鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的法治優(yōu)化研究

蔡煒聰 湯耀平

中國農(nóng)村人口老齡化趨勢愈發(fā)嚴重，農(nóng)村困難老年人的比例也將不斷上升。2015年我國失能老年人就達到4000萬以上[1]，其中農(nóng)村完全失能老人達829萬，全國未被納入失能統(tǒng)計范疇的失智老人全國規(guī)模也將超800萬[2]。有學者基于CHARLS數(shù)據(jù)進一步推斷，2018年，農(nóng)村60歲以上老年人失能率為26.5%，相比城市高9.3%[3]。與此同時，中國老年人貧困發(fā)生率也是農(nóng)村遠高于城市、高齡遠高于低齡。農(nóng)村困難老年人多重生活困境交織在一起，空巢、孤寡老人往往也是貧困高發(fā)群體。在市場經(jīng)濟下，當前的社會保障仍未能夠完全抵消農(nóng)村收入差距[4]，因而亟需為農(nóng)村困難老年人提供更加完善、更加法治化的兜底保障。

一、兜底保障的反貧困需要與法理基礎(chǔ)

鞏固脫貧攻堅成果，防止出現(xiàn)規(guī)模化返貧是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線，當前存量巨大的農(nóng)村脆弱性脫貧老年人是導向返貧惡性循環(huán)的主要影響因素[5]。完善農(nóng)村養(yǎng)老的兜底保障，是鄉(xiāng)村振興視域下防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧的反貧困現(xiàn)實需要。

兜底保障是民生保障工作的底線，其本質(zhì)上是權(quán)利問題[6]，而權(quán)利又分為權(quán)利能力和行為能力，權(quán)利能力人人擁有，但行為能力受后天影響顯著，特別是在以農(nóng)村困難老年人為首的弱勢群體，其行為能力在事實上受損嚴重，因此農(nóng)村養(yǎng)老的兜底需要法制規(guī)范的介入，以保障農(nóng)村困難老年人的權(quán)利能力和行為能力的統(tǒng)一。1956年6月頒布實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》就將包括老年人在內(nèi)的兜底照護制度化，自此兜底保障有法可依、有制可循。2014年2月公布，2019年3月修訂的《社會救助暫行辦法》則進一步統(tǒng)籌各項民生兜底制度。通常來說，社會保障制度和公共服務體系是健全養(yǎng)老體系和兜底民生建設(shè)的兩大支柱，如《鄉(xiāng)村振興促進法》中提出“發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，要促進社會保障……資源向農(nóng)村傾斜，提升鄉(xiāng)村基本公共服務水平”。置于制度與服務之上的兜底理念指導農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障。歸納起來，兜住農(nóng)村養(yǎng)老底線，既需要先進的理念引領(lǐng)、現(xiàn)代化的制度支撐，也需要有充足的服務供給，先進的兜底理念下通過體系化的制度配套服務才能產(chǎn)生優(yōu)良的兜底保障效能。梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，針對兜底保障的價值理念、制度框架、養(yǎng)老服務等展開討論的研究并不匱乏，且對現(xiàn)有的問題和未來發(fā)展的規(guī)劃都有詳實分析，但現(xiàn)有研究少有將這三者結(jié)合起來整體性探討農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的。本文即是在鄉(xiāng)村振興視域下，從兜底理念、制度支撐及服務供給三個維度出發(fā)試圖探究農(nóng)村養(yǎng)老的兜底保障現(xiàn)狀，并對其進行分析和評價，論述如何法治優(yōu)化當前的農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障。

二、農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障現(xiàn)狀

(一)兜底理念

新中國成立初期在社會主義工業(yè)化建設(shè)的大背景下，養(yǎng)老保障更多向城鎮(zhèn)職工傾斜，在相當長的一段時間內(nèi)農(nóng)村集體和家庭承擔著兜底保障責任。直至《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施之后，包括老年人在內(nèi)的五保戶才開始由財政供養(yǎng)。歸結(jié)起來，國家意志、農(nóng)村社會、家庭子女的思想認識自上而下影響農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的實現(xiàn)。

