社會參與開放大學治理的路徑探析

王 尚 朱 蕾

江蘇開放大學，江蘇 南京 210000

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”高等教育是國家治理的重要領域，推進大學治理能力治理體系現代化已成為國家的重要戰略目標和任務。逐步完善以黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、依法治校、社會參與為基本框架的現代大學制度，是推進我國高等教育治理體系和治理能力現代化的目標之一。社會參與型多元共治模式成為發達國家現代大學治理結構的現實選擇，是各國高等教育普及化階段大學治理模式選擇的必然要求，也是我國大學治理結構改革的目標之一。[1]

開放大學是以構建終身教育體系、服務全民終身學習為使命的新型大學，對于貫徹落實終身教育、全民教育理念，構建終身教育體系、推動建設學習型社會等方面有著至關重要的作用，是我國高等教育中至關重要的一環。推進開放大學治理能力治理體系現代化，是我國高等教育由大眾化進入普及化發展階段后實現高質量發展的重要命題。自2010年開放大學試點建設起，各試點開放大學探索轉型發展已逾十年，取得了明顯的進展。但由于原電大的“管理”體系積重難返，開放大學在探索“治理”體系建設中存在諸多困難。作為“沒有圍墻”的大學，開放辦學一直是開放大學的顯著特色。因此，探索社會參與開放大學治理是開放大學治理體系轉型發展中至關重要的一環。

一、社會參與開放大學治理的內涵及必要性

社會參與大學治理，首先要厘清“社會”的內涵與主體。從教育學的學科觀點出發，教育作為第三部門，“社會”就是指排除政府公共權力領域和大學自身領域以外的一切部分。[2]從這個角度出發，社會參與大學治理的主體主要包括產學研合作者、校友、用人單位、社區、媒體、公眾等。在辦學形式上，由于開放教育與普通全日制高等教育采取省市縣三級體系辦學，省級開放大學的社會參與主體還涉及辦學體系下的市縣開放大學；其次，社會參與開放大學治理的意義與普通全日制高校相比，不僅僅在于實現利益主體合作治理高校公共事務，推動高校治理能力治理體系現代化，也在于“開放”對開放大學的重要意義。開放大學的“開放”指的是全方位的開放，即涵蓋辦學治校的方方面面。社會參與開放大學治理是落實開放辦學理念的重要一環，是不斷推動開放大學高質量發展的應有之義，是推動開放大學融入高等教育主流話語體系的具體措施，是實現開放教育高質量發展、服務構建全民終身學習教育體系的必經之路。

二、社會參與開放大學治理的現實困境

社會參與開放大學治理的現實困境主要表現在理念困境、制度困境與行動困境三個方面。開放大學本質上是新型高等學校，其辦學治校既符合普通高等學校的規律，又有新型大學獨特的運行特征，所以在分析現實困境中要統籌思考。

（一）“理念困境——社會主體參與”的協同性薄弱

理念是行動的先導。高等教育治理能力治理體系現代化的重要標志之一就是多元主體參與學校辦學，協調、博弈與平衡各方利益，合作治理高校事務。然而在現實中，政府長期在高校辦學治校過程中占據主導地位，現代教育改革后雖然實施“擴大和落實學校辦學自主權”的政策，但教育治理依然被普羅大眾在習慣上認為是政府和學校的職責，導致社會力量參與教育治理的協同性薄弱，缺乏應有的積極性與主動性。[3]

社會參與開放大學治理的理念困境還在于其身份困境。開放大學在2012年未啟用試點建設之前，全國省域開放大學沒有獨立自主辦學權，沒有獨立的學科、專業與課程，只有“管理”，沒有“治理”。這就導致開放大學體系是一個相對較為封閉的體系，社會大眾自然不會關注到開放大學的建設發展。2012年，教育部啟動開放大學試點建設后，開放大學轉型發展。雖然開放大學是教育部認可的“新型高校”，但并未受到省域主管部門的重視，仍將其簡單歸屬于傳統意義上的“成人高校”序列，無異于將這一新型大學再次置于邊緣地位。[4]這導致了社會主體深受原電大辦學歷史的影響，對其知曉度、認可度較低；其次，認為開放大學仍然以其學歷繼續教育為主要辦學方式，忽略非學歷繼續教育的特色亮點。由此可見，社會大眾對開放大學身份的狹隘認知導致參與其治理的積極性大打折扣。

