完善遼寧省科技創新政策體系建設研究

鄧丹

（遼寧省重要技術創新與研發基地建設工程中心，遼寧沈陽 110015）

科技創新政策是塑造創新環境和激發創新活力的重要手段和必要條件[1]。“十八大”以來，圍繞實施創新驅動發展戰略和建設高水平創新型省份，遼寧制定實施了《關于貫徹〈國家創新驅動發展戰略綱要〉建設科技強省的實施意見》《遼寧省“十三五”科學和技術發展規劃》《科技創新引領產業振興專項行動方案》等一系列指導性文件以及配套政策，從多個方面對科技創新工作進行頂層設計，有效保障了社會主體投入科技創新的積極性、主動性，激發了科研人員的創新創業活力，對于促進科技進步與經濟社會發展發揮了重要作用[2]。

1.遼寧科技創新政策體系建設現狀

1.1 完善科技計劃管理體系，深化“放管服”改革

積極落實國家科技投入政策，不斷加大財政科技投入，積極鼓勵和引導社會投入支持科技創新[3]。逐步建立完善了省自然科學基金、省科技重大專項、省重點研發計劃、技術創新引導及基地人才等五大計劃類別，并重新構建了與之相適應的科技計劃管理體系。先后制定出臺了《關于改進和完善省級財政科研項目資金管理的實施意見》《關于深化省級科技計劃項目和資金管理“放管服”改革若干措施的通知》《遼寧省科技重大專項項目及資金管理辦法（試行）》等一系列政策，改進省級財政科研項目資金管理方式，強化財政政策支持力度，下放省屬高校、科研院所管理權限等，促進省級財政科研項目資金管理進一步完善。

1.2 分類推進人才評價改革，注重人才引進與培養

持續加大人才培養和人才引進，制定了《遼寧省人才服務全面振興三年行動計劃》同時啟動實施重大人才工程“興遼英才計劃”，吸引杰出人才、領軍人才、青年拔尖人才和高水平創新創業團隊等高端高層次人才。出臺了《弘揚“工匠精神”加強全省技術工人隊伍建設的實施意見》《關于進一步提高技術工人待遇的實施意見》等，通過政策支持，提高高技能人才待遇水平，穩定技術工人隊伍。實施了《關于推進人才集聚的若干政策》《〈關于推進人才集聚的若干政策〉部分操作細則》，為大中專畢業生、留學人員、優秀博士、創新創業團隊等在遼寧集聚暢通落戶、免稅、獎勵、安居保障等渠道，切實解決各類人才后顧之憂。制定了《關于分類推進人才評價機制改革的實施意見》《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》《關于貫徹以增加知識價值為導向分配政策的實施意見》等，分類健全人才評價標準、改進和創新人才評價機制、加快推進重點領域和重點產業（行業）人才評價改革，提高科研人員工資水平,完善科技人員創新創業人事管理，激發科研人員的積極性。

1.3 加快科技創新基礎條件平臺建設，推動科創基地優化整合

進一步推進科技創新基礎條件平臺建設，印發了《遼寧省科技創新基地優化整合方案》，參照國家科技創新基地分類，對遼寧科技創新基地按照科學與工程研究、技術創新與成果轉化、基礎支撐與條件保障三類進行布局和調整，加強運行管理，建立績效評估機制以及開放共享機制。制定了《遼寧省重點實驗室管理辦法》《遼寧省技術創新中心管理辦法》《遼寧省臨床醫學研究中心管理辦法》等，加強對科技創新平臺的評估與管理。實施了《遼寧省促進重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放實施方案》，促進重大科研基礎設施和大型科研儀器進行分類共享。

1.4 積極培育各類創新主體，促進民營企業梯度成長

圍繞企業、高校、科研院所、創新服務機構等技術創新主體出臺了《科技助力民營企業創新發展若干政策措施》《遼寧省高等學校一流大學和一流學科建設支持方案》《遼寧省產業技術創新研究院管理辦法（試行）》《關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的實施意見》等激勵和支持政策，鼓勵企業增加研發投入，支持企業建立科技創新平臺和承擔科技計劃項目、促進科技成果轉化和高端人才培育，推動企業梯度成長；加快推動省屬科研院所改革、支持新型研發機構以及一流大學一流學科建設，加強基礎研究水平，促進產學研深度融合，激發高等院校的創新創業活力；推動眾創空間和孵化器面向科技創新的全程化、個性化、專業化發展。

