新時代地質(zhì)調(diào)查地區(qū)調(diào)整系數(shù)探討和思考

欒 鵬，高永臻，劉協(xié)偉

(中國自然資源經(jīng)濟研究院,北京 101149)

2021年自然資源部中國地質(zhì)調(diào)查局印發(fā)了《地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(2021)》，其中的地區(qū)調(diào)整系數(shù)沿用了2007年財政部和國土資源部下發(fā)的《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》中的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、地質(zhì)調(diào)查技術(shù)水平的進步和地質(zhì)調(diào)查工作程度的深入，部分地區(qū)的地區(qū)調(diào)整系數(shù)水平存在與實際情況不適應(yīng)的問題，影響不同地區(qū)野外調(diào)查工作經(jīng)費的合理匹配，亟須進行修訂完善。

1 地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)

地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，以地質(zhì)調(diào)查項目設(shè)計為基礎(chǔ)，確定一定時期、一定生產(chǎn)技術(shù)條件下，完成一定計量單位的地質(zhì)調(diào)查工作經(jīng)費預(yù)算的一種價值計量標(biāo)準(zhǔn)；是衡量項目經(jīng)費與項目任務(wù)是否匹配、平衡與合理的尺子。地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是按社會必要勞動消耗制定的各種基礎(chǔ)定額、各種技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)，以及根據(jù)基礎(chǔ)定額和技術(shù)參數(shù)制定出的預(yù)算定額和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)于基礎(chǔ)定額的制定和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)的計算。一是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的選取上，基本數(shù)據(jù)主要來源于河北、河南等中部地區(qū)，有一定代表性，基本可代表社會必要勞動消耗；二是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)處理上，如因資料缺乏，用到西部區(qū)資料，要進行技術(shù)處理，如1∶25萬區(qū)調(diào)，主要資料取自西藏、新疆和青海等地，日效率則應(yīng)利用高原系數(shù)進行換算；三是體現(xiàn)在技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)的計算不考慮西部和特區(qū)的特殊情況。因為這些不屬于社會必要勞動消耗，屬于特殊消耗。又如車千米價的計算，人工費、材料費均按內(nèi)地價計算；四是勞動定額統(tǒng)一按中部地區(qū)年施工期8個月計算，不考慮多于8個月和少于8個月的情況。基于以上辦法制定的統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)基本上僅適用于中東部一般地區(qū)，如在中東部特殊地區(qū)、西部和北部地區(qū)使用，則應(yīng)用當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)調(diào)整系數(shù)進行調(diào)整，保證地質(zhì)調(diào)查項目勞動消耗得到補償，促進地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算編制與管理科學(xué)。

2 地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)跟蹤評估意見

在中國地質(zhì)調(diào)查局指導(dǎo)下，連續(xù)多年開展了面向眾多地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)使用情況跟蹤評估。從近十年的跟蹤評估反饋意見來看，地區(qū)調(diào)整系數(shù)經(jīng)過多年實踐和運用，已被各方面普遍認(rèn)同，總體合理，能夠滿足地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算管理的需要。但是在個別地區(qū)存在一些系數(shù)不適應(yīng)問題，導(dǎo)致自然條件差不多的區(qū)域開展不同項目，經(jīng)費匹配存在較大差異，相關(guān)項目承擔(dān)單位開展了此方面調(diào)研，并提交了專題研究報告，建議調(diào)整該區(qū)域的地區(qū)調(diào)整系數(shù)。其中針對內(nèi)蒙古地區(qū)反饋意見較為集中，由于內(nèi)蒙古地域遼闊，地理環(huán)境、氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異較大，所以粗線條地劃分地區(qū)調(diào)整系數(shù)明顯不合理，目前內(nèi)蒙古中部地區(qū)(預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中表述為“內(nèi)蒙古其他地區(qū)”)適用統(tǒng)一的1.2的系數(shù)，但是該區(qū)域地理跨度大，內(nèi)部自然條件差異程度較大，使用一個系數(shù)有失公允。鑒于以上情況，要找出影響這些區(qū)域系數(shù)不適應(yīng)的原因，除了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)所考慮的野外施工期、工資水平、運輸條件等主要因素，還要分析是否存在其他影響因素。為了解實際情況，徹底弄清問題產(chǎn)生的原因，選取了內(nèi)蒙古中西部地區(qū)作為典型區(qū)域開展野外實地考察調(diào)研。