（二）“制度困境——社會主體參與”的制度保障缺失

自倡導現代教育改革以來，政策依賴一直是推動教育改革的主要手段，政策導向對于教育改革的影響是深遠的，立法的缺失一直是教育改革以來的一大弊端。近年來，政府一直在強調高校的市場化屬性，強調發揮社會主體在高校治理中的關鍵作用，但并未出臺過專項立法，沒有明確界定過社會主體參與高校治理的對象、方式、范圍、權力劃分等。沒有法治保障，一切社會主體參與高校治理所涉及的方方面面實際上都由政府決定，這使得社會主體參與高校治理活動處于無序狀態，也很難真正發揮作用。開放大學作為新型大學，在社會參與治理上沒有政策鼓勵，專項立法也就無從談起。

社會參與開放大學治理的制度困境，還在于其特殊的省市縣三級辦學體系理念與實踐的脫節。以省級開放大學為例，省市縣三級開放大學共享學科、專業、課程、教師等各類資源，但省級開放大學與市縣開放大學之間并非行政管轄關系，僅有松散的業務指導關系；市縣開放大學的辦學治校絕大多數情況下要符合當地的標準和要求，實際情況各不相同，也并未有相關制度法規明確規定二者間的運作、協調關系。且多數市縣開放大學均與地方中職院校、高職院校、高等院校合并運作，辦學模式五花八門，且開放教育的業務所占比重較小，并未得到當地政府主管部門的重視。因此，多牌運作情況下，多數市縣開放大學的重心大多放在普通中等、高等教育上，很少參與省級開放大學的治理。

（三）“行動困境——社會主體參與”的體制機制阻塞

治理機制是指為達到責權利的合理分配而必須具備的運行程序和運行方式[3]，是社會參與大學治理的頂層設計。但目前來看，社會參與大學治理的機制參差不齊，但總體上還處于缺乏健全的體制規定與操作性較強的程序。即使有些學校設置專門的董事會、理事會等機構，搭建社會參與學校事務的平臺，但社會主體真正發揮決策與監督作用的機會卻少之又少。近年來，開放大學在探索治理能力治理體系現代化建設上深耕細作，深入探索推進現代大學制度建設、深化校院兩級管理、完善民主管理監督體系、優化管理服務體系、構建協同治理體系的實施路徑，探索建立學校管理層、教師、學生及社會力量協同共治的新型政校社關系，提升協同共治合力，建設社會力量參與治理的長效機制，建設與政府、用人單位、市縣開放大學體系、合作企業機構、所在社區、所在街道、社會公眾等社會主體溝通協作的渠道和平臺，真正發揮社會主體在開放大學治理上的決策、監督作用，是一個長久命題。

三、社會參與開放大學治理的路徑選擇

社會參與開放大學治理面臨諸多現實困境，阻礙了社會主體在開放大學治理方面的功能發揮，阻礙了開放大學治理能力治理體系現代化的推進。因此，需要采取相應的策略，通過轉變觀念，提升積極主動性、完善與制定專項法律法規、加強頂層設計，理順體制機制等方式，促使社會主體參與到開放大學治理中。

（一）轉變觀念，提升社會參與開放大學治理的積極性與主動性

首先，從政府角度要轉變傳統的管理理念，勇于將大學推向社會，可以通過調控大學經費預算、重視大學社會貢獻評價、推進社會問責等方式來迫使大學加強與社會、產業行業等的聯系，改善治理結構；其次，以政府的轉變帶動社會群體對參與大學治理的觀念轉變，不斷增強主人翁意識，轉變為包容、接納、信任和支持的態度。不同于傳統意義上的成人高校，開放大學在學歷繼續教育、非學歷繼續教育領域深耕細作，將滿足公眾多樣化、個性化的學習需求為己任，致力于為公眾提供更加優質教育資源、更加便捷的教育服務和更加公平的教育機會，是推動構建終身教育體系、建設學習型社會的重要力量；再次，開放大學應積極主動發揮自身效用，提高學校對社會的貢獻度。同時應加強宣傳力度，提高學校在主流媒體的發聲率，提升開放大學社會知名度、認可度與美譽度，推動政府、群眾、社會群體對開放大學固有觀念的轉變。