1.5 推進重點產業轉型升級，加速科技成果產業化

制定了《關于發展工業八大門類產業發展政策》《遼寧省新一代人工智能發展規劃》《遼寧省5G產業發展方案（2019—2020年）》《促進中醫藥發展實施方案（2016—2020年）》《推進農業現代化建設的實施意見》等產業政策，對重點產品、依托企業、產業布局、重點任務、保障措施等方面進行政策引導，為遼寧老工業基地新一輪全面振興提供有力支撐。加大科技成果轉移轉化激勵力度，形成了較為完善的政策激勵體系，修訂了《遼寧省實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉規定》，印發了《遼寧省實施科技成果轉移轉化三年行動計劃（2018—2020年）》《關于進一步深化科技體制改革開展科技成果轉化政策激勵試點的工作方案》等，進一步完善科研人員評價體系，改革成果處置、收益分配制度，加強技術轉移體系建設，開展科技成果轉化政策落實試點及推廣，促進科技成果產業化。

2.當前科技創新政策體系建設存在的主要問題

近年來，一系列科技創新政策的相繼出臺，有效改善了遼寧科技創新環境，但是，面對新的形勢和要求，科技創新政策體系建設仍然存在一些問題。

2.1 政策制定機制有待完善

政策制定主體間有效的協同溝通機制尚未形成。目前，科技創新政策主要是依靠自上而下行政命令式的任務分配，往往涉及不同政府部門的職責和工作，存在政出多門、行政審批互為前置、部門間政策不同步等潛在政策協同方面的問題隱患。各部門之間的利益沖突，導致政策措施相互沖突與磨擦，削弱了政策的權威性。政策制定的科學性有待增強。部分政策制定前期缺乏對高校、科研院所、企業等科技創新實施主體的全面調查研究，導致政策目標不明確，因而造成了現有政策可操作性不強。

2.2 配套細則制定亟待加強

目前，遼寧科技創新政策中綜合層面創新政策數量要多于基本層面，整體上呈現出中間寬、兩頭窄的“橄欖球”型政策結構。說明在政策制定上，仍有部分綜合層面的政策未進行分解和細化，亟待出臺配套政策及實施細則。例如，目前制定實施的科技金融政策多集中在戰略層面和綜合層面，相應的基本層面配套專項政策，出臺則相對滯后，使得有關政策的執行力大打折扣。

2.3 政策工具方向仍需調整

遼寧科技創新政策制定過程中，政府介入程度相對較高，較多地利用了財政資金支持政策工具，以投資激勵科技創新活動為主。而市場對科技創新的激勵作用較弱，以企業為主體的技術創新市場導向機制尚未建立，政府對技術創新的投入方式以競爭性資助、補貼性政策為主，而普惠性政策較少。科技投入政策更偏重于對產業技術的研發投入，對制約產業發展的基礎研究投入較少。人才政策尚未解決人才流失問題，創新人才的積極性有待激發。

3.完善遼寧科技創新政策體系的對策建議

3.1 提升創新政策決策與執行水平

優化政策協調機制。切實加強部門間的協同與合作，加強科技政策與財稅、金融、貿易、投資、產業等政策的協同，形成目標一致、部門配合的政策合力。積極開展政策監督評估；建立政策落實監督評估機制。針對政策制定實施開展事前評估、事中評估、事后評估工作，結合科技創新工作實際，做好政策評估和政策審計，及時調整不合時宜的科技法規政策的相關條文，提高政策的針對性，切實發揮政策效力。加強專業分析方法和工具的開發與應用，提升決策的科學化水平[4]；建立政策調整和退出機制。尊重創新活動規律，根據不同時期科技創新活動中存在的體制機制障礙，不斷淘汰不合時宜的政策措施，調整優化出臺促進科技發展的新政策。

