關于高速公路管理法治化的理性探究

喻 妤

江西贛粵高速公路工程有限責任公司，江西 南昌 330077

經濟發展下，高速公路以通行能力大、車速快、帶動沿線發展的優點，逐漸成為有關國計民生的基礎設施，是現代化交通重要標志，高速公路必須加快建設步伐，把握時代方向，面對新任務、新形勢，做好高速公路管理工作。但是，交通運輸行業迅猛發展，高速公路建設水平、規模逐漸提升，卻對高速公路管理工作有所忽視，需明確現代化高速公路不僅要考慮公路建設規模和速度，也包括運營管理現代化。因此，高速公路應當管理、建設雙管齊下，推進法治化管理，建設法治國家。

一、高速公路管理概述

高速公路發展需符合時代發展要求，服務于社會經濟發展，也離不開社會環境的支持，順應國家戰略，保證高速公路匹配社會經濟規劃。高速公路管理可促進公路運營，合理管理能夠實現運行協調、設備平衡、管理統一，可將其分為運營管理與建設管理兩部分。其中，建設管理是指建設高速公路中，做好各部門決策、計劃、協調、組織，控制工作開展，包括施工組織、規劃設計、資金抽縮等管理；運營管理是指建成高速公路通車后的營運管理，包括路政工作、交通安全、養護管理、收費工作等方面，能夠將高速公路優勢最大化發揮出來，滿足高速公路需求，使其為人們提供高效、快速、暢通的道路服務，提高經濟效益［1］。筆者主要針對高速公路運營法治化管理開展討論。

法治化代表人類邁入現代文明社會，是從長遠、全局角度出發，建設法治化國家做到依法行政、依法執政、依法治國，共同推進法治國家從個人行為到社會改革發展，保證均處于法治框架下實施。法治包含立法、執法、守法、法律實施及監督全過程，屬于需要相互配合的系統性工程。管理高速公路中，走法治化道路是民心多向、社會共識，能夠規范執法人員權力，保證社會公平性。因此，高速公路法治化管理和人們生活密切相關，深化管理改革，可落實依法治國，戰略意義重大。

二、高速公路管理法治化現狀

（一）法律法規不健全

高速公路管理中，可依據法律法規較少，特別缺少擁有區域特征的法律法規，管理人員主要是根據《公路管理條例》《公路安全保護條例》《公路法》等執法，未能結合地方情況，各地區依法治路思路不一致，難以協調開展工作，工商管理、國土資源等部門協作能力不足，主要是由于缺少法律引導和保護［2］。并且，公路管理法規不健全，和高速公路發展全局性、戰略性基礎設施要求不匹配，實際管理主體權力混亂，交通部門和公安部門造成的矛盾始終存在，也干擾了路政管理部門工作，影響高速公路秩序，難以讓民眾滿意。

（二）通行收費較混亂

高速公路管理中，政府經過多年總結摸索，確定了“貸款修路，收費還貸”的經營性收費模式，符合我國國情，有利于改變落后交通運輸網，便于民眾出行，推動高速公路建設迅速發展。但是，隨之而來高收費、亂收費情況也成為高速公路管理新困擾，主要是由收費單位制定收費標準，政府主管部門審批，形成的收費標準中，表面上看政府、企業均參與其中，卻由于高速公路投資者中國有企業占比重，使用者缺乏組織性，導致其他人對于確定收費標準缺少發言權，僅能根據企業、政府確定價格繳費，政府不僅是“裁判者”，也是“運動員”，可能引發收費混亂。

（三）法律執行不規范

高速公路法治管理關乎公眾出行安全性，也涉及行政主體效能和職權，牽涉各方利益，導致日常執法也遭受影響。高速公路日常執法中，主要是根據《公路法》，卻和部分地方城市規劃法規發生分歧，導致公路紅線控制和政府審批相抵觸，使得路政執法陷入被動。并且，對于人員自由裁量權也未能合理應用，《公路法》對駕駛員違法行為未做出明確的罰款規定，使得路政人員能夠自由裁量，但缺乏具體規定，相同違法行為經辦人員不同，地區處理結果也有可能不同，有些處罰較輕，有些處罰較重，有些則不處罰，導致執法欠缺嚴肅性和統一性。

