食藥領域檢察公益訴訟懲罰性賠償制度研究

熊 威 余德峰 封賢國

江西省撫州市人民檢察院，江西 撫州 344000

食品藥品安全與廣大人民群眾的身體健康、生命安全息息相關，與經濟的良性發展、社會的和諧穩定密不可分。習近平總書記強調，我們要切實加強食品藥品安全監管，以“四個最嚴”的標準，加快建立科學完善的食藥安全治理體系。這為推動我國加強食藥安全防護方面的工作提供了根本遵循。近年來，毒奶粉、毒大米、地溝油、瘦肉精、假疫苗等問題層出不窮，嚴重影響廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。懲罰性賠償作為一種最嚴厲的民事責任承擔形式，能夠對不法經營者產生震懾和警示作用。面對食藥安全形勢嚴峻復雜的現狀，與私益訴訟相比較，公益訴訟能夠實現對社會公益救濟的最大化。但懲罰性賠償在公益訴訟的范疇中還缺乏系統完善的法律規定，致使實踐中仍有一定分歧。本文結合司法實踐案例，對食藥領域公益訴訟懲罰性賠償的功能定位、請求權主體、適用條件、賠償金計算及歸屬等進行探討，對健全、完善相關制度提出對策及建議。

一、懲罰性賠償的功能定位

（一）懲罰性賠償的定義及功能

懲罰性損害賠償，是指由審判機關所作出的賠償數額超過實際損害數額的賠償，它具有賠償、制裁以及遏制等多重功能。［1］懲罰性賠償制度發源于英美法系國家，后來逐漸被大陸法系國家吸收和移植。該制度構建意在達到一石三鳥的效果：對于不法侵權行為人而言，懲罰性賠償能夠加重其經濟負擔，對其產生震懾作用，讓其痛到不敢再犯；對于潛在的經營者而言，懲罰性賠償能夠對其產生警示作用，讓其對不法行為望而卻步，防止新的不法侵害行為產生；對于廣大消費者而言，懲罰性賠償能夠發揮激勵作用，在補償性賠償之外，要求經營者向受害消費者承擔超出實際損失的超額責任，［2］使得起訴的被害人得到了本不屬于其損失范圍內的高額補償，［3］進而提升被侵權消費者通過起訴方式來維權的積極性、主動性。

（二）在公益訴訟中提起懲罰性賠償的必要性

食品藥品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償，其基本功能是懲罰與威懾，主要的任務是制止和預防食藥安全領域違法行為，同時可以有效彌補行政執法的不足。［4］實踐中，對于食品藥品侵權行為，個體受害消費者基于訴訟成本的考量通常會選擇沉默，即便通過起訴維權，效果也并不是很明顯。一些“職業打假人”利用懲罰性賠償制度作為牟利的手段，在選擇起訴對象前，其考慮的往往是能否獲得高額經濟賠償，而不是損害后果是否嚴重。行政執法在市場秩序的監管方面也存在不足，由于消費侵權行為造成的損害往往具有分散性和多發性，行政機關執法力量有限，監管權、處罰力度等方面一定程度上受到法律法規約束，難以實現對不法行為處罰的全覆蓋、強打擊，可能致使侵權人逃脫追責。而檢察機關或消費者權益保護機構在公益訴訟中提出懲罰性賠償，能夠彌補個體受害者消極維權、“職業打假人”逐利性維權以及行政執法力度有限的弊端，通過提高不法侵權人的賠償數額，警示潛在違法者，充分保障消費者合法權益，有效維護社會公共利益。

二、食藥領域懲罰性賠償的實踐探索

檢察機關及消費者權益保護機構積極推進在食品藥品安全領域提起公益訴訟懲罰性賠償訴求，為遏制相關違法行為起到了重要作用。數據顯示，自2014年至2020年4月，我國消費者權益保護組織提出消費民事公益訴訟共計17起，其中提出懲罰性賠償的有7起，占比近半。［5］2017年至2019年，全國檢察機關在食品安全領域中共提起懲罰性賠償公益訴訟816件，訴訟請求11.81億元，法院一審受理率為98.9%。