3 內(nèi)蒙古實地調(diào)研中的主要問題

調(diào)研組從呼和浩特向西經(jīng)河套平原由敖倫布拉格進狼山，隨后走東北方向至烏拉特后旗、烏拉特中旗、二連浩特、阿巴嘎旗、錫林浩特，經(jīng)過了系數(shù)1.2的 “內(nèi)蒙古其他地區(qū)”區(qū)域和系數(shù)1.4的“阿拉善地區(qū)”區(qū)域。同時，調(diào)研組分別與常年工作在阿拉善地區(qū)和錫林郭勒地區(qū)的兩個野外項目組進行了研討，實地了解了內(nèi)蒙古野外地質(zhì)工作的人文環(huán)境和自然環(huán)境情況，深入交流了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)未考慮的影響因素。

3.1 地理條件艱苦導(dǎo)致增加了項目成本

內(nèi)蒙古中西部區(qū)域按自然地理和人文地理條件大致可分為三類：一是自然和人文條件艱苦的西部沙漠區(qū)域和狼山一帶；二是自然地理條件好，但人文社會條件較差的內(nèi)蒙古高原牧區(qū)；三是自然人文條件都相對較好的平原農(nóng)業(yè)區(qū)。本次調(diào)研主要是在西部沙漠區(qū)和高原牧區(qū)。

第一，內(nèi)蒙古中部的高原牧區(qū)和內(nèi)蒙古西部的沙漠區(qū)，地廣人稀，工作、生活補給條件差，導(dǎo)致運輸費增加，地質(zhì)工作成本偏高。內(nèi)蒙古地廣人稀，公路路網(wǎng)條件差，東西直線距離2400千米，南北跨度1700千米。以2014年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古的人口密度和公路密度都是全國倒數(shù)第四，而且各個盟市間差距也很大。這些特點使開展地質(zhì)工作時出現(xiàn)以下交通運輸量增加情況：一是項目承擔(dān)單位所在地離工作區(qū)遠，某地質(zhì)調(diào)查項目位于錫盟阿巴嘎旗的北部區(qū)域，距離單位所在地700多千米，不但在組撤運時增加了交通負(fù)擔(dān)，而且在項目開展期間增加了野外項目組人員往返單位或回家探親的交通負(fù)擔(dān)。二是駐地離工作區(qū)遠，由于內(nèi)蒙古地廣人稀，野外項目組一般在村鎮(zhèn)租房子作為駐地，但駐地離工作區(qū)還是較遠，往返距離長。三是駐地離補給區(qū)遠，由于地質(zhì)調(diào)查項目大多安排在地廣人稀的牧區(qū)，補給條件很差。駐地和工區(qū)間往返、駐地和補給區(qū)間往返、單位和工區(qū)間往返等方面的運輸量遠多于其他地區(qū)，導(dǎo)致在這些地區(qū)開展地質(zhì)工作的交通運輸成本明顯增多，進而增加了項目成本。

第二，基于安全保障，人煙稀少的地方需要額外配備車輛，產(chǎn)生額外費用。從安全保障角度，在自然環(huán)境惡劣、路況差、人煙稀少且距離駐地較遠的地區(qū)開展地質(zhì)工作時，應(yīng)在原有的車輛保障基礎(chǔ)上至少再增加一輛保障用車。在內(nèi)蒙古阿拉善的黑鷹山等人煙稀少的地方開展地質(zhì)工作時，需要安排兩輛以上車輛結(jié)伴出行。由此產(chǎn)生了車輛配備、司機費用、維修費用等一系列額外費用。