（四）執行人員缺乏意識

在高速公路法治化管理中，需要諸多擁有較高專業水平的人員，能夠根據高速公路情況，做好行政執法、監管工作。但是，高速公路管理中，部分人員未經過專業學習，管理中無法將實踐和理論有效結合，管理工作發生瓶頸，難以滿足法治化管理需求［3］。并且，執法人員行為舉止對于管理質量、執法形象具有直接影響，個別人員未能意識到執法嚴肅性，技術水平不高、法律意識不強，文明禮貌流于形式，缺乏系統法律知識儲備，造成執法中產生各種問題，引發群眾不滿。

三、高速公路管理法治化的措施

（一）健全法律法規

我國堅持依法治國，高速公路管理中，也要遵循依法治路原則，盡管《公路法》作為基礎法律，規范了高速公路管理基本制度和原則，為基礎管理提供法律支持。但是，《公路法》僅為基本法律，未能對高速公路主體責任、管理行為明確界定，導致管理中發生一定適用問題，需注意高速公路法律法規保持動態性，墨守成規難以滿足現代化發展需求。所以，應當完善高速公路法律法規，做到高速公路有效、合法的管理，確定監督責任與主體，推進高速公路法治化管理。對于部門法規互相抵觸、法出多門、個別案件無法可依情況，建議國務院牽頭，聯合公安、交通等部門，制定“高速公路法”，各地區也要結合現行高速公路法律法規，結合地方實際情況，調整高速公路管理規章、法規、法律不一致情況，理順管理關系，完善管理辦法及規章法規［4］。還要立法確定部門職責，調整高速公路交通部門、公安部門管理權限、職責等矛盾，按照運營高速公路特點，確定管理之責任范圍，由于高速公路管理法治化和交通參與者息息相關，可邀請公眾參與其中，綜合投資方、行政機關、使用者、經營者及沿線居民意見，立法中保護“地方利益”與“部門利益”。

（二）規范通行收費

高速公路通行收費管理中，面對收費混亂的情況，需提高收費管理水平，可從以下著手：

第一，制定統一收費標準。高速公路作為國家基礎設施，能夠體現社會文明，是政府提供給公眾的服務產品，具有公共產品性質，使得收費標準不能按照市場規則制定，加上高速公路為全封閉，存在自然壟斷性，制定收費標準需結合運輸車輛結構調整、道路貨運發展需求，展現政府扶持規模化、專業化政策導向，提高公路利用率，鼓勵車輛行駛的同時，也要確保高速公路獲得必要資金。地方高速公路收費標準，需考慮建設投資、管理維護成本、收費年限、車流量、還款情況、道路使用者承受能力、貸款金額等因素，制定統一、合理的收費標準［5］。還要出臺法律法規，建設相應制度、體制，規范收費管理，吸引更多車輛行駛，將高速公路效益充分發揮出來。

第二，加強資金監管。國務院于2004年出臺《收費公路管理條例》，明確規定通行資金扣除必要養護、管理支出，其余用于償還有償集資款和貸款。以此確定通行費用開支范圍、支出內容，以免各級政府提取非交通支出。但是，實際資金管理中，個別地方政府受限于決策層、實際情況等因素，對于通行資金的管理與使用缺乏完善制度法規，使得高速公路成為“第二財政收入”，將資金用于非交通支出，收費管理混亂，需加強資金監督管理，通過有效監管方案，推動高速公路健康、持續的發展。同時，還要加強資金支出管理，健全《收費公路管理條例》，做到專戶存儲、專款專用、收支兩條線，采取財政專戶管理，通過部門預算列出支出，規范使用管理。并且，加大資金申請、支付利息、使用、取得、本金償還等環節監管力度，杜絕“人情車”“特權車”，統一制定高速公路養護標準、小修保養定額等技術規范，減少管理成本。