（二）建立健全專項法律法規，保障社會參與開放大學治理的合法地位

依法治校是促進高等學校事業健康發展的重要方面，社會參與大學治理應該以法治為前提。首先，國家應盡快制定相關法律，確保社會參與大學治理的合法性、權威性與制度化、規范化。[5]地方政府或相關教育主管部門根據國家相關法律出臺相關條例，對社會參與大學治理的權利、義務、范圍、方式等進行具體的規定，形成完備的法律法規體系；其次，高校也應積極主動落實相關法律法規與政策要求，保障社會主體參與到學校治理的合法權益。一是確保將社會參與高校治理寫入章程。章程是一所大學的“根本大法”，統領學校的制度體系建設。所以從高校自身角度出發，要將保障社會主體參與高校治理寫進章程，明確社會主體在高校辦學治校中的地位；二是根據學校實際情況，以章程為統領，制定學校相關制度與規定。要確保制度配套，并且不斷根據最新精神與要求推進制度規定的創新與完善；另外，相關教育主管部門要在政策制定上鼓勵市縣開放大學參與省級開大治理，與省級開放大學一道探索建立協同治理體系。市縣開放大學積極與省級開放大學共同探索開放大學體系辦學的創新路徑，省市縣三級開放大學共同轉型發展，打造權責明晰、各施其能、價值共享的事業共同體。

（三）加強頂層設計，理順社會參與開放大學治理的體制機制

社會參與開放大學治理的體制機制是實現多元共治的關鍵框架。開放大學應搭建社會主體參與高校治理的平臺。筆者通過閱讀文獻，總結出目前社會參與國內高校治理的幾類制度與平臺，使社會主體行使決策權、監督權、社會問責權等，開放大學均可借鑒。一是建立理事會制度，通過賦予理事會相關事項決策權、建立理事會章程、合理設置理事成員構成等方式來推動理事會集體規范化運作；二是完善信息公開制度。加強信息公開的規范化，合理確定信息公開范圍、公開內容、公開方式等各個方面；統籌加強信息公開平臺的建設，積極利用新媒體發布信息；三是建立社會問責機制。公眾可通過專業的社會問責機構，對高校進行監督。

深化產教研學合作，理順大學與企業行業、社區組織合作的協同機制，深化與行業企業、各級社區組織合作，通過了解應用型人才的社會需求、共享優質教育資源等方式來不斷對治理結構、知識生產方式進行優化和升級[5]，促進行業企業、社區組織參與到開大治理中。市縣開放大學積極參與到省級開放大學治理是提升體系辦學合力、提升開大治理能力的關鍵，這就要求省級開放大學摒棄原有電大系統垂直、層級化的管理方式，堅持帶動體系一體化轉型發展，牢固樹立大學、平臺、體系“三位一體”的辦學理念，深入推進辦學體系一體化建設。

綜合上述，推進體制機制一體化，推進人才培養一體化，打通學歷教育與非學歷教育，構建專科、本科、研究生相互銜接的學歷貫通式職教新體系。省級開放大學在建章立制時，積極探索以省級開放大學為中心、市縣開放大學為多服務中心的體系。在黨的建設、學科專業建設、科學研究、師資建設、文化建設等方面將市縣開放大學納入其中，完善考核激勵機制，激發辦學活力，秉承“合約式管理、一體化建設”的原則，強化規范約束，整合體系內高校資源，以“多方合作、互利共贏”為宗旨，充分考慮區域經濟社會建設的實際需要，聯合特色產業企業，發揮自身優勢，共享優質教育資源，共建特色學院，為當地建設輸送人才。