職業教育，提供更高水平的職業本科教育、研究生教育，更長久、更多元的職業終身教育，不僅關系著就業與民生，也關系著國家產業發展與經濟實力。

(二)改革制度，規范教學運營

開展高職院校的混合所有制改革，是促進產教融合的有效途徑，完善校企合作，關鍵在于構建和發展學校與企業的命運共同體。基于共贏視角，既保護企業盈利與回報的權益，又保障職業教育高質量發展的目標。

無論是公辦院校、私立院校、還是行業企業，在合作辦學構建發展命運共同體的改革實踐中，要顧及到任何一方的利益訴求及合理回報，不能僅僅憑借熱情等不可持續發展的動力來促進共同體發展。企業投入辦學既不應片面強調捐資，也不能將其等同于商業投資，它具有公益與回報的雙重屬性。對不同投入主體進行確權的重要意義在于明晰各方的責、權、利。[4]應當允許企業在遵守法律與合同的前提下，申請變更變現，取得利潤。企業的目標是追求利潤，這是由企業的性質決定的，不能對企業提出不切實際的要求。

開展混合所有制改革必然會對高職院校的教學與管理機制提出更新的要求，不僅需要遵循教育規律，也要體現企業特點。例如構建適應多元辦學主體的共治、共建、共贏的治理體制。根據不同情況，建立學校的股東大會、董事會、監事會等，各司其職，保障有序。同時，成立各級黨組織，充分貫徹和落實黨的路線、方針、政策，為混合所有制院校長遠發展起到引領和督導的作用。

(三)明確定位，理順發展規劃

為了促進職業教育的發展，對職業教育的頂層設計應當具有前瞻性、全局性和創新性。職業教育直接服務于區域經濟，也受到區域產業結構的深刻影響。高職院校的改革必須適應區域產業發展的需要，并根據產業的升級進行及時的調整。由于不同區域、不同學校的實際情況不盡相同，職業院校的混合所有制改革也應該努力探索更加多元、靈活的途徑與方式。有學者提出，對于一些新建的國際化、現代化和專業性較強的院系和專業，允許民營企業、外資跨國企業以資本、知識、技術、管理等要素投資入股，實施“一院兩制”，即學校主體保持目前的公辦形式，一部分新建院系則實行混合所有制形式。[5]

改革就是摸著石頭過河，沒有千篇一律的經驗，也沒有千人一面的方法。具體情況具體分析，堅定改革的決心，把握改革的方向，勇于面對問題和解決問題。