（一）消協組織探索公益訴訟懲罰性賠償

在早期的司法實踐中，有的法院因法律依據不足，并未支持消費者權益保護機構的懲罰性賠償訴請。如廣東省消委會在全國首起懲罰性賠償消費民事公益訴訟案件中，就李某等20余人非法銷售不合格豬肉行為，向深圳中院提出了1000余萬元懲罰性賠償金等訴求。深圳中院認為法律依據不足，同時，消委會不是消費者，不具備懲罰性賠償的請求權資格，故該院判決未支持其關于懲罰性賠償部分訴求。［6］

也有的法院持肯定態度。如廣東省消委會在3起生產銷售不合格食鹽民事公益訴訟案件中，請求法院判令被告支付10倍懲罰性賠償金，共計16.748萬元，獲得廣州中院判決支持。這是《消費者權益保護法》修訂后，消費者權益保護機構提出的懲罰性賠償請求首獲法院判決支持。［7］

（二）檢察機關探索公益訴訟懲罰性賠償

檢察機關在食藥領域適用懲罰性賠償方面開展了積極探索。如湖北利川檢察院在辦理吳某某等3人生產、銷售不合格牛肉公益訴訟案中，提出了銷售價款10倍賠償金的訴求，共計4.89萬元，獲得法院判決支持。該案系全國首起檢察機關辦理的獲法院支持的懲罰性賠償公益訴訟案。①參見湖北省利川市人民法院（2017）鄂2802刑初453號判決書。四川檢察機關針對李某某等人生產銷售過濾回收的廢棄油脂的行為向法院提起公益訴訟，請求判令李某某等人連帶承擔廢棄油脂銷售價款10倍的懲罰性賠償金，共計49.5萬元，獲得法院判決支持。［8］該案被最高檢等部門列為“四個最嚴”專項行動典型案例之一。

最高檢近兩年發布的“3· 15”食藥安全消費者權益保護典型案例均包含懲罰性賠償公益訴訟案例，體現了檢察機關積極推進提起公益訴訟懲罰性賠償，讓違法者痛到不敢再犯的決心。

同時，我們也應當看到，公益訴訟懲罰性賠償制度還不夠健全、完善，在指導司法實踐時存在“空白區”“模糊區”。上述公益訴訟案例中，法院適用懲罰性賠償主要參照的是《食品安全法》《藥品管理法》及相關司法解釋，而公益訴訟案件的特殊性決定了其不能簡單地套用私益訴訟的規定，否則可能產生一些法律邏輯悖論，也難以發揮公益訴訟制度在保護群眾食藥安全方面應有的價值。

三、檢察機關提起懲罰性賠償的主體資格應進一步明確

（一）現行法律對懲罰性賠償請求權的限制

在公益訴訟案件中提起懲罰性賠償的訴請，面臨著法律層面的障礙。《民法典》明確了法律對懲罰性賠償有規定的，才能夠依照適用該規定；對產品缺陷等造成侵權的行為，可以提出懲罰性賠償的主體為被侵權人。《消費者權益保護法》《食品安全法》等亦將提起懲罰性賠償的請求權主體限定于消費者、受害人或近親屬中。上述法律規定均未將檢察機關納入請求權主體。

（二）公益訴訟懲罰性賠償的政策導向及立法探索

從國家治理體系和各類司法政策來看，基本消除了在公益訴訟中是否可以提出懲罰性賠償訴求的分歧。中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》的出臺，為推動食藥安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度立法完善提供了明確政策導向，這也是貫徹落實“四個最嚴”的重要制度安排。黨的十九屆四中全會報告指出，要加大對嚴重違法行為的處罰力度，實行懲罰性賠償制度。2021年11月，《最高人民法院關于修改〈最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定〉的決定》，把提起公益訴訟的主體由原來的“消費者協會”改成“法律規定的機關和有關組織”，實際上給予了檢察機關提起懲罰性賠償請求的空間。最高檢、最高法等7家單位聯合印發了《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》，就深化民事公益訴訟懲罰性賠償實踐探索及推動制度構建相關問題達成了共識。最高檢發布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第九十八條規定，在食藥安全領域，檢察機關可提出懲罰性賠償等訴求。