第三，內(nèi)蒙古半戈壁地區(qū)遍布駱駝刺的特點，造成在該區(qū)域開展工作車輛維修費用較高。駱駝刺主要分布在沙漠和戈壁深處，靠吸取地下水分和營養(yǎng)生長，是一種自然生長的耐旱植物。車輛行駛在駱駝刺分布的地區(qū)，極易造成輪胎損壞，嚴(yán)重時甚至造成車輛事故。在此地區(qū)工作，車輛輪胎修補更換頻率較高，車輛輪胎壽命遠遠低于正常地區(qū)，有時候行駛200公里就要更換輪胎，造成該區(qū)域的車輛維修費用高。

第四，內(nèi)蒙古高原牧區(qū)，由于人口密度低，生活條件差，雇工困難，進一步增加了該地區(qū)項目成本。內(nèi)蒙古高原牧區(qū)，人口少，生活條件差，人力資源供給較少，造成成本相對較高。由于物資匱乏，工作區(qū)生活成本遠高于城鎮(zhèn)地區(qū)。工作區(qū)住宿條件較差，住宿賓館數(shù)量較少。人口稀少和生活條件差導(dǎo)致雇工困難，只能提高雇工價格，達不到通過雇工減少項目成本的目的，反而增加了該地區(qū)項目成本。

3.2 地廣人稀的特點影響通勤時間，降低工作日效率

較大的往返交通距離以及較差的路網(wǎng)條件，縮短了有效生產(chǎn)時間，影響了工作日效率。比如在開展野外路線調(diào)查工作時，每次路線調(diào)查2千米左右，工作組人員需要上午7點半從駐地坐車出發(fā)，9點多到達工作區(qū)，通勤往返耗時4小時左右，嚴(yán)重影響工作日效率。

網(wǎng)圍欄的普遍設(shè)置影響了測區(qū)通行條件，直接導(dǎo)致日效率的降低。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)基本每戶牧民都使用網(wǎng)圍欄。網(wǎng)圍欄主要用于科學(xué)管理牧區(qū)草原植被恢復(fù)，有效提高草原利用率和放牧效率。但對于地質(zhì)工作來說，網(wǎng)圍欄給測區(qū)內(nèi)部通行造成了一定困難，增加了額外的阻礙，直接影響了工作日效率。

3.3 地質(zhì)工作和草原管理工作之間存在不協(xié)調(diào)，影響正常地質(zhì)作業(yè)施工

隨著對生態(tài)保護的重視程度不斷加強，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)實行了禁牧休牧政策，同時啟動草原生態(tài)補償機制。草原生態(tài)補償主要以國家為主體，同時本著“誰使用誰補償、誰破壞誰補償”的原則，使用草原的主體需要對草原擁有者進行補償。內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)勘查臨時用地補償管理辦法》明確了對國家出資的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查項目(包括物探、化探、測量、區(qū)域地質(zhì)調(diào)查等)，沿一定路線通過式作業(yè)，在每個觀測點上停留的時間短暫，并且及時恢復(fù)地表原狀未影響土地使用或未破壞土地的行為不予補償。對機動車碾壓草原和草原受到粉塵污染的要予以補償，但是沒有明確的補償標(biāo)準(zhǔn)，往往造成地質(zhì)工作者和草原管理者對草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)達不成一致，導(dǎo)致兩者之間對接不協(xié)調(diào)，影響了正常地質(zhì)作業(yè)施工。

4 基于內(nèi)蒙古調(diào)研的地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂思考和建議

4.1 現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂研究方面的思考

第一，依托量價分離模式使地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂模式落在項目成本上。隨著地質(zhì)工作程度的提高，目前的工作主要集中在邊遠地區(qū)。內(nèi)蒙古中西部邊遠地區(qū)人煙稀少，交通條件差，造成了通勤條件和補給條件差。用于野外生產(chǎn)生活交通運輸、車輛維修和野外安全保障方面的消耗造成了成本的上升。比如項目組駐地與工區(qū)、補給區(qū)、項目單位所在地間往返距離長，工區(qū)路況差，加大了車輛油料消耗，增加了運輸費；在戈壁區(qū)普遍存在的駱駝刺容易扎胎，導(dǎo)致車輛維修費增加；基于野外生產(chǎn)安全保障需要，增加了車輛配備、維修、司機工資等一系列額外費用。從影響成本的角度充分考慮自然條件、人文社會現(xiàn)狀、健康程度等因素，依托量價分離模式，分解對野外施工成本的影響，使之落在項目成本上，從而建立完善地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂模式。

