數智治理的法治悖論

馬長山

新興信息革命正在推動人類社會從“物理時代”邁進數字時代，面對這一空前的革命性轉型，世界各國都在積極制定數字化發展戰略，從而更好地搶抓機遇和應對挑戰。近年來，我國一直大力推進“數字中國”建設，2021年發布《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》和《“十四五“數字經濟發展規劃》，確立了數字經濟、數字社會、數字政府、數字生態建設目標。各地方政府也充分認識到，數字化將重新定義生產力和生產關系，因此，需要堅持整體性轉變、全方位賦能、革命性重塑，以期形成全覆蓋、網格化、安全共享、敏捷高效的數字化治理系統。這樣，社會治理的數智化轉型與換代升級就成為一種必然趨勢。然而，數智治理畢竟是新興的治理模式和機制，它既具有高能的治理功效，也存在突出的法治悖論。因此，如何興利除弊，無疑是當下的一個重大理論和實踐課題。

一、數字時代的治理轉型

隨著網絡化、數字化、智能化的加速迭代發展，“社會創新引領、國家跟進規制”成為社會秩序建構的主旋律。科技公司、頭部企業和政府部門處于社會變革的最前沿，很多新理念、新概念、新機制、新制度和新策略，都是經由它們的突破創新、互動博弈、價值提煉、倡導推廣而在社會上傳播開來。智慧司法、自動化行政、數字法治、數字公民、數智治理等治理新元素便應運而生。

（一）數智治理的時代動因

數智治理是近年在浙江、上海、江蘇等數字經濟發達地區興起的，具有先行先試色彩的創新模式。它以數據和算法為中樞，以平臺為載體，形成了數字化和智慧化一體交融、萬物互聯、人機協同的新型治理形態。旨在運用數字技術、智能技術推動社會治理更加智慧，被視為實現社會治理體系和治理能力現代化的必由之路。從根本上看，數智治理絕不是憑空而來的新潮詞匯，而是源于當今數智化發展趨勢的強勁推動。

首先，數字生活方式的客觀要求。從人類社會的發展進程來看，數字經濟已成為農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，數據成為關鍵的生產要素，算法成為新的生產力。而作為主體的人，也具有了自然人和數字人的雙重身份與角色，逐漸形成萬物數字化、行為數字化、生活方式數字化的普遍性數字生態。此時，工業經濟時代的治理模式已經難以為繼，新興的數智治理形態便開始涌現。

其次，數字技術發展的支撐驅動。在當今數字時代，每天都在生產大量的數據信息，每天也都需要大量的數據處理和建模計算，這主要是通過網絡技術、數字技術、智能技術基礎上的平臺運行來完成的。無論是商業運營，還是政務服務，都采取前臺——中臺——后臺的體系架構。這樣，平臺就承載了治理的功能，釋放了治理的價值，從而驅動新型數智治理模式的變革發展。

再次，數字法治創新的必然趨勢。我們知道，現代法治是工業革命的制度成果，它反映著工商時代的生活規律、行為模式和價值準則，體現了物理時空、自然人行為、物權中心主義的基本邏輯。這個龐大精致的理論范式和規則體系，在近代以來的社會秩序構建中發揮了經世致用的巨大作用。但信息革命的到來，以萬物數字化的方式消解了它賴以存在的社會基礎，個人隱私、所有權和人格尊嚴面臨嚴峻的挑戰。這意味著，數字化進程正在以空前的能量和范圍，根本性地重塑人類的生產力、生產關系、行為方式和生活方式，從而使得“許多以前我們曾經依賴的東西，正在數字化時代支離破碎”。這必然會出現從價值、制度、機制、再到秩序的巨大轉型，數字經濟、數字社會、數字政府、數字公民、數字人權、數字司法等成為新型的法治主題，迫切要求進行適時的法治變革與創新，而數智治理正是這種法治創新的一個典型形式。

（二）數智治理的迭代升級

從古至今，任何一個時代、任何一個政權，都必須立足于有效的社會治理秩序基礎之上才能得以維持和運行。宏觀而言，農耕社會是一種以權力為中樞的等級治理；而工商社會，是一種以權利為中樞的多元治理。這固然是社會治理的巨大進步，但在本質上，它們都是立足物理時空條件、限于地域層級結構、運用理性技藝手段的治理模式。隨著信息革命的到來，原來的工商社會正在快速地轉向數字社會，虛實交融打破了物理時空，一體化平臺突破了地域層級，數據可視超越了經驗理性，從而形成了以信息為中樞的數智治理，這就實現了巨大的功能飛躍和迭代升級。數智治理呈現出以下特征：