1.國家意志：“以人民為中心”的發(fā)展思想

2015年，習近平總書記首提“以人民為中心”的發(fā)展理念，農(nóng)村養(yǎng)老的兜底性民生保障本質(zhì)上是堅持“以人民為中心”思想基礎(chǔ)上的實踐創(chuàng)新[7]，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，必須發(fā)展人民民主、增進民生福祉，而對弱勢群體予以救濟被視為改善民生的重要舉措。農(nóng)村的低收、失能及失智老年群體是弱勢群體的最主要增量，通過接續(xù)不斷地兜底性社會保障和養(yǎng)老服務對農(nóng)村困難老年人的救濟是兜底保障的主要實踐內(nèi)容。“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃中也強調(diào)了政府在兜底線中的主體責任。

2.社會氛圍：農(nóng)村宗族文化的集體規(guī)范

在現(xiàn)代制度規(guī)范之前，具有深厚歷史積淀的農(nóng)村宗族文化集體規(guī)范對兜底保障影響深遠。工業(yè)化建設(shè)和人口流動沖擊了城市的宗族體系，農(nóng)村社會成為宗族文化的“保留地”，但在工業(yè)化的浪潮席卷下農(nóng)村空心化愈發(fā)嚴重，宗族文化也逐漸式微。

3.子女認知：責任與負擔的個體矛盾

傳統(tǒng)農(nóng)村社會孝文化教育下，子女普遍認為贍養(yǎng)老人是自身責無旁貸的道德責任。但有研究表明，子女照顧負擔越重，其照顧表現(xiàn)越消極[8]。農(nóng)村空心化現(xiàn)狀下，老年人失能倒逼青年勞動力回流，就業(yè)環(huán)境的改變和收入水平的下降也給子女帶來巨大壓力，經(jīng)濟困難的老年人子女照顧表現(xiàn)更消極[8]，低收入困境進一步加重子女照護失能老年人負擔。可見，農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障在個體層面存在責任與負擔的顯著對立，亟需外部力量的介入以改變其對立現(xiàn)狀。

(二)制度支撐

社會保險、社會救助與專項補貼在農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障中的作用和貢獻各有不同，也存在許多問題，尚未能夠為農(nóng)村困難老年人提供穩(wěn)定、可持續(xù)的兜底保障(具體見表1)。

其一，農(nóng)村社會保險制度：有限參與與差異公平。截至2020年底，全國已有5.42億人參與農(nóng)村社會保險，3014萬貧困老年人領(lǐng)取相關(guān)福利保障[9]。總體上，農(nóng)村困難老年人在社保中的參與極為有限。以新農(nóng)保為例，低收入農(nóng)民以最低等次繳費，加上利息及政府補貼，每月只能拿到一百元左右的保險金[10]，以全國人均GDP最低的甘肅省農(nóng)村人均年收入11433元推算，以最低等次繳費的養(yǎng)老金替代率僅為10.5%。

其二，農(nóng)村社會救助制度：待遇差距與事后救助。我國于2014年公布《社會救助暫行辦法》，形成體系化的救助體系。“社會保障兜底一批”的脫貧措施集中體現(xiàn)于社會救助。在這套救助體系執(zhí)行過程中仍存在不少問題，對養(yǎng)老兜底保障提出巨大挑戰(zhàn)。一是待遇的地域差距問題。一般來說，地方救助標準主要參考經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變化情況，這導致城鄉(xiāng)之間與農(nóng)村之間的巨大差距。二是救助理念的問題。這套救助體系更多是一種“亡羊補牢”式的事后及被動救助，但農(nóng)村困難老年人往往無力先行支付高昂的醫(yī)療費，且老年人體質(zhì)孱弱，耽誤最佳治療時機會導致嚴重的后果，進而間接加重了醫(yī)療救助資金的負擔。

其三，專項補貼制度：多層次與碎片化。養(yǎng)老補貼制度多以地方發(fā)展水平、老年生活需求、年齡、勞動能力、殘疾等級等為補貼標準，為符合條件的老年人或農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放補貼。其多層次的特性基本覆蓋了困難老年人的主要需求，在全國范圍內(nèi)的普及率高，基本實現(xiàn)全覆蓋。但各項補貼制度在待遇水平、資格認定上存在顯著的地區(qū)差異，導致制度的碎片化問題。

