從老齡化社會治理走向老齡社會治理：中國老齡社會治理的實踐反思及未來展望

王雪琴

按照國際慣例，65歲及以上人口占比達7%～14%為老齡化社會(Aging society)，14%～21%為老齡社會(Aged society)，超過21%則為超老齡社會(Hyper-aged society)。[1]《2021年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，我國65歲及以上人口占總人口比例為14.2%，老齡社會新形態格局已經形成且無法逆轉。為此，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，如何在已有理論研究的基礎上，評判老齡化社會治理與老齡社會治理的治理績效，并提出老齡社會治理的未來發展愿景，是有效解決因老年人口比重提升對社會建設帶來消極影響的一項基礎性研究工作。

一、中國老齡化社會治理取得的成效

進入老齡化社會20多年來，中國老齡化社會治理走出了一條兼具政治性邏輯和本土化特征的探索之路。老齡化社會治理體系跳出簡單的“政府——市場”二元結構，治理內容突破傳統養老服務的局限，治理能力也不斷得到提升。

(一)老齡化社會治理的組織體系逐漸形成

一是中國共產黨的堅強領導。堅持和加強中國共產黨的領導是中國老齡化社會治理的最大制度優勢。進入老齡化社會以來，黨對老齡化社會治理的領導貫穿于老齡工作的各個領域。首先，在一系列黨中央關于老齡工作的文件中，充分體現了黨中央對老齡化社會治理的領導。中共中央、國務院通過的《關于加強老齡工作的決定》(2000年)《中國老齡事業發展“十一五”規劃》(2006年)《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》(2019年)《關于加強新時代老齡工作的意見》(2021年)等文件明確提出加強黨對老齡工作的全面領導并把老齡工作列入日常工作議程。其次，在習近平總書記重要指示批示中，充分體現了黨中央對老齡化社會治理的領導。黨的十八大以來，習近平總書記對老齡工作做出重要指示達30余次，[1]逐步形成了習近平總書記關于老齡工作的重要論述，充分體現了黨中央對老齡工作的高度重視。最后，在老齡化社會治理的基層實踐中，各級黨委將老齡工作納入經濟社會發展規劃，納入民生實事項目。基層黨組織以及黨員群眾在社區養老、困難群體扶持以及老年矛盾糾紛化解等方面發揮先鋒模范作用，堅持了黨對老齡社會治理的全面領導。

二是政府發揮主導作用。隨著21世紀進入老齡化社會，國家加大機構改革力度以應對日趨嚴重的老齡化挑戰。比如，1999年成立了專門解決老齡問題的國務院下屬議事協調機構——全國老齡委，來統籌治理相關老齡化問題。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要著力健全老齡工作體制機制。相應地，全國老齡委、衛健委、民政部以及發展改革委等部門在老齡化社會治理中的職能職責進一步明確，涉老事務部門也逐步增加。以全國老齡委為例，其組成部門經歷了2003年、2008年和2018年3次調整，從最初的22個逐漸增加到31個，相關涉老部門的作用在老齡化社會治理中得到了進一步發揮。

三是社會力量廣泛參與。首先，強化社會參與的頂層設計。黨的十八大以來，黨和政府充分鼓勵和調動社會力量興辦養老服務，進一步拓展了政府以外的市場、社會組織、自治組織以及家庭等社會力量的參與空間。其次，制定社會參與的配套政策。以社會組織為例， 2011年9月國務院《關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》指出要加強基層老齡工作機構和老年群眾組織建設；2012年1月全國老齡辦《關于加強基層老年協會建設的意見》進一步對發展老年社會組織、加強基層老年協會建設作出具體安排。最后，優化社會參與的具體模式。以政府購買養老服務為例，2014年8月《關于做好政府購買養老服務工作的通知》確立政府購買社會養老服務的基本框架；隨后，2017年8月財政部等部委聯合下發《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養老服務領域的主體。

(二)老齡化社會治理的內容不斷豐富

一是老齡化社會治理的覆蓋面逐漸加大。隨著老齡化程度的不斷加深，老齡化社會治理內容跳出傳統民生范圍的局限，將其擴展到更為廣泛的發展領域。[2]比如，2001年國務院印發《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，將老齡化社會治理的內容在養老服務、養老保險的基礎上進行了拓展，進一步解決老年服務、產品與設施短缺，社會保障制度不夠完善等突出問題；2015年原衛生計生委等9個部門聯合下發《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》，第一次就醫養結合工作進行部署；2020年12月，國務院出臺《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》幫助老年人融入智能社會，等等。