一是敏捷性。人類社會一直面臨著各種風險，一方面是來自外部的、由傳統或自然的不變性和固定性所帶來的“外部風險”（external risk），如洪災、瘟疫、饑荒等；另一方面是由人類不斷發展的知識對這個世界產生影響而“被制造出來的風險”（manufactured risk），這“是我們在沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險”，它“日益取代外部風險而占據了主要地位”。也就是說，社會越進步、科技越發達，“被制造出來的風險”就越多。如今人類邁進數字時代，大數據分析幾乎透視一切，算法決策幾乎無所不至，社會治理更加高效便捷、動態感知、自動運行。如浙江余杭區“一屏觀全區、一網治全城、一鍵管應急”的區域數智治理體系，南京市江北新區“鏈通萬家”形成“區塊鏈+小區自治”等。但同時，“數字化世界密集性和復雜性的背后，風險將如影隨形”，一旦出錯，則后果難以預計。為此，國家新一代人工智能治理專業委員會于2019年6月發布《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》，2021年9月又發布《新一代人工智能倫理規范》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2022年3月聯合印發《關于加強科技倫理治理的意見》，提出敏捷治理、倫理先行、合理控制風險的治理原則和基本要求。因此，在數智治理過程中就必須尊重人工智能發展規律，充分認識人工智能的潛力與局限，防止技術的誤用和濫用，加強風險預警和跟蹤研判，從而建立起快速靈活、包容平衡、共同參與、以人為本的動態回應機制，做到對突發風險可以隨機應對和即時處置，形成數智治理的敏捷性。

二是節點性。進入數字時代后，萬物數字化、一切在線化深刻地改變了人們的生活方式、行為方式和社會生態。以至每個自然人，同時又是一個“數字人”和“信息體”，身體也隨之成為“身聯網”的一個技術平臺。在這一空前的數字化、網絡化、智能化發展過程中，人們的地理位置、職業階層、社會身份、家庭關系等傳統要素被明顯淡化，更多地承擔起網絡基礎單元和獨立存在的鏈接角色，這樣就由中心化的實體組織或個體轉向分散化的網絡節點。而數智治理的平臺化態勢，更是通過一網通辦、一網統管、一網協同等方式，把人、事、物變成網格化治理的諸個網絡鏈接、信息傳遞和操作運行的節點。這里既有每個人、每件事的獨立性和自主性，也有嵌入網格化、平臺化系統的聯動性和被動性，這乃是數智治理區別傳統治理的時代特征。

三是穿越性。信息革命的一個重大社會后果，就是顛覆了人類有史以來的時空觀念和生活方式，并進行了數字化、智能化重建。具言之，一方面它以虛實融合、遠程臨場、數字可視的方式打破了生產生活的“物理圍墻”，原來必須“面對面”才能做到的事情，現在“屏對屏”就可以完成，如騰訊會議、微信社交、網絡購物、在線庭審、網格化治理等，從而實現了對“物理圍墻”的穿越；另一方面，網絡化、數字化、智能化技術的交融發展，使人類獲得了空前的大數據分析、虛擬現實、算法預測能力，這不僅可以回溯歷史、重組時空行為，也可以干預未來，如異步審理中的錯時開庭、犯罪預測系統對“可能”風險的處置等，從而實現了對“時空維度”的穿越。這一數字社會的特有運行邏輯，必然會反映到數智治理機制之中，也即它會充分運用這種穿越功能來進行矛盾調處、事件處置、風險研判、應急管理和監管執法等，從而增強效能、提高效率、防范風險、強化效果。

（三）數智治理的目標宣示

發展數字經濟，加快數字化轉型，已成為世界主要國家的優先競爭戰略。如歐美國家競相推進社會治理轉型，它們經歷了電子政府、數字政府和電子治理的不同階段，開始從“修飾性”地提供信息服務，轉向“實質性”地推動公民參與互動，進而探索新型的“數智治理”模式。

自2015年提出“數字中國”戰略以來，我國一直在加速推進數字化轉型，數智治理也日漸成為社會治理的發展方向。在戰略屬性上，各地方政府主要是三個角度來進行定位：一是堅持推進治理能力現代化的建設目標；二是堅持以人民為中心的執政理念；三是堅持共建共治共享的基本原則。在方向目標上，各地方政府已深刻認識到數字化轉型將重新定義生產力和生產關系，全面重塑“物聯、數聯、智聯”的治理模式和生活方式。因此，要打造科學化、精細化、智能化的“數治”新范式。其意義在于推動生產方式、生活方式、治理方式發生基礎性、全局性和根本性的改變，這無疑是一個質變而不是量變的過程，從而促進數字政府、數字社會和數字法治建設。在路徑策略上，數智治理要五“應”俱全，即應織緊安全框架、應打通協同梗阻、認知應與時俱進、應彌合數字鴻溝、應護航發展引擎，從而深耕社會治理生態體系變革。由上可見，我國的數智治理探索具有比歐美國家還要廣闊一些的氣魄，這很大程度上是現代化追趕和數字化轉型的雙重壓力所致，也是數字經濟發展的深層推動使然，它將成為數字時代的主導治理形態，為數字法治奠定堅實基礎。

二、數智治理的四重悖論

盡管數智治理代表數字時代的發展方向，但這種新型治理模式也是有風險、有代價的，因為數字技術“創造了許多，也同樣毀滅了許多”。審慎觀察和深入分析表明，數智治理存在必須認真對待的深層法治悖論。

