國土空間規劃視角下的全域土地綜合整治體系研究

文／魏偉鴻 佛山市南海區土地儲備中心 廣東佛山 528000

引言：

全域土地綜合整治是2018年浙江省在“千村示范、萬村整治”工程實踐的基礎上提出的，是指以科學規劃為前提，以鄉鎮或縣為基本實施單元，針對農用地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等綜合性問題，通過科學規劃、全域治理、多措并舉，采用“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合” 的綜合性整治手段，整體推進開展農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等的國土空間綜合治理活動，優化生產、生活、生態空間格局，形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態空間。其本質上仍然還是國土空間規劃重要的組成部分和實施平臺。

全域土地綜合整治的目的是促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興，優化生產、生活、生態空間格局，實現資源再分配，促進區域協調平衡發展，為推進高質量發展、高品質空間和高水平治理提供有力支撐。值得注意的是，全域土地綜合整治開展的前提是要在科學規劃下即在國土空間規劃的框架里才能實現。

1、全域土地綜合整治的意義

在現階段的國土空間規劃背景下，全域土地綜合整治作為國土空間規劃實施的重要抓手和支撐體系之一，我們應進一步把握好土地整治的工作方法、工作理念，將生態理念貫穿全域土地綜合整治的全生命過程。

開展全域土地綜合整治的意義：（1）在于保障耕地規模與質量，保障糧食安全；優化生態空間布局與服務功能，升級生態文明建設；引導建設用地集聚成片，打造高質量產業載體；重構區域協同發展關系，推進城鄉融合發展，邁向共同富裕。為自然資源部提出的重構型國土空間規劃編制的探索工作，提供更多有益的經驗。（2）全域土地綜合整治是對國土空間規劃的一種重構與輔助實踐，它不是單一整治項目的機械疊加，它是一項龐大且復雜的綜合性整治工程，因此更需要系統性思維，將區域農用地整理、建設用地整理、鄉村生態修復等的有機統籌，整體推進，才能真正實現對國土空間的重構。

2、全域土地綜合整治的問題

2．1 農用地問題

目前，全域土地綜合整治的問題比較多，農用地問題是最主要的問題。耕地非農化、非糧化問題凸顯，有些地方甚至出現：耕地保護任務“倒掛”、穩定利用耕地面積與原永久基本農田保護目標“倒掛”的現象；按照國土空間規劃三區三線劃定思路，個別地區5 畝以下永久基本農田成果圖斑占比超過本輪永久基本農田劃定面積的一半，這就導致耕地和永久基本農田碎片化問題變得更為突出。比如，雖然有些鄉村區位優越、土地平整肥沃，但現狀零碎的耕地種植管護成本高、收益低、耕作環境較差無法使用大型機械管養，部分種植水稻等糧食作物處于虧損狀態，導致農民耕種意愿不高、耕地撂荒率常年居高不下。

2．2 建設用地問題

經過改革開發高速發展的30 多年，一方面空心村、閑置宅基地、廢棄產業用地、耕地與建設用地相互插花、城鄉空間交織等低效利用建設用地現象層出不窮，這種以“土地換資金、以空間換增長”的外延擴張模式已經不可持續；另一方面則是產業招商項目常常面臨無地可用、無地可供的矛盾現象。如此造成了建設用地利用效益低，產出價值偏差，生產安全隱患偏多。

2．3 鄉村生態問題

全域土地綜合整治的過程中發現鄉村生態有待改善，鄉村生態一直是容易忽視的部分，主要表現在生態用地破碎、生態格局難成等的問題。鄉村生態的建設和修復，應鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃的指導下，逐步推進。但是，很多鄉村在生態建設的時候，沒有掌握好生態的發展方向，對于鄉村生態的內容缺少系統化的整理，導致生態空間破碎、斷點多，難以形成貫通性的生態廊道，高度破碎的生態空間無法支撐多樣化生境培育，生態功能偏弱等方面的一系列衍生問題。

2．4 鄉村風貌問題

全域土地綜合整治的內容比較豐富，鄉村風貌的打造需站在多個角度思考，有些鄉村風貌的設計與優化，并沒有提高設計的綜合水平，而且對于風貌的塑造過于統一。鄉村風貌的調整和優化，沒有結合鄉村傳統文化與風貌，導致千村一面、萬樓一貌，這樣的情況下，不利于鄉村的綜合發展，還會影響到鄉村的綜合革新。鄉村風貌的塑造和轉變，總是從短期工作出發，沒有把握好長期工作的要求，因此風貌的變化過于突出。

2．5 產業升級問題

全域土地綜合整治的目的是引導零散產業用地逐步集聚，進一步提高土地的綜合利用水平和經濟產出效率。但是，現實產業結構所表現出來的問題，導致國土空間規劃并不能給出較多的科學引導。由于耕地與建設用地相互插花，現有產業用地難以連片集聚，同時大量以村、鎮為主體開發的村級工業園效率低下，污染嚴重。導致破碎低效的產業用地與制造業轉型升級需要的連片化、集群化、品質化的高質量產業園區常常相互矛盾。

