協商民主助力社區治理現代化的路徑研究

司春霞

黨的十九屆四中全會指出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，特別提出要發揮民主協商在社會治理中的獨特優勢。由此可見，國家治理體系和治理能力的現代化，要求在基層社會治理中更多地運用協商民主的方式來推進基層治理現代化。社區是國家和社會治理的重要對象，是人民群眾生活的共同家園，社區治理在基層社會治理中具有尤為重要的地位與作用。“社區治理現代化是順應國家治理體系與治理能力現代化的題中應有之義”。[1]因此，協商民主與基層社會治理現代化成為學術界關注和研究的焦點。

一、問題的提出

協商民主(Deliberative democracy)這個概念起源于20世紀80年代的西方，最初由美國學者畢塞特在《協商民主：共和政府中的多數原則》一文中提出。從此之后，在西方關于協商民主理論的研究也越來越多，早期的“投票民主”以及發展到現在的“協商民主”。國內學術界對這一概念的研究可以追溯到21世紀初哈貝馬斯訪華期間發表的題為《民主的三種規范模式》的演講，之后中國學者也開始對此進行研究并發表了相關文章進行討論，并不斷推進協商民主的研究不斷拓展。尤其是黨的十八大以來，學術界對社會主義協商民主研究更加深入更加廣泛。主要圍繞社會主義協商民主的發展歷程、基本內涵、價值意義、作用優勢、制約社會主義協商民主發展的因素以及推進路徑等方面展開。如陳家剛的著作《協商民主與國家治理:中國深化改革的新路向新解讀》，林尚立寫的《協商民主:中國的創造與實踐》，李君如的《協商民主在中國》等等。隨著協商民主在基層社會治理中的發展和實踐，協商民主作為基層社會治理的創新舉措也成為專家學者研究的重點課題之一。

從國內外研究情況來看，當前學術界從不同學科和角度對協商民主與社區治理的相關問題進行了研究，并取得了一系列有價值的學術成果。然而，需要引起注意的是，一方面國外學術界對協商民主在社區治理方面的研究實踐形式上僅局限于社區公共事務或具體事項的決策方面，還沒有形成一套完整的運行機制。另一方面，國內學術界對該問題的研究主要集中在協商民主與基層社會治理區域實踐層面的重復研究較多，創新性研究不足，難以指導實踐。正如有的學者所說“現有關于社區治理的研究大多是對各地社區治理文件的解讀抑或實踐總結,研究碎片化明顯,既缺乏政策與實踐兩者融合互嵌分析,也缺乏系統性與規范性的學理研究”[2]。特別是針對協商民主推進社區治理現代化方面的研究成果還不多，還不夠深入和系統。可見，協商民主助力社區治理現代化的問題值得進一步研究和探討。

二、協商民主助力社區治理現代化面臨的實踐困境

(一)協商參與主體有待進一步培育

“政府、民眾和社會力量三者共同構成了基層治理現代化的多元化主體,這既是時代發展的必然結果,也是實現治理現代化的基礎保障”。[3]調研中發現，當前社區治理任務主要落在社區工作人員和網格員身上，繁瑣的社區事務使其疲于應付，社會資源參與治理力度不夠。近年來多元協商治理主體雖有一定發展，但發展滯后、協商參與主體發育還不完善現象依然存在。其具體表現在：部分社區工作人員年齡偏大，文化層級較低，知識結構老化，思維方式固化，處理問題仍然以行政手段為主，有時為了響應上級的號召，臨時應付，協商流于表面；協商參與主體單一；社會組織參與協商不充分等問題。

(二)協商參與意識有待進一步增強

群眾參與意識的強弱直接影響著協商參與主體的數量以及協商結果的質量。隨著社會轉型的快速發展，人們主體意識的覺醒，參與管理社會事物的意識也在逐步增強，但是在基層社會治理領域，群眾協商參與意識還有待進一步增強。調研發現：現代城鄉社區治理中能夠積極參與并發揮較大作用的主要是“社區精英”和“社區帶頭人”，而大多數基層社區群眾以自我為中心，一些居民對社區治理的情況一概不知、很少過問，更不要說參與其中。此外，還存在“被動協商”現象即居民受到社區管理機構邀請才參與社區治理中，主動參與社區治理的很少。究其原因，部分基層民眾根本就不了解基層協商民主的內在要求和深遠意義，當然也就不會積極參與。

