過渡期發生規模性返貧的風險挑戰與對策建議

唐克偉

脫貧攻堅戰取得全面勝利后，習近平總書記指出，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，過渡期內保持主要幫扶政策總體穩定；要鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發生規模性返貧的底線。按照習近平總書記的要求和黨中央決策部署，重慶市各區縣高度重視脫貧攻堅成果鞏固拓展，有序向全面推進鄉村振興過渡，為重慶市鞏固脫貧成果后評估、東西部協作考核評價、財政銜接資金績效評價連續三年獲“兩好一優(A)”成績打下堅實基礎。與此同時，防止返貧監測幫扶工作落實不夠到位、產業就業增收支撐不足、政策調整對部分低收入脫貧戶影響較大等問題需要各方關注研判，特別是在新冠肺炎疫情背景下，部分群眾存在一定程度返貧致貧風險，亟須引起高度重視，認真研究解決。

一、過渡期發生規模性返貧的風險挑戰

黨的十九大以來，重慶聚焦深度貧困地區脫貧攻堅，推動18個重點區縣全部脫貧摘帽、1919個貧困村全部脫貧出列、190.6萬貧困人口全部脫貧，涌現出了“全國脫貧攻堅楷?！泵嗔值纫淮笈冗M典型。脫貧攻堅戰全面勝利后，一些區縣迅速將主要精力用于鄉村振興，對“過渡期”存在的困難和問題估計不足，對出現的返貧致貧風險應對不夠到位。

(一)防止返貧動態監測和幫扶機制不完善，監測幫扶工作存在短板

原建檔立卡貧困戶全部脫貧后，為了防止返貧和新增貧困，中央提出，聚焦脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶等“三類對象”，對易返貧致貧人口加強監測，做到早發現、早干預、早幫扶。2021年以來，全市各區縣廣泛開展防止返貧動態監測和幫扶工作，但部分區縣執行防止返貧監測程序不夠規范，一些生活比較困難的農戶沒有及時納入防止返貧監測和幫扶范圍，存在“應納未納”“體外循環”等現象。主要存在兩個短板：一是監測手段存在滯后性。由于人口、收入、教育、醫療、住房、工商等信息分散在不同部門，基層干部排查時僅憑農戶自報無法掌握真實情況，對長期外出農戶、長期“失聯”農戶、“空掛戶”等，排查了解的信息與實際情況相差較大。特別是民政系統“經濟核查”用時較長且無法完全查實群眾收入，對群眾在市外就業子女是否屬于財政供養人員等也很難認定，一些鎮村干部對疑似發現有返貧風險的農戶在無法判定真實信息的情況下，沒有及時將其納入監測對象。二是幫扶措施缺乏針對性。據第三方機構抽查，監測戶中因病納入監測未得到健康幫扶的占比達43.9%，因務工就業不穩定納入監測未獲得就業幫扶的占比更是高達70%。一些基層干部對監測戶的幫扶工作認識不足，把“監測”等同于“關注”，有的擔心幫扶力度加大會引起其他人群攀比和不滿，有的直接用低保等方式“一兜了之”。2021年度三方評估顯示，某縣監測對象對享受幫扶措施的認可度僅為70%，遠遠低于脫貧戶對幫扶措施的認可度。

(二)農村住房和飲水安全保障質量不高，“三保障”問題動態清零難度較大

一是落實“危房不住人、人不住危房”要求壓力巨大。重慶市農村特別是渝東南、渝東北地區農村，由于山高坡陡、居住分散，夯土、土木等結構房屋較多，一些群眾長期外出導致家中房屋年久失修成為危房，個別農戶建新未拆舊導致危舊房普遍存在。如渝東北F縣J鎮某村，全村除了村委會系磚混結構房屋外，其余房屋均為土木結構，年久失修都有變為危舊房的風險。加之隨著農房復墾政策調整，普通農戶復墾后不能購買農轉城社保，導致大部分農戶寧愿將危房閑置也不愿排?；虿鸪簧贁缔r戶房屋被文物保護部門定為“文物保護點”，但沒有專項經費支持，農戶也缺乏文物維修的技術，個別農戶不時回到危舊房中放置農具或從事雞鴨等養殖。二是“雙水源”供水導致人飲水質無保障。渝東南、渝東北部分地區屬于喀斯特地貌，工程性缺水問題突出，雖然脫貧攻堅期間建設了大批農村人飲工程，但一些地方落實水費收繳制度不好，群眾因發展生產、洗衣、洗澡等用水需求較大而采取“雙水源”供水，少數農戶直接自行截流溝渠水、井泉水，而連接自來水的水龍頭長期不使用，一遇大雨、暴雨就會出現水質下降現象。