3、全域土地綜合整治的前景

3．1 農用地整理

說明試點區域內農用地的類型和總體分布情況，分析整理的可行性。說明試點區域耕地分布、面積、質量、生態的現狀，從數量、質量、生態三位一體分析新增耕地潛力和提質改造的可行性。重點分析新增耕地來源、位置和具體地塊、規模等的合理性和可行性。明確整治區域內新增耕地的數量、質量、生態、產能和具體位置等。分析防止耕地“非糧化”整治思路和實施路徑的可行性。涉及大規模開發未利用地的，簡述論證及規劃符合情況。

3．2 建設用地整理

說明試點區域內建設用地總體分布和利用現狀，從建設用地結構、規模、位置、利用方向等方面，說明用地結構調整和布局優化可行性。從村莊類型、發展定位、產業需求、群眾意愿等方面，分析整治區域內建設用地拆舊復墾潛力、盤活建設用地、建設用地規模減量化的潛力和可行性。

3．3 鄉村整體生態保護修復

結合試點區域內當前和歷史的生態狀況，針對突出生態問題，立足場地、生態系統、景觀等尺度，從農田生態系統保護修復、生態網絡連通、水系修復、綠色基礎設施和生態廊道建設、本土物種保護和外來入侵物種防治等方面，分析改善鄉村生態功能、維護生物多樣性、提高防御自然災害能力等的可行性。

3．4 鄉村風貌提升

結合試點區域的自然景觀、人文風貌現狀，以及省委省政府有關鄉村風貌提升、美麗圩鎮建設等工作重點，明確風貌提升方向，主要包括存量農房風貌提升和新建農房風貌塑造，當地原生態自然景觀發掘和鄉村景觀再塑，對古驛道、古村落、歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等特色資源豐富村莊和歷史古樹、文物古跡、歷史建筑、傳統民居等傳統建筑全面保護和活化利用，以及鄉村特有的鄉土文化搶救挖掘等。

4、全域土地綜合整治的內容

4．1 農用地整理

說明統籌推進低效林草地和園地整理、墾造水田、補充耕地、農田基礎設施建設、農田生態化建設、現有耕地提質改造、防止耕地“非糧化”的規模、位置及具體地塊、建設內容、資金預算等具體安排。重點說明耕地數量增加、質量提升、布局優化、集中連片、生態改善、適度規模經營等具體措施和安排。

4．2 建設用地整理

說明城鄉建設用地結構調整、布局優化的具體安排，以及促進提升城鄉建設用地使用效益和集約化水平、盤活存量建設用地、支持農村產業融合發展和鄉村振興用地等情況。說明開展農村宅基地、工礦廢棄地及其他低效閑置建設用地整理的規模、位置及具體地塊、建設內容、資金預算等具體安排。

4．3 鄉村生態保護修復

說明整治區域山水林田湖草系統治理的具體安排，以及生態保護紅線、生態網絡建設等布局安排和工程協同情況。明確農田生態系統保護修復、生態網絡建設、水系修復、綠色基礎設施和生態廊道建設、本土物種保護和外來入侵物種防治等工程布置、工程設計、綜合措施和規模、位置及具體地塊、建設內容、資金預算等安排。

4．4 鄉村風貌提升與歷史文化保護

說明鄉村自然景觀和鄉村風貌提升、歷史文化景觀整體保護、特色村莊(民居)等保護和傳承的措施、工程布局和設計、實施等內容，以及規模、位置及具體地塊、建設內容、資金預算等安排。說明注重傳承傳統農耕文化、保護歷史文脈的措施和安排等內容。

4．5 產業布局和引入

說明保障試點區域農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地情況。按照適應發展現代農業和適度規模經營需要，說明落實統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間，推動產業發展情況。說明土地整治對優化產業用地布局、保障鄉村地區一二三產業融合發展用地、引入和推動產業發展等方面情況。

5、全域土地綜合整治項目

5．1 農用地整理項目

統籌安排墾造水田、耕地提質改造、高標準農田建設、農田生態化建設，防止耕地“非糧化”、零星農田整合、宜耕后備資源開發等項目，明確各項目名稱、建設責任主體、主要建設內容、項目位置、用地規模、建設時限和資金預算等。

5．2 建設用地整理項目

統籌農房建設、產業發展、公共服務、基礎設施建設等各類用地需求，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地、城鎮低效用地以及其他低效閑置建設用地整治等項目，明確各項目名稱、建設責任主體、主要建設內容、項目位置、用地規模、建設時限和資金預算等。

5．3 鄉村生態保護修復項目

統籌安排農田生態系統保護修復、維護生物多樣性、提升農村人居環境、礦山地質環境治理和歷史遺留毀損土地復墾、完善生態安全網絡、加強地質災害綜合治理等具體項目，明確各項目名稱、建設責任主體、主要建設內容、項目位置、用地規模、建設時限和資金預算等。