(三)服務供給

相對貧困治理下的農(nóng)村兜底養(yǎng)老工作，不僅僅關(guān)注經(jīng)濟補助，而且也應該重視提供兜底性和預防性的養(yǎng)老服務的供給，設(shè)施和人才是服務供給的兩大要素。

1.設(shè)施建設(shè)：集中與分散供養(yǎng)資源錯配

農(nóng)村兜底性養(yǎng)老服務主要以特困供養(yǎng)的服務方式開展，分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)分別占80%、20%[17]，分散供養(yǎng)一般采用委托照料的方式在家庭和社區(qū)提供養(yǎng)老服務，農(nóng)村建有社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施20.9萬個[18]，占全國的七成。雖占比高，但在覆蓋率及地理可及性上仍存在問題。在覆蓋率上，以2020年的行政村數(shù)量推斷，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋率僅為40%左右；在地理可及性上，當前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施配置的重心一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村中心村，對邊緣自然村老年人極不友好。集中供養(yǎng)上一般由敬老院等提供特困供養(yǎng)的養(yǎng)老機構(gòu)為老年人集中提供穩(wěn)定的生活照料服務。建設(shè)特困供養(yǎng)機構(gòu)是農(nóng)村兜底養(yǎng)老服務的主要形式，農(nóng)村共有特困供養(yǎng)機構(gòu) 17153個，床位174.8萬張[18]，按照集中供養(yǎng)人員占比20%比例推算，現(xiàn)有農(nóng)村特困集中供養(yǎng)人員約89.3萬人[18]，基礎(chǔ)床位過剩，但護理型床位欠缺。可以看出，由于農(nóng)村資源有限，即使分散供養(yǎng)人員占據(jù)農(nóng)村困難老年人的主要部分，但兜底性的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)仍側(cè)重于集中供養(yǎng)，由此產(chǎn)生供需錯配現(xiàn)象。

2.人才培養(yǎng)：缺口大且依賴內(nèi)循環(huán)

從理論出發(fā)，有學者將老年人的需求劃分為基礎(chǔ)型需求、享受型需求及支持型需求[19]。現(xiàn)有人才主要有為基礎(chǔ)型需求服務的養(yǎng)老護理員以及為享受支持型需求服務的泛人才。養(yǎng)老護理員是兜底性養(yǎng)老服務人才的主體，其主要的服務場域是特困供養(yǎng)機構(gòu)，當前養(yǎng)老護理員的供給缺口大，更多依賴于本土服務人員的內(nèi)循環(huán)，大多為家庭婦女或退休農(nóng)民工，他們往往年齡偏大，依賴樸素的生活經(jīng)驗照顧老年人。泛人才包括村委會成員、社會工作者、志愿者等，服務場域主要是農(nóng)村家庭、社區(qū)。功能偏向于人群識別、日常巡訪等。隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的縱深推進，各地組織引導民政干部、村委會工作人員參與到養(yǎng)老服務能力培養(yǎng)中。但無論是數(shù)量還是質(zhì)量上，農(nóng)村兜底性養(yǎng)老人才依舊面臨著嚴重的供給困境。

四、農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的主要癥結(jié)

(一)三大矛盾促使養(yǎng)老兜底保障受阻

一是治理與服務的矛盾。“以人民為中心”的發(fā)展思想強調(diào)了人民群眾的主體性地位，新時代“以人民為中心”的民生思想要實現(xiàn)老有所養(yǎng)、弱有所扶更要強調(diào)尊重農(nóng)村困難老年人在兜底保障中的主體性，但越來越科層化和正規(guī)化的村級組織傾向于把老年人當作治理的對象，而非服務的主體[20]。二是集中與分散供養(yǎng)的矛盾。在資源有限的情況下，偏重于20%的集中供養(yǎng)老年人，而忽略了80%的分散供養(yǎng)老年人、低保、特困供養(yǎng)邊緣群體的需求也沒有得到滿足，特困供養(yǎng)機構(gòu)的床位過剩，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋不足佐證了這一點。三是個體責任與負擔的矛盾。“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃在“多方參與，共建共享”中強調(diào)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，但農(nóng)村高齡、失能老人往往維權(quán)意識有限、厭訟觀念強，其兜底性照顧依賴于兒女個體的道德意識，當前農(nóng)村空心化問題致使集體文化規(guī)范式微，子女承擔贍養(yǎng)義務的道德監(jiān)督者缺位，再加上伴隨著城市化而來的個體化和家庭核心化，諸如家庭失能照護的兜底照顧的有效性難以保障。