為進一步加大對食藥領域的公益保護和對嚴重違法行為的懲處力度，建議對《食品安全法》等相關法律進行補充完善，明確檢察機關或消費者權益保護機構在食藥領域案件中提出懲罰性賠償訴請的主體資格，從而更好地指導司法實踐。

四、提起公益訴訟懲罰性賠償請求應考慮多重因素

（一）提起公益訴訟懲罰性賠償的條件

食藥領域民事公益訴訟保護主要是對眾多不特定消費者造成的損害和危險，檢察機關在辦理此類案件中，首先要注重預防性保護及監督功能的發揮，不以產生實際損害為前提。同時，應堅持審慎和適度原則，把握懲罰性賠償的功能定位，防止懲罰濫用導致加重被告責任。在辦案中，可以根據主觀過錯程度、違法次數、受害人數、獲益情況、社會效果等方面進行綜合考量，決定是否提出懲罰性賠償的訴求。

（二）規范公益訴訟懲罰性賠償的計算基數

在公益訴訟類案件中確定懲罰性賠償計算基數時，因缺少直接、專門的法律規定，法院在司法審判中通常參照的是私益訴訟中的相關法律規定，主要包括價款、費用、損失等。辦理此類案件時，檢察機關或消協組織可以在堅持比例原則的前提下，以銷售數額、損失數額或者獲益數額為基數，統籌考慮侵權者的財產狀況來確定，不能簡單依據私益訴訟懲罰性賠償的依據和標準一提了之。［9］

（三）推動懲罰性賠償金的倍數彈性化

在私益訴訟中，個體消費者提出3倍或10倍的懲罰性賠償請求不會導致懲罰過重的問題出現。在公益訴訟案件中，這樣計算容易操作，簡便易行，但是沒有根據案件的實際情況以及社會公益受到損害的嚴重程度進行考量。公益訴訟案件往往涉案賠償金基數較大，機械套用私益訴訟的計算方法可能出現“天價”賠償金及“空判”等問題，甚至可能導致侵權人走上違法犯罪的道路。因此，有必要對公益訴訟懲罰性賠償作出特別規定，允許檢察機關或消協組織根據實際情況，對不法經營者主客觀情況等進行綜合評估，確定較為合理的懲罰性賠償倍數，既對違法者產生必要的震懾作用，又避免懲罰過度，造成法院執行難或者更嚴重的社會穩定問題。

五、懲罰性賠償金不應與行政罰款和刑事罰金相抵

（一）實踐中存在的分歧

關于懲罰性賠償金能否同行政罰款或刑事罰金相抵的問題，實踐中有兩種觀點。一種觀點主張，懲罰性賠償金同行政罰款或刑事罰金具有同質性，按照“一事不再罰”的原則，應當相折抵。如廣州市檢察院訴劉某某銷售假冒食鹽刑附民公益訴訟案中，法院經審理認為，懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金具有相同性質，只不過前者屬于私法債權，后兩者屬于公法債權。據此將8萬元刑事罰金從懲罰性賠償金中減去，最終判決被告需繳納112萬元的懲罰性賠償金。①另一種觀點主張，懲罰性賠償金與罰金、罰款之間的性質并不相同，不應相互折抵。如浙江縉云檢察院辦理的陳某某生產、銷售不合格食品公益訴訟案中，陳某某刑事部分罰金為5000元，懲罰性賠償金為20000元，法院在該案中并未將二者進行抵扣。②