5．4 鄉村風貌提升項目

統籌開展存量農房風貌提升和新建農房風貌塑造，保護傳統村落的格局、風貌等整體空間形態與環境，再塑鄉村生態景觀，保護和活化利用文物古跡、歷史建筑、傳統民居、工場作坊遺址以及傳承傳統農耕文化等項目，明確各項目名稱、建設責任主體、主要建設內容、項目位置、用地規模、建設時限和資金預算等。

5．5 其他相關項目

統籌安排與綜合整治和生態保護修復總體目標不沖突的具體建設項目，包括但不局限于交通設施建設項目（農村公路建設等）、水利設施建設項目（安全飲水、河塘清淤等）和公共服務設施項目（通訊、水電煤氣等），明確各項目名稱、建設責任主體、主要建設內容、項目位置、用地規模、建設時限和資金預算等。

表1 建設目標任務表

6、全域土地綜合整治的格局

6．1 耕地布局優化，提升耕地整體質量

從數量有增加、質量有提升、生態有改善、零星圖斑有減少、布局更加集中連片、適度規模經營等方面，論證耕地布局調整的科學合理性。分析新增耕地是否可以長期穩定利用，論證整治區域到試點期限末的耕地5%任務的完成情況，并給出明確結論。強化耕地保護，保障糧食安全。

6．2 建設用地布局優化，提升集約節約用地水平

充分銜接鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，分析整治區域內城鄉建設用地結構調整和布局優化情況，重點分析城鄉建設用地建新與拆舊復墾情況等。論證整治區域到試點期限末建設用地總量不增加情況，并給出明確結論。做到從存量中拓空間，從集約中尋增量。

6．3 生態空間格局優化，促進生態環境系統重塑

分析生態空間變化情況，主要內容包括生態環境是否得到改善，生態空間布局是否更加優化，生態保護紅線和歷史文脈能否得到有效保護等。做到人與自然和諧共處，山水林田湖系統重塑治理。

7、全域土地綜合整治的要點

7．1 深入貫徹落實黨中央、國務院及省委、省政府工作部署

試點地區要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會以及中央農村工作會議精神，深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記視察廣東重要講話、重要指示精神以及習近平總書記關于浙江“千村示范、萬村整治”的重要批示精神，認真貫徹落實省委十二屆歷次全會精神，將試點工作納入全面推進鄉村振興的總體安排。

7．2 認真做好試點實施方案編制

試點地區縣（市、區）人民政府要緊密結合正在開展的國土空間規劃編制工作，科學編制試點實施方案，由地級以上市自然資源主管部門組織論證通過并報地級以上市人民政府批準同意后，報省廳備案。

7．3 嚴格落實耕地保護、生態保護和歷史文化保護職責

堅持最嚴格的耕地保護制度，注重耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，不得以省級試點名義占用調整永久基本農田布局。試點期間，新增耕地面積原則上不少于整治區域內原有耕地面積的5%，并做到整治區域建設用地不增加。試點地區要注重保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，保護古樹名木，保持鄉村自然景觀、農村風貌和鄉村特有的鄉土文化。

7．4 充分尊重群眾意愿

試點實施方案編制應積極引導群眾參與，廣泛聽取群眾意見，充分尊重群眾意愿，維護群眾合法權益。要牢固樹立底線思維，合理把握試點實施節奏，嚴禁違背群眾意愿搞大拆大建，不得強迫農民“上樓”，杜絕“一刀切”、“大呼隆”等錯誤做法。對于試點實施過程中可能出現的各類風險，試點地區應提前做好風險評估并制定切實可行的預案。試點地區要切實做好地籍調查、不動產登記工作，確保土地權屬清晰、無爭議。

7．5 切實落實主體責任

按照《通知》精神，試點所涉地級以上市人民政府及其有關部門指導試點工作有序開展，在試點工程審批事項整合、資金保障等方面予以統籌支持，并加強對試點工作的監管和效果評估。試點所涉縣（市、區）人民政府是試點實施的責任主體，全面組織實施試點工作。試點所涉鄉鎮人民政府是試點的具體實施主體，要緊密聯系群眾，抓好試點工作落實，做好相關后期管護。

結語：

當前全域土地綜合整治是貫徹生態文明建設思想、落實國土空間規劃的重要抓手：一方面通過全域綜合整治對農用地、建設用地進行整理和生態保護修復，全面優化國土空間用地布局，提升建設用地使用效益和集約化水平；另一方面也是落實國土空間規劃的重要實施途徑，通過在全域土地綜合整治的實踐中發現國土空間規劃編制中存在的現實問題，為將來的國土空間規劃修編以及鄉村振興提供更有力的實踐基礎。

全域土地綜合整治工作最重要的意義在于經驗的可復制以及可推廣，成熟的全域土地綜合整治體系以及工作思路將對未來在全國范圍內開展全域土地綜合整治工作以及實現城鄉高質量融合發展起到四兩撥千斤的作用。