(二)兜底保障的專項立法不足

當前農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的頂層立法依然停留在政策推動層面，專項立法不足。現(xiàn)有涉及農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的法律制度主要包括2014年頒布的《社會救助暫行辦法》，2020年頒布的《社會救助法》草案，以及《鄉(xiāng)村振興促進法》《老年人權(quán)益保障法》等，但無論是《社會救助暫行辦法》抑或是《社會救助法》，都是通過授權(quán)立法的迂回策略[21]，具體實施辦法和標準授權(quán)由地方制定，易造成城鄉(xiāng)之間、不同農(nóng)村所在地之間兜底保障的資格認定、分類、待遇標準的迥異，《鄉(xiāng)村振興促進法》和《老年人權(quán)益保障法》雖然項目覆蓋范圍廣，但也只是籠統(tǒng)的規(guī)定。此外，缺乏國家層面立法的養(yǎng)老專項服務補貼制度的地域差距更加明顯。對哪些困難老年人進行補助、多大程度上進行補助、是否可以享受多重補助有很多不同的標準。標準的高低取決于農(nóng)村所在地的重視程度和財政供養(yǎng)能力，由于養(yǎng)老資源短缺，市場化經(jīng)濟下欠發(fā)達農(nóng)村無疑在碎片化的兜底保障中被邊緣化。

(三) 制度性和服務性行政給付不足

為保障農(nóng)村困難老年人權(quán)利能力與行為能力的統(tǒng)一，通過行政給付為老年人的兜底保障的制度性和服務性供給輸血是政府的應盡之責。當前農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的制度性和服務性行政給付尚不足以應對鄉(xiāng)村振興新時代下農(nóng)村群眾不斷增長的需求。具體表現(xiàn)在，在制度上已經(jīng)合并，但現(xiàn)實中城鄉(xiāng)之間的社會保險和救助水平之間依然存在巨大的待遇差距，長護險也還停留在試點階段，對于低收入農(nóng)民的資助參保力度仍不夠大。在服務性供給中，據(jù)老齡辦調(diào)查，2000年到2015年，農(nóng)村需要護理的老年人比例從6.2%上升到16.5%[22]，且護理需求體現(xiàn)為居家式的長期護理，但特困供養(yǎng)仍局限于公辦機構(gòu)的集中供養(yǎng)、服務于社區(qū)居家護理的長者食堂、家庭床位等分散供養(yǎng)服務仍未普及。

五、完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底法治化保障的構(gòu)想

當前的兜底保障體系總體上滿足了農(nóng)村困難老年人的基本生存需求，但仍存在諸多問題，過去在長期的脫貧攻堅工作中，在黨的領(lǐng)導下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全面脫貧，我國成功消除絕對貧困，實現(xiàn)全面小康，保障了包括低收入、失能、半失能等老年人在內(nèi)社會困難群體的生存需要。在新時代下，為把握好鄉(xiāng)村振興的新方向和主旋律，需要優(yōu)化更注重主體化、多元化的農(nóng)村養(yǎng)老兜底法治化保障體系。