第二，依托基礎(chǔ)定額信息采集系統(tǒng)測算不同地區(qū)駐地和工區(qū)間的往返時間消耗。通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在該區(qū)域從事野外地質(zhì)工作，通勤時間較長，有效工作時間減少，直接降低了工作日效率。地區(qū)調(diào)整系數(shù)中還需考慮駐地和工區(qū)間通勤條件對工作日效率的影響。利用地質(zhì)調(diào)查野外基礎(chǔ)定額信息采集App收集的工作日志數(shù)據(jù)進行測算，該數(shù)據(jù)記錄了野外一線地質(zhì)技術(shù)人員每天從駐地出工到收工回到駐地的全過程，能夠體現(xiàn)每日工作效率。從工作日志數(shù)據(jù)選取了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)分別為1.0、1.2、1.5和1.8的4個項目進行了對比分析。其中，系數(shù)為1.0的項目駐地位于河北唐山地區(qū)，往返時間占比19.9%；系數(shù)1.2的項目駐地位于內(nèi)蒙古錫盟地區(qū)，往返時間占比44.3%；系數(shù)1.5的項目駐地位于內(nèi)蒙古阿拉善盟地區(qū)，往返時間占比32.1%；系數(shù)1.8的項目駐地位于青海海西地區(qū)，往返時間占比45.2%。通過上述對比，發(fā)現(xiàn)位于內(nèi)蒙古錫盟系數(shù)1.2區(qū)域的通勤條件對效率影響比1.5區(qū)域還要高，驗證了實地調(diào)研中該區(qū)域駐地和工區(qū)間通勤條件在影響工作日效率方面遠超相同系數(shù)區(qū)域，是引起該區(qū)域系數(shù)不適應(yīng)的重要因素。

借助已建立的基礎(chǔ)定額信息采集系統(tǒng)中收集的時間定額數(shù)據(jù)，測算不同地區(qū)駐地和工區(qū)間的往返時間消耗，分析地區(qū)間駐地和工區(qū)通勤條件影響工作日效率的差異程度。總之，地區(qū)調(diào)整系數(shù)影響因素確立的環(huán)境發(fā)生了變化，需要以內(nèi)蒙古調(diào)研為突破口，建立完善修訂模式，以點帶面，推廣到全國。

4.2 調(diào)研過程中反映出來的其他問題的處理建議

第一，網(wǎng)圍欄和雇工問題凸顯了預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前地質(zhì)工作條件環(huán)境的脫節(jié)。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的地形等級是1983年制定的，至今沒有修改過。網(wǎng)圍欄問題是從國家重視生態(tài)保護推行禁牧休牧政策以及草原生態(tài)補償機制之后出現(xiàn)的，影響了測區(qū)通行條件，現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系下不能通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)在地形等級條件中考慮，通過修訂預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，合理體現(xiàn)成本差異。從預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估意見和實地調(diào)研來看，雇工問題普遍存在。隨著社會技術(shù)經(jīng)濟的發(fā)展，地質(zhì)項目工作人員組織形式、設(shè)備配備情況、材料消耗情況及生產(chǎn)效率等方面都有了一定程度的變化和發(fā)展，這些變化直接導(dǎo)致預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)實際需要產(chǎn)生背離。為解決基礎(chǔ)定額變化引起的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)問題，就需要進一步加強采集點體系建設(shè)，不斷夯實預(yù)算定額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，保持預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)實際需要一致。

第二，草原生態(tài)補償問題尚不具備通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)解決的條件。我國草原生態(tài)補償仍處于探索階段，草原生態(tài)補償機制還不健全，在實際執(zhí)行中，諸如補償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法、補償主體的界定等問題仍有待解決完善。這需要從國家層面以立法的形式解決，一是明確保障勘查作業(yè)正常進行，維護勘查作業(yè)區(qū)工作秩序，保護地質(zhì)工作者不受傷害；二是明確補償標(biāo)準(zhǔn)，使在草原生態(tài)保護區(qū)開展地質(zhì)調(diào)查工作能夠合理化。