(三)產業就業增收支撐不足，部分低收入群眾收入不增反降

一是公益崗位人崗不適。由于渝東南、渝東北地區農村大部分青壯年勞動力外出，在家農戶多為“一老一小”，就業創業能力不足，而就業和人才管理部門開發的公益性崗位多為勞動強度較大的清掃保潔等工作，一些地方為完成農村公益性崗位分配任務，將公益性崗位作為對脫貧戶的變相“福利”，默許個別青壯年脫貧戶將公益性崗位轉讓給父母或其他勞動力，甚至縱容收取“轉讓費”，而一旦公益性崗位的“頂崗”人員出現意外事故，就會導致生法律風險及其他不穩定因素。二是產業增收支撐乏力。部分地方特色主導產業選擇不夠精準，編制實施的“十四五”特色高效農業發展規劃提出的產業類型眾多，主攻方向和重點任務不聚焦，產業聯農帶農效果不明顯。特別是受新冠肺炎疫情影響，部分低收入群眾務工就業時間下降，也沒能及時回鄉參與當地農業產業發展，收入增長乏力。據監測數據顯示，部分脫貧人口人均收入不增反降，其中人均純收入1萬元以下較低收入脫貧人口占近40%。

(四)個別脫貧攻堅惠民政策“退坡”嚴重，對部分低收入脫貧群眾影響較大

按照中央逐步調整脫貧攻堅期間針對貧困戶普惠政策的要求，重慶市對脫貧攻堅期間出臺的部分惠民政策進行梯次調整，總體平穩有序，但個別惠民政策“退坡”較快，對部分低收入脫貧戶影響較大。一是醫保參保補助取消，部分脫貧群眾有“斷?！憋L險。2022年以來，重慶市城鄉居民醫保個人參保部分標準從280元/人提高到320元/人。根據重慶市醫保局等部門規定，參加2022年居民醫療保險的脫貧群眾將給予100元/人的定額補助，但由于部分脫貧群眾因務工等原因參加了職工醫保，7月1日后離職后參加居民醫保則不予補助，個人將全額承擔830元的參保費用，部分群眾因而沒能及時續保。二是針對脫貧戶的基本醫保報銷、大病報銷和醫療救助政策取消，大病費用“一事一議”無法落實。脫貧攻堅期間，全市脫貧戶享受基本醫療和大病報銷比例較高，個別區縣按目錄內個人自付部分的90%比例予以報銷；脫貧攻堅結束后，重慶市針對脫貧戶的基本醫保報銷、大病報銷和醫療救助政策全部取消，提出由各區縣“采取‘一事一議’方式，通過社會救助等方式開展特殊救助”。由于重慶市各區縣特別是渝東南、渝東北“欠發達”區縣普遍財力不足，該項政策實際上無法執行。三是防貧保險起付線偏高，綜合防貧保險形同虛設。2021年開始，為防止廣大農戶返貧致貧，重慶市鄉村振興局推出“綜合防貧保險”項目，對個人因大病產生大額費用，目錄內個人自付部分超過2萬元的，由承保的保險機構按比例予以補助。然而在實際操作中，大病患者在享受基本醫保報銷、大病報銷和醫療救助后，目錄內個人自付部分很少有超過2萬元的。以渝東北某縣為例，今年1～6月全縣4家承接“綜合防貧保險”的保險機構賠付的大病醫療補助僅11筆21.2萬元。

二、防止過渡期發生規模性返貧的對策建議

(一)健全防止返貧動態監測和幫扶機制

一是在監測環節，要暢通識別程序，建立相關信息系統全國“一盤棋”，打通各類信息“孤島”。要加強對轄區內人員無戶口、戶口重復、死亡未注銷、戶籍信息錯誤等情況的精準核查，精準推送人口信息資料，讓基層干部掌握真實的人口信息情況。要完善住房交易監測和核查機制，將農村“小產權房”情況納入核查范圍，對租賃房屋、門面等納入住房系統登記造冊。要運用“區塊鏈”等技術手段，建立金融機構間信息共享與查詢機制。要在確保信息安全的情況下，運用可行的技術手段對各部門信息數據進行集成和分析，及時解決信息共享不全、不準、不及時的問題。二是在幫扶環節，要及時落實幫扶責任人和幫扶措施，精準分析監測對象耕地、林地、房屋等資產資源，以及家庭成員教育、醫療、就業等現狀，在“一人一策”精準幫扶的基礎上，綜合運用“三變”改革、穩崗就業、到戶產業、臨時救助等措施，打好政策“組合拳”，使監測對象幫扶措施平均達到3項以上，大幅提高群眾認可度和滿意度。