(一)尊重老年人在兜底保障中的主體性

尊重老年人在兜底保障中的主體性，是貫徹“以人民為中心”民生思想的必然要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動下，大量民生資源自上而下推行到村，把握農(nóng)村困難老年人的合法權(quán)益和養(yǎng)老需求才能實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的資源配置。一是村級組織堅持“從群眾中來到群眾中去”的工作方法，關(guān)注老年人的需求和困難，持續(xù)關(guān)愛、定期巡訪。二是維護農(nóng)村困難老年人的贍養(yǎng)權(quán)、請求權(quán)，完善《社會救助法(草案)》的司法救濟規(guī)定，推動司法救濟資源下鄉(xiāng)。三是尊重老年人居家養(yǎng)老的養(yǎng)老意愿，通過提高家庭養(yǎng)老護理補貼、重新詮釋農(nóng)村“敬老尊老愛老”的文化底蘊等制度、文化力量介入，引導家庭柔性回歸兜底保障體系，在家庭缺位的情況下再由政府、社會力量多元參與補位。

(二)完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的專項立法

頂層專項立法的缺失導致兜底保障在地方上的隨意性和不均衡，亟須完善農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的專項立法。一是完善專項立法，借助《社會救助法》立法契機，完善法規(guī)條款細則以及相關(guān)配套措施，如特困供養(yǎng)標準、最低生活保障標準等，并與現(xiàn)行政策做好銜接，避免制度執(zhí)行時的隨意性，限制地方過大的自由裁量權(quán)；同時劃分好中央和地方的財政責任，完善中央與地方財政責任分擔機制。二是制定關(guān)于老年低收、失能、失智的等級評估制度和依據(jù)評估等級制定的補助和服務標準，并與特困供養(yǎng)服務、養(yǎng)老專項補貼制度等相銜接。以此作為全國統(tǒng)一標準，保障兜底性標準的公平性和兜底服務的均等化。通過直接聘用、政府購買等模式引進專業(yè)第三方，如醫(yī)療機構(gòu)、農(nóng)村社會工作機構(gòu)、專業(yè)評估社會組織等識別老年人的兜底條件，建立老年兜底對象檔案，依據(jù)其失能失智等級動態(tài)調(diào)整保障方式。

(三)構(gòu)建多元化的農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障

1.以家庭為主的參與主體多元化

家庭依然是農(nóng)村養(yǎng)老兜底保障的最重要照顧者，也是順應老年人兜底養(yǎng)老意愿的最佳選擇。除了制度和文化力量介入外，通過產(chǎn)業(yè)振興吸引勞動力回流，是適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的根本性做法。可以通過土地經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)以及吸納城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多渠道發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)振興，為農(nóng)村青壯年提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會，促進家庭養(yǎng)老力量的回歸。家庭無法提供照護的情況下再由公辦養(yǎng)老機構(gòu)兜底，提供特困集中供養(yǎng)服務，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)與縣域發(fā)展相融合，集中優(yōu)質(zhì)資源，建立縣鄉(xiāng)一級的公辦養(yǎng)老機構(gòu)。同時，采取固定場所、流動服務的形式為居家養(yǎng)老的分散供養(yǎng)老年人提供兜底性服務。

2.以特困老年人為主的兜底受益人多元化

構(gòu)建“上游干預+下游保障”的多層次兜底保障防線，在保障農(nóng)村特困老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)和照護需求的前提下，完善邊緣人群識別、預警和照顧機制，隨著鄉(xiāng)村振興的發(fā)展實施動態(tài)化的兜底，將更多困難邊緣老年人納入兜底保障的受益人中。

3.以社會保障為主的保障模式多元化

社會保障、養(yǎng)老服務等都是兜底保障可選的保障模式。背靠既有的社會保障體系，通過強化社會保障的兜底功能，加大對農(nóng)村困難老年人的財政給付。設(shè)置低收入群體參保的綠色通道，保障參與機會平等，提高社會保險的經(jīng)濟供養(yǎng)能力的同時也擴大社會保險的農(nóng)村覆蓋面。增強對養(yǎng)老服務的要素給付，設(shè)施上通過深化養(yǎng)老服務供給側(cè)改革，加強社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)，提高村內(nèi)養(yǎng)老綜合服務設(shè)施覆蓋率，豐富設(shè)施功能模塊，推進設(shè)施適老化改造；人才上通過吸納農(nóng)村本土人員，如留守婦女、低齡老人等，通過自主培養(yǎng)、社會組織公益培育等形式壯大農(nóng)村養(yǎng)老護理人員隊伍，緩解護理人才短缺的現(xiàn)狀。