二是老齡化社會治理的重點領域不斷深化。進入老齡化社會以來，包含養老保險、養老服務、健康支持、社會參與、老年教育、權益保障、宜居環境等領域的老齡化社會治理內容體系基本建成，且每個領域的治理在不斷深化。以養老服務發展為例，2000年8月，中共中央、國務院《關于加強老齡工作的決定》提出建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制。隨后，一系列關于加快養老服務業發展，如稅收優惠、財政支持、人才培養、等級評定等政策措施及行業標準相繼出臺，養老服務體系建設以及專項服務的科學化、精細化特點越發明顯。

(三)老齡化社會治理的能力逐步提升

一是治理理念逐步形成。進入21世紀以來，人口老齡化問題成為國內外政府和社會組織越來越關注的問題。2002年《馬德里老齡問題國際行動計劃》從社會發展、健康保障和適老環境三個方面提出了老齡社會的優先發展領域。同年，世界衛生組織提出了“健康、參與、保障”的積極老齡化政策框架。我國隨著改革開放初期積累的人口紅利開始逐漸消失，黨和政府更加重視人口老齡化社會新常態。特別是進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了積極應對人口老齡化的新理念、新思想、新戰略，[3]“民生邏輯”“人民至上”“共建共治共享”等治理理念成為老齡化社會治理遵循的核心價值。

二是治理制度執行力逐步提升。習近平總書記多次強調“制度的生命力在于執行”。進入老齡化社會以來，將老齡事業發展納入政府績效考核范圍之內，以權力監督和制度問責保證制度的有效執行，老齡化社會治理的制度執行能力不斷提升。

三是治理資源整合能力不斷提高。一方面，我國老齡化社會治理的資源配置能力不斷提升。以養老金為例，我國政府強大而穩定的資源配置能力使其在應對養老金支付等問題時具備較大的創新可能性和靈活性。另一方面，老齡化社會治理的資源聚集能力不斷提高。以養老服務體系為例，黨的十九屆四中全會提出“加快建設居家機構社區相協調，醫養康養相結合的養老服務體系”，打破傳統的“9073”“9064”配比安排，把必需的養老服務資源按照相應的制度安排和頂層設計進行調撥、運作等等。

二、中國老齡化社會治理存在的不足

雖然我國老齡化社會治理已取得諸多成效，但與老齡化給社會治理帶來的挑戰相比，還存在老齡化社會治理體系改革滯后、治理內容有待深化和治理能力有待提升等亟待解決的問題，從“老齡化社會治理”走向“老齡社會治理”任重道遠。

(一)老齡化社會治理體系改革滯后

一是治理主體比較單一。在老齡化社會治理中，盡管社會、家庭以及個人等治理主體的責任在不斷強化，但建立從“政府單一主體控制”轉變為“社會多元主體共治”的治理格局，以及政府主導、社會廣泛參與的普惠型治理體系[4]還難以在短時間形成，“一核多元”的治理主體資源有待進一步開發。

二是治理體制機制亟待完善。目前，中央和地方各級衛健委已成為我國老齡工作統籌協調的主導部門，但涉老事務管理的機構眾多，職能交叉、政出多門、多頭管理、缺乏整體規劃的弊端日益顯現，對健全老齡工作體制機制提出了更為迫切的要求，迫切需要通過統一和規范老齡事務的機構設置，建立健全靈活、高效、常態化的老齡社會治理統籌協調機制，來推動涉老諸多事務的有效管理。

三是治理政策需要完善。自進入老齡化社會以來，我國老齡化社會治理政策在滿足老年人需求、解決老齡化社會問題等方面發揮了重要作用，但還存在政策供給不足、政策銜接力度不夠等問題。隨著人口老齡化程度的不斷提高，家庭支持、老齡產業、老年教育、養老產品等方面的政策供給不足，與經濟社會發展的其他政策銜接配套不夠。

(二)老齡化社會治理內容有待拓展

一是涉老社會事務的治理內容有限。按照積極應對人口老齡化國家戰略要求，老齡化社會治理的內容不僅包括養老服務、社會保障等民生領域，還應擴展到社會、文化、政治以及城鄉、區域等諸多領域。在實踐中，老齡化社會治理內容重點聚焦在老年人養老問題，而老年勞動就業、老年教育、適老環境建設以及長期護理保險等滿足老年群體多元需求的治理內容亟待補充，推動基本公共服務與多樣化服務的制度安排和實踐創新舉措還有很大的空間。

二是涉老社會關系的治理內容不足。法是用來調整社會關系的，相同的社會關系或者說相同的調整對象應當由同一類法律法規來調整。[5]作為一個老年人口數量大且老齡化程度不斷加快的國家，目前我國老年法律法規的立法還存在許多空白與缺陷，表現為效力層次較低的行政法規較多，上升至國家立法層面的較少；分散性、間接性法規條文較多，集中配套、功能上相互支持補充的法律法規較少；原則性規定較多，明確的、具有權威性的法律法規較少。