(二)下大力氣解決“三保障”問題隱患

一是針對農村住房安全隱患問題，要全面核查農村住房情況，落實“一戶一宅”建房要求，分類處置農村危舊房：對符合“一戶一宅”且長期使用的，通過“舊房整治提升”或“院落制”改造提升補助項目消除風險隱患，已經實施過農村危房改造但由于自然災害等原因又變成危房且農戶符合條件的，可再次納入危房改造支持范圍；對納入“文物保護點”的農村危舊房，由文物保護部門申報專項資金并組織專業機構進行修繕維修；對“一戶多宅”或長期閑置的農村合法產權房屋，動員實施復墾或由村級集體經濟組織收儲，及時消除安全隱患；對長期在外穩定就業農戶退出農村宅基地的，恢復辦理農轉城社保；對建新未拆舊、違法搭建的建(構)筑物，要由村集體和相關農戶及時予以拆除，徹底消除風險隱患。二是針對飲水安全風險問題，要積極推進城鄉供水一體化，健全農村居民飲人工程管護機制，全面落實水費收繳制度，探索實行農村飲水階梯水價和節水激勵機制，引導農戶飲用安全的自來水；要根據農村產業發展現狀，疏浚完善農業灌溉系統，引導農戶合理分流生產、生活用水，避免“多龍管水”導致水質下降。

(三)多措并舉推動脫貧群眾增收

習近平總書記指出，要把增加脫貧群眾收入作為根本措施，把促進脫貧縣加快發展作為主攻方向。一要強化穩崗就業幫扶。深入落實重慶市《促進脫貧人口穩崗就業十三條政策措施》，特別是針對多數監測戶屬于弱勞力、半勞力等現狀，大力開發非全日制公益崗位，充分吸納超齡、輕度殘疾等有一定勞動能力的監測對象家庭成員靈活就業，并允許利用工余時間從事其他生產經營活動增加收入。要出臺支持農村非全日制靈活就業人員購買意外傷害保險的具體措施，降低基層非全日制公益崗位就業人員意外風險，有力地促進農村勞動力就業增收。二要促進幫扶產業發展。針對我市骨干龍頭企業較少、市場競爭力不強的現狀，要大力培育“一縣一業”“一鎮一特”“一村一品”，鼓勵國家級龍頭企業發展壯大。特別是隨著《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》加快落實，大量脫貧戶、監測戶到縣城、工業園區等城市規劃區務工就業，要改進現有銜接資金補助方式，對城鎮規劃區內帶動能力強、示范效應好的農產品加工企業、幫扶車間等給予政策資金支持。要深化“三變”改革和財政投資股權量化改革，健全完善聯農帶農機制，不斷扶持壯大村級集體經濟，讓廣大農戶更多參與和分享產業增值收益。

(四)加快補足醫療保障政策短板

針對城鄉居民醫療保障政策“退坡”嚴重的現象，加快整合全市醫療保障政策，健全醫療保障體系，充分發揮基本醫保、大病保險、醫療救助三重制度綜合保障功能。一要打通醫保參?！翱燔嚨馈薄娀t療政策全國統籌，允許醫保賬戶跨省足額結轉，保障跨省市就業的脫貧群眾及時完善個人醫保賬戶。要打通城鄉居民醫保、職工醫保兩個醫保“資金池”聯結通道，建立醫保備用資金，及時為繳費困難的脫貧群眾先行墊付部分個人參保費用，有效降低脫貧群眾“斷?！憋L險。二是降低防貧保險“起付線”。為充分發揮“綜合防貧保險”中的醫療保險救助功能，對納入依申請救助范圍的醫療費用，經基本醫保、大病保險支付后，將個人實際現金支付部分的賠付線適度降低?？紤]到監測對象標準為貧困線的1.5倍，可將賠付線從政策范圍內個人實際自付1.2萬元降低至貧困線的2倍，或將部分必要的醫保目錄外個人自付醫療費用納入保險資助范圍。三是建立醫療救助“防火墻”。建立全市統籌的醫療救助基金，將醫保、民政、衛生健康、鄉村振興、慈善協會等系統有關醫療保障的資金整合到醫療救助資金，明確“一事一議”牽頭責任單位，對脫貧戶、監測戶等低收入群眾因大病產生的大額自付醫療費用，在基本醫療保險、大病保險之外統籌醫療救助基金給予救助。鑒于脫貧攻堅期間貧困戶醫療報銷比例達到90%，而目前報銷比例為60%左右，救助資金可適當加大傾斜力度，真正讓脫貧群眾感受到黨和政府的溫暖。