（二）解決路徑

最高法《關于審理侵害知識產權民事案件適用懲罰性賠償的解釋》《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》均明確，行政罰款、刑事罰金不能作為減免懲罰性賠償的事由，但在確定懲罰性賠償的數額時可以綜合考慮。可見，在懲罰性賠償類民事案件中，“不應相互折抵”是基本原則和立法趨勢，并且可通過動態調整懲罰性賠償金數額來體現公平公正。民事公益訴訟本質上屬于民事侵權賠償，即存在“私法”屬性，懲罰性賠償金應當屬于“私法”領域，與刑事罰金、行政罰款不存在競合關系，自然就不可相互折抵。根據罰責相當原則，對當事人進行刑事罰金、行政罰款后，檢察機關仍然可以提起民事公益訴訟懲罰性賠償請求，同時綜合考慮違法者主客觀情況等影響因素、情節，酌定提出懲罰性賠償請求，不會出現懲罰過度的問題。

六、規范懲罰性賠償金的歸屬及使用管理

（一）懲罰性賠償金歸屬及管理現狀

懲罰性賠償金原則上應屬于權益受損方，在公益訴訟中，法律并未對懲罰性賠償金的歸屬進行明確規定，司法實踐中出現了多種不同的做法，主要包括上繳國庫、交至檢察機關或審判機關、納入專門的公益基金等。如河北阜平檢察院辦理的林某某生產、銷售假藥公益訴訟案中，法院判決將198800元懲罰性賠償金交該縣人民檢察院。①參見河北省阜平縣人民法院（2018）冀0624刑初123號判決書。杭州市拱墅區檢察院訴李某等2人非法銷售減肥膠囊公益訴訟案中，法院判決由起訴檢察院代領610400元懲罰性賠償金，并上繳國庫。②參見杭州互聯網法院（2019）浙0192民初5464號民事判決書。鑒于檢察機關或消協組織不是利益受損的當事人，不具備占有懲罰性賠償金的正當性，直接上繳國庫的做法也未能體現對受害消費者權益的保護。把懲罰性賠償金歸入專門的公益訴訟基金予以管理的方案，逐漸被人們所接受。［10］

（二）探索建立懲罰性賠償金管理及使用機制

在探索建立公益訴訟懲罰性賠償金管理及使用機制時，可以充分吸收和借鑒實踐中的有益做法，堅持懲罰性賠償金專項管理、專項使用，最大限度保護權益受損害的消費者。如江蘇常州市檢察院與當地法院、消保委就公益訴訟退賠款項問題共同制定了專門的管理辦法，規定懲罰性損害賠償退賠的資金應當納入該市消保委專項資金賬戶。同時明確，消保委負責資金的日常管理，發布退賠公告，檢察機關負責對款項進行監督，法院負責款項的執行工作。［11］

司法實踐在懲罰性賠償金的使用管理等方面也開展了一些探索和創新工作。如浙江縉云檢察院訴陳某某生產、銷售不合格食品公益訴訟案中，檢察院在充分調研的基礎上，決定將懲罰性賠償金以發放4345元牛奶和15655元蘋果的形式補償附近的中學生。在被侵權人難以全面和準確被找到的情況下，這種做法也能夠最大限度地體現公平公正。［12］四川犍為檢察院辦理的雷某生產銷售“地溝油”火鍋刑事附帶民事公益訴訟案件中，通過聯合當地保護消費者權益委員會發布公告的方式，將法院判決并已執行到位的懲罰性賠償金向消費者進行分配，消費者可以通過線下、線上提供消費憑證、身份證明、銀行賬戶信息等進行申報。

公益訴訟懲罰性賠償金分配的合理性、公平性，需要在制度構建中予以充分考慮。建議扣除必要的訴訟費用后，由檢察院、法院、消協、財政等多部門協作配合，將懲罰性賠償金向消費者進行分配。隨著網購和電子支付方式的普及，“留痕”消費為賠償金分配提供了便利條件。為了提高消費者自主維權的積極性，防止躺在權利上睡覺的人不勞而獲，可以設定1～3年的“申領時效”，超過時間將自動喪失申領權，并適當降低懲罰性賠償金的分配額度，剩余的資金納入公益基金中，在消費者權益保護工作中作為專款使用。消費者主張其申領的賠償金不足以彌補其所受到的損失的，則可以通過另行起訴的方式予以救濟。在公益訴訟程序啟動前，已有消費者提出懲罰性賠償請求的，應當在公益訴訟案件中將該損害賠償基數予以扣除。