3.2 形成結構優化的科技投入政策

建立科技創新投入資金穩定增長機制。進一步落實省、市級財政科技專項資金總量適度增長政策，發揮好政府資金的引導作用。加強引導企業成為技術創新投入主體的政策制定及實施，加強普惠性財稅金融政策的制定及實施，形成有利于企業成為技術創新投入主體的良好生態。充分發揮省產業（創業）引導基金的杠桿作用，帶動更多社會資本支持技術創新。完善財政科技投入管理機制。建立以需求為導向的科技項目支持政策，提高科技成果產業化程度，探索財政科技預算績效管理制度，促進財政科研經費使用效率有效提升。通過政策引導建立財政資金對基礎研究和應用基礎研究投入的主體地位。增加自然科學基金、興遼英才計劃、重點實驗室建設、重大科研儀器設備采購、科技基礎設施建設等的支持力度，減少競爭性的技術創新類項目的直接支持。創新重大科技創新資金專項支持方式，對制約國家、遼寧產業發展的卡脖子難題的產業基礎問題研究，給予持續穩定的支持。積極吸引國家級創新平臺落戶遼寧，實現前瞻性基礎研究、引領性原始創新的重大突破。

3.3 構建符合發展規律的人才政策

完善人才培養與引進政策。積極推進高校教育機制改革，構建起校企合作、政府推動和社會支持的技能型人才培養機制，以數字遼寧、智造強省建設為契機，培育一批實戰型工程技術人才。優化調整人才計劃結構，加大對青年科技人才、女性科學家、創新型企業家的支持。深入開展柔性引才制度，鼓勵開展“項目+團隊”的“帶土移植”引進科技領軍人才和高水平創新團隊。加大對海外高層次人才、工程應用人才和解決“卡脖子”問題人才的引進，加大外籍高科技創新人才的引進，改革外國人來華工作管理制度。優化科技人才管理機制。進一步擴大和落實用人單位自主權，在科技人才引進、招聘、職稱評審、編制規模、績效工資分配、年薪制等方面賦予用人單位更大自主權，積極發揮市場選人、市場評價作用。賦予科研人員更大技術路線決定權、更大經費支配權、更大資源調度權，充分激發現有人才隊伍的創新積極性。完善科技人才評價機制。加快落實以創新價值、能力、貢獻為導向的人才評價機制，深入推進對從事教育、基礎研究、應用研究和成果轉化等不同人才進行分類評價，形成并實施有利于科技人才潛心研究和創新的評價體系。

3.4 實施精準支持的創新主體政策

健全企業主導的技術創新機制。推動科技計劃項目改革，真正建立“企業出題、政府立題、協同破題”的科技計劃項目指南制定和發布機制。完善企業分類支持政策。設立專項資金鼓勵中小企業創新發展，根據不同行業、不同發展階段企業需求，調整支持方式和資助額度，發揮政府資金最大勢能。系統推進國有企業科技創新激勵機制建設，加快完善中國特色現代企業制度，建立以業績為導向的激勵機制，進一步激勵國有企業科技創新。加強普惠性政策供給。保障不同所有制企業同等獲得享受政策優惠、參與科技計劃項目等方面的權利。鼓勵企業增加研發投入，引導各類平臺創新資源向企業開放，進一步落實研發費用加計扣除、高新技術企業所得稅減免、技術開發及技術轉讓增值稅和所得稅減免、基礎研究投入稅收優惠等政策，推動企業成為技術創新投入主體。

3.5 強化提升創新能力的產業政策

建立遼寧優勢產業鏈和創新鏈發展動態跟蹤機制。開展產業技術預見及產業體系前瞻研究，根據產業重大創新需求，提出中長期產業的發展思路、重點方向。面向國家重大戰略需求和遼寧產業振興實際，開展重大項目研究，解決“卡脖子”技術。編制產業技術路線圖。集中科技資源編制數字產業、智能制造、清潔能源等產業技術路線圖，確定重大科研項目及技術突破時間節點。在戰略性新興產業領域實施一批重大工程和示范項目，充分發揮其對相關領域科技創新和產業化的牽引和輻射帶動作用。根據經濟社會發展需要制定產業創新政策。研究制定促進碳達峰碳中和、數字經濟等產業發展的科技創新政策。完善創新產品和服務的政府采購機制，優化政府采購向中小企業預留采購份額、評審優惠等措施。加強新興和交叉領域技術標準研制，推動基礎通用與公益和產業共性技術標準優化升級，健全科技創新、專利保護與標準互動支撐機制。健全科技成果轉化機制。健全科技成果評價體系，完善多層次的技術轉移人才發展機制，引導高校專業化技術轉移機構建設，健全科技成果轉移轉化市場服務機制，加大科技成果轉移轉化的多元化資金投入力度，大力提升科技成果轉化能力。