(三)協商主體的協商能力有待進一步提升

在調研中發現協商主體的素質與能力參差不齊。一是協商專業知識匱乏。有的社區居民雖然熱心參與社區事務管理，但是由于缺乏法律知識和協商經驗，無法有效地開展協商，直接或間接影響協商效果。突出表現在依法依規協商觀念不強，在社區協商事務討論中，部分參與主體不按照議事規則確定的程序議事，不能自覺地運用法治思維協商問題，尊法學法守法用法氛圍還不濃，小區居民共同制定的居民公約、自治規則等軟法功效發揮效果較差。二是協商主體文化素質普遍偏低。以重慶市大渡口區茄子溪街道轄區為例，具有中小學文化程度的參與主體占比50%左右，在協商民主推進過程中對國家理論政策理解不到位、重視度不夠，發揮作用不明顯。

(四)協商的智能化手段運用有待進一步推廣

黨的十九大報告強調，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。基層社會治理的智能化水平是信息時代推進社會治理體系和治理能力現代化的應有之義，是滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求，也是提升社會治理精準化的現實需要。調研發現，部分社區治理者的大數據智能化意識較為淡薄，習慣于傳統手段做事，欠缺互聯網思維，對大數據的運用、管理能力不夠強，對智能化的認識還不到位，不愿、不敢開展智能化協商服務，未能有效把傳統民主協商優勢與現代信息技術創造性結合。突出表現在：社區協商多數以會議形式協商，“互聯網+協商”運用不足，利用電腦、手機等信息網絡平臺開展互動協商方式還沒有廣泛推廣運用，部分社區對基層協商智慧云服務平臺的宣傳、運用還不夠廣泛，離上級要求還有一定差距。

(五)協商的制度機制有待進一步完善

調研發現各街道、社區在開展協商民主方面雖進行了有益的實踐和探索，形成了一些做法和經驗，但一些制度規定還比較原則，缺乏可操作性的細則。一是協商議題設置不科學。基層社會治理中常常存在為了“協商而協商”，協商議題往往自上而下，傾向于幫助村(居)委員會解決問題，需要大家來協商，而不是從居民的實際需求出發來確定協商議題。二是協商流程不規范。關于協商流程的設置各地不盡相同，有的過于概括，缺乏可操作性；有的沒有具體流程，每次協商之前，臨時決定本次協商的具體環節，從業也導致了要么協商效率低下，經多次協商不能達成一致意見，要么協商參與不充分，協商變成了“社區意見領袖”以及協商組織者的一言堂，使協商流于形式。三是反饋監督機制缺乏。突出表現在協商意見辦理、協商成果轉化、協商結果反饋缺乏完善的制度保障，有時存在“難以落實”的現象，致使協商達不到應有的效果。

三、協商民主助力社區治理現代化的創新路徑

(一)發揮基層黨組織的引領作用

習近平總書記指出:“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的[4]”。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是加強城鄉社區協商民主建設的根本保證。城鄉社區黨組織要發揮好在協商中的領導核心作用，確保社區協商始終沿著正確的方向推進。如堅持“社區黨委+網格黨支部+樓幢黨小組”的模式教育管理服務黨員群眾，組織引導轄區社會單位黨組織積極參與社區建設，積極發揮黨組織活力和動員能力，充分發揮居委會、業主委員會等自治組織的作用，不斷吸收社會力量參與到公共事務和社會事務之中，把分散的“社會人”組織化，形成多元化治理格局。

(二)拓展多元化的協商主體

一是加大培育和發展社會組織的力度。當前，僅依靠社區內有一定影響力的居民個人發起協商的成效是非常有限的,組織才是通往政治權利之路。[5]所以，社區立足發展需求，針對性地培育社區服務性、公益性、互助性社會民間自組織，同時加大政策扶持力度。對一些專業性強、基礎性好的社會組織也可以通過政府購買公共服務的方式加以支持。二是吸納專業人才。在社區治理中除了充分挖掘本社區居民中各類專業人才資源外,還要廣泛吸納受過專業培訓的社工人員參加到社區協商治理中來, 或者針對社區協商議事內容,可將律師、社區規劃師等專業人才引入社區協商,為社區協商議題提供專業指導和規范程序，從而進一步提升社區治理質量。

(三)培育基層群眾的協商參與意識

一是加強宣傳引導。群眾是社區治理的重要力量，要善于發動群眾，教育引導群眾，不斷增強群眾的主體意識、責任意識和自律意識。通過入戶走訪、宣傳引導、召開院壩會等方式，向基層宣傳國家關于基層社會治理的政策文件、其他地區關于協商民主在基層社會治理中的做法和經驗，引導群眾不斷更新理念，增強協商共治意識。其次宣傳好發生在身邊的典型案例。尤其是在解決涉及居民切身利益的民生問題時，通過引導利益相關方參與協商，不僅問題得到了解決，而且增進了團結，切實從“替民做主”轉變為“讓民做主”，讓群眾在“看得見的正義”中感受協商的價值和意義。二是增強情感認同。從利益關聯和情感認同兩方面增強居民參與協商的動力，尋求居民與小區之間的共同利益并使其形成順暢的利益互動機制。激發群眾的“主人翁精神”，讓群眾真正從思想上認同、情感上接受、行動上踐行“社區是我家，治理靠大家”。