（三）監督執法工作

高速公路管理法治化中，必須做到有法可依、執法必嚴，建立一套從上到下、從內至外的監督機制。可從以下出發：

第一，加強主體監督，有權必有責、用權受監督，權力缺乏監督十分危險，需加強監督高速公路執法工作，完善監督體系及監督制度［6］。例如，高速公路懲罰收費中，需加強對懲處過程的監督，及負責高速公路安全的路政部門、公路稽查部門、公安部門等任務執行行為的監督，追究違法行為法律責任。

第二，發揮群眾力量，鼓勵民眾參與到高速公路管理監督中，民眾及使用者監督人員執法行為，能夠督促和約束執法主體行為，完善管理制度。特別是民眾作為高速公路使用者，面對關乎自身利益的執法管理工作，需行使受眾權利，對變更收費權限、延長收費期限、違法設置站點、執法不規范等行為，發揮監督作用，政府也要創新監督方式，為民眾行使監督權提供支持。

第三，促進輿論監督，可利用社會媒體加以制約，科技發展下，網絡的普及使得人們足不出戶即可掌握更多信息數據，通過輿論監督公權力，能夠保證執法嚴格，做到高速公路管理法治化。當出現違法執法、違法收費情況，損害使用者權益，自身作用較為單薄，即可利用媒體公開報道，增強威懾力，引起有關部門重視，解決高速公路違法違規引發群眾不滿的矛盾。

第四，公開執法信息，我國《憲法》規定，中華人民共和國公民擁有基本知情權，面對收費管理、執法行為的不合理情況，駕車者有權向相關部門了解建設公路資金來源，通行費用、罰款標準、資金用途等信息。以往公民和政府信息不對稱，地位不對等，諸多信息不公開，導致民眾無法了解，信息技術的發展下，政府可采取多種渠道將信息公開，能夠減少公開成本。例如，管理者可利用互聯網平臺、政府官方網址、電子導航、地圖等，公開收費信息、執法情況等，民眾可及時查詢，解決自身疑問。駕駛者行駛中，也能了解形成情況，直接查閱詳情，做到高速公路信息高精準、多渠道公開。

（四）提高人員素質

高速公路管理形象代表民眾對管理認可度，法治化管理中，管理人員作為執行者，必須提高人員素質形象，加強人員內在素質建設，保證人員做到依法執行，依法管理。具體如下：

第一，提高人員素質。聘用高速工作管理者時，嚴把進入關，按照交通運輸部規定聘請人員，遵循公開、公正原則，為管理隊伍注入新血，提高管理人員素質。現有人員也要積極學習有關法律法規、業務管理知識，組織交通部門人員開展培訓，保證其了解業務知識，提高管理能力與管理素質［7］。人員工作中，要求統一服裝，樹立服務意識，加強作風建設，開展“外樹形象，內強素質”的活動，通過新媒體方式，對于青年執法者進行宣傳，使其加強對法院判案、公路立法、行政審批等方面的了解，以案釋法，將人性化服務和嚴格執法相結合，做到執法過程舉止得體、態度和藹、文明執法。

第二，營造以人為本氛圍。為維護社會和諧，需遵循以人為本理念，倡導人性化管理，根據現有高速公路法制化管理模式、方法及工作特點，加強管理團隊建設，引進優秀人才，選擇綜合能力強、素質高的精英人才，落實精英化管理。人才管理中，注重人員的引導和激勵，調動人員工作積極性，形成作風優良、蓬勃向上的管理氛圍。法治化管理中，不僅需創新硬件條件，嘗試新設施、新技術，增強管理效率，也要提高軟實力，引入新理念、新思維，以創新開拓精神，使得高速公路實現法治化運營管理。

綜上所述，高速公路的繁榮發展離不開法治化管理的支持，必須順應依法治國政策理念，加強交通設施管理。因此，高速公路管理法治化，需結合實際情況，通過健全法律法規、規范通行收費、監督執法工作、提高人員素質的方式，保證高速公路管理科學性、高效性，做到依法治路，從而提高高速公路社會及經濟效益。