三是全生命周期的治理內容欠缺。按照“人人有責、人人盡責、人人享有”的老齡社會治理目標要求，老齡化社會治理內容不僅包括老年群體，還應擴展到全社會各個年齡階層。而目前我國老齡化社會治理內容關注老年群體較多，從全生命周期視角關注其他年齡階段的內容較少。

(三)老齡化社會治理能力發展不足

一是治理理念認同度不高。要增強積極應對人口老齡化的思想觀念，就要辯證看待人口老齡化及其影響。但目前老齡化社會治理仍過度聚焦于問題應對、強調挑戰，老齡社會治理理念的前瞻性未得到應有的認可。

二是治理執行能力有待提升。盡管我國老齡化社會治理的制度體系已初步建立，但制度轉化為行動的效能不高，執行能力有待進一步提升。以醫養結合為例，健康養老和醫療服務涉及民政、衛健以及社保三個部門，不同部門之間存在職能交錯、多重標準、多重管理的問題，導致醫養結合機制運行艱難，醫療資源和養老資源難以整合甚至呈現碎片化狀態，[6]使得具體執行過程中制度效力大打折扣。

三是治理方式還有待創新。社會化、法治化、智能化以及專業化是老齡化社會治理方式創新的方向。以智能化為例，從2020年初新冠肺炎疫情以來，智能化手段成為戰疫利器，但老年人被邊緣化的問題也凸顯。盡管國務院印發了《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，但在智能社會、數字社會背景下，如何將科技創新不僅運用在為老年群體的生理功能延伸和自理水平提升，而且運用到改善老年人和社區服務，從而提高老齡社會治理效能，還需要治理方式的創新。

三、中國老齡社會治理的未來發展愿景

2020年10月，黨的十九屆五中全會正式將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，以防范和化解老齡化帶來的人口安全和社會穩定風險。2021年11月，中共中央、國務院印發《關于加強新時代老齡工作的意見》(以下簡稱《意見》)，為未來新時代老齡工作指明了發展方向。在推進國家治理現代化進程中，需要進一步把握我國老齡化發展趨勢，沖破不合時宜的觀念束縛，堅持理論創新和實踐探索，聚焦我國老齡社會治理的關鍵領域，深入挖掘老齡社會治理潛能，激發老齡社會治理活力，構建適應中國特色的老齡社會治理方案。

(一)加強人口老齡化發展趨勢研究

明晰人口發展變化趨勢是確立老齡社會治理優先發展領域的重要前提。學界已對未來人口老齡化發展勢態以及老齡社會轉型的階段性問題進行了深入研究。[7][8]但隨著我國人口老齡化的加速發展，需要進一步加強對于人口變化趨勢的動態監測，以加深對老齡社會規律性的認識及階段性風險挑戰的把握。同時，加大老年人口數據在經濟發展、社會建設以及技術創新等方面的廣泛運用，以長期性、全局性、前瞻性的研究推動老齡社會治理適應“兩個一百年”經濟社會發展全過程。

(二)強化新型老齡社會治理理念

《意見》指出：實施積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。為此，學習借鑒國外做法，結合我國實際，以科學依據重新定義老齡標準，以積極老齡觀、健康老齡觀重塑老年價值認同，不斷推動老齡社會治理模式和制度安排的“適老化”轉變。

(三)完善老齡社會治理體系

充分發揮各級黨委在老齡社會治理中總攬全局、協調各方的領導作用，積極發揮城鄉基層黨組織在老齡社會治理中的基礎作用。充分發揮各級政府在老齡社會治理中的政策引導、管理監督、兜底保障、資金投入等績效考核職能，以此發揮各級政府的主導作用。通過制度創新，厘清社會組織、市場、家庭等不同治理主體之間的動力因素和利益訴求，激發參與活力，走出一條具有中國特色的老齡社會應對之路。

(四)完善老齡社會治理機制

優化老齡社會治理協同共治機制、治理激勵機制、利益平衡機制等機制，著重解決政府、市場、社會組織、家庭等治理主體在涉及老年健康、養老、教育、醫療、就業、社會保障和環境建設等方面面臨的資源投入不均衡、閑置資源利用不充分、協同共治難推進等問題，形成統籌各治理主體、協調各涉老領域的共建共治共享老齡社會治理格局。

(五)降低老齡社會治理風險

老齡社會治理是一個長期的過程。在推進國家治理體系現代化進程中，需不斷整合涉老資源，發揮綜合優勢，聚焦養老服務、健康支持、社會保障、社會參與、權益保障等重點領域，階段化、漸進式、試點性推進老齡社會治理，將“老齡化風險梯次應對”理念貫徹到老齡社會治理全過程。