(四)提升協商主體的協商能力

一是定期開展培訓。“協商民主應成為一種基層生活的理念、生活方式和習慣,為此,應在經濟條件許可的情況下,對基層群眾進行民主意識的教育和技能培訓”。[6]協商主體自身能力與素質的高低直接關系到協商議事能否有效開展。實踐證明，協商主體能力愈強﹑素質愈高，協商議事的效果也會愈好。因此，社會工作者應定期通過黨員會、居民代表會、樓棟長會、院壩宣講會等形式開展社區居民協商能力方面的培訓，從源頭上出發，引導居民有效開展協商，為基層社區治理提供人力支撐。二是參與社會實踐。協商能力的培養不僅需要自身的學習，更需要社會實踐的參與，通過自身的參與潛移默化地提升責任意識、規則意識和合作精神，從而不斷提高協商主體參與協商的能力。例如，重慶市大渡口區跳蹬鎮黨委利用每月的2日、5日、8日群眾趕場的傳統習俗，聘請專業律師團隊，打造“律師趕場”品牌，免費為轄區提供專業法律咨詢、文書代筆，為困難群眾提供法律援助。

(五)運用網絡民主協商形式

一是建立技術化協商平臺。習近平總書記在一些重要講話中，多次強調要利用好互聯網和網絡信息技術，提升社會治理的智能化水平。把智能化和協商民主結合起來，創新網絡協商民主新形式。根據居民自治需求，開發智能化系統，開展線上民主協商，鼓勵居民共同參與謀劃社區的發展和治理事項，加快形成共建共治共享的社會治理格局。如重慶市大渡口區跳磴鎮石盤村的“云上石盤”平臺通過“以獎代懲”方式，激勵村民積極參與石盤村各項工作，起到了很好的示范引領作用。二是拓展“互聯網+社區協商”模式。利用微信群使用廣泛、快速、便捷的特點，通過建立協商微信群，吸納更多居民參與線上協商，及時回應居民的關切。當然，作為一種新生事物，網絡協商民主也需要基層社區干部和群眾具備一定的網絡運用能力，為參與網絡協商創造條件。

(六)完善基層協商民主的制度機制

一是建立協商議題遴選機制。堅持問題導向，搭建“居民自治議事庭”，推行實施“一問、二議、三談”方法，通過“社區發展大家談”等活動廣泛收集居民意見建議。同時，可充分利用社區黨委、居委會、樓棟長、網格員等與群眾交流的機會了解居民需求，另外也可通過設立居民意見箱或設立網絡留言板等不同渠道收集社區各方面的意見和建議，從中發現社區居民的需求和有待解決的熱點、難點問題，通過匯總、登記、篩選，根據事情重要程度以及涉及利益群體的范圍大小等因素最終確定擬協商議題，從“點題”協商向“接題”協商轉變。“只有協商主題符合實際、貼近群眾，協商于民、協商為民，才能真正體現社會主義協商民主的本質”。[7]二是構建協商結果執行監督機制。協商民主助力社區治理現代化不僅僅強調公眾參與協商，更重要的是協商結果的貫徹落實。協商結果如何落實也需要有具體的制度規范。以重慶市大渡口區 “社區議事庭”為例，經“議事庭”民主協商達成共識后的議題，由社區居委會負責組織協調、落實。按照協商成果的不同類別，分別由不同的主體承接辦理。辦結后事項在下一次協商會議上通報，向相關方面反饋辦理情況，在一定范圍內向黨員群眾公布，確保協商共識的落實。

由于我國社區協商治理的發展還處于起步階段，實現協商民主從理論到實踐的轉換，需要結合自身實際化解各種難題，當前各地城市已從協商治理要素完善、制度資源整合、黨政角色定位以及協商治理形式、技術等方面開展各種創新嘗試，協商民主將是我國推進社區治理現代化的一條重要途徑。[8]總而言之，協商民主助力社區治理現代化是一項龐雜系統的工程，需要構建一套運行完善的協商制度體系，才能更好把協商民主的制度優勢轉化為社區治理的效能，為社區治理現代化的實現提供制度支撐。