（一）數智賦權悖論

眾所周知，自從有國家以來，當政者就一直需要向社會公眾說明其擁有和行使權力的正當性理由。古代社會靠“君權神授”的宗教神諭來維系統治，是一種神性賦權；近代以來，則是靠“社會契約論”獲得合法性的，是一種法律賦權。其共同的邏輯，都是在有限的資源面前，證明當權者占有、使用這些資源的優先性、絕對性。但信息革命以其強大的技術變革力量，消解了傳統的權力合法性理由。也就是說，新興網絡技術、數字技術和智能技術，創造出以往物理時空中從未見到過的巨大虛擬空間和數字利益，這相當于人類有史以來剛剛發現的超自然“飛地”，大量新業態、新模式、新機制不斷“破窗”和“圈地”。對此，最初的網絡自由主義曾自信地宣稱，“你們的財產、表達、身份、活動和條件的法律概念不適合我們。這些概念建立在物質基礎上，而我們這里沒有什么物質”。因此，“我們拒絕：國王、總統和投票。我們堅信：基本的共識和運行的代碼”。但隨后的國家介入很快打破了這種幻想，信息革命所創造出來的巨大數字利益和廣闊空間，也變成了政府、商家和民眾進行利益博弈的“西部世界”。這種博弈常常伴隨著“創造性破壞”的變革進步，很多都超出了現有法律框架和范圍，因此，各方競相把這些利益和空間轉化成為自身的生活權利。于是，它既不是神性賦權，也不是法律賦權，而是全新的技術賦權。數智治理正是在這一過程中獲得孕育發展的，并為技術賦權提供了數智場景和機制，然而，它卻內含不容忽視的法治張力。

其一，高效治理中的賦能擴張。數智治理是通過對新興技術的綜合開發和深度應用，構建起數字化、智能化、平臺化的治理系統。因此，它并不是簡單地把社會治理從線下搬到線上，而是以萬物數字化和一切可計算的方式，重組社會治理的時空條件和內容要素，打造“一網通辦”“一網統管”“一網協同”的服務管理新模式，旨在構建便捷高效、精準高能和自動化的治理機制。一方面，它通過技術賦能、技術賦權有效拓展民眾獲取新型數字公共服務的權利，進而兌現“數據多跑路、市民少跑腿”“最多跑一次”的公共承諾，讓百姓能夠分享到數字化發展的社會紅利；但另一方面，也出現了權力技術化、技術權力化的趨勢，特別是數據分析和算法決策開始具有“望遠鏡”“顯微鏡”和“雷達”功能，“提前知、提前控、全程知、全程控”也就隨之演變成一種超強的監控形式。這意味著，數字時代的多元化、扁平化和去中心化背后，權力擴張的傾向卻在涌動，也許“一種形式的權力或許被摧毀了，但另一種正在取代它”。因此，有學者大呼“我們必須監控‘老大哥’”！

其二，平臺加責中的私權治理。數字時代的一個重要特征是平臺化，開放的參與式架構使得“越來越多的商業從管道結構轉向平臺結構”“從傳統的線性價值鏈向復雜的平臺價值矩陣”轉變。因此，數字經濟也是平臺經濟，無論是商品營銷、社交娛樂、還是社會服務，都需要采取平臺的運營模式，形成平臺居中的雙邊市場。在平臺經濟發展之初，新業態、新模式具有“破窗”效應，它們占據既有政策制度的規制空白或者灰色地帶，推行網絡自由、技術賦權的“天空法則”，用戶、商家、平臺都獲得了數字空間中的身份人格、在線交易、網絡社交、公共表達等權利。但隨著資本無序擴張和平臺壟斷的出現，平臺治理的挑戰也日漸嚴峻。為此，各國大多采取了政府授權的“平臺加責”治理模式，平臺也隨之被賦予公共事業或者“看門人”角色。平臺雖然身為企業，但卻承擔了一部分公共角色和管理職責。這樣，就打破了國家與社會的二元結構，形成了公權力、私權力、私權利的三元格局，出現了數字時代的私權（力）治理。于是，平臺治理和平臺內治理也就被吸納進數智治理體系，成為國家治理和社會治理的組成部分。

事實上，2021年1月8日推特對時任美國總統特朗普的“永久封號”、俄烏戰爭中西方社交媒體對俄羅斯禁言、以及電商下架某類商品等，都不是用戶與平臺之間簡單的“合同”關系和“服務”功能，而是具有公法上的效果。具言之，在這些平臺運營和治理的背后，形成了具有顯著“用戶黏性”的數字生態，如同人們對手機的依賴一樣，已經成為人們觀察世界、認識世界、進入世界的方式和通道，因此，也才具有“公共基礎設施”的屬性和功能。此時的封號、禁言、下架就相當于在數字生活中被“刪除”“社死”或者“封殺”。這樣，“在網絡空間中，某只看不見的手正在建造一種與網絡空間誕生時完全相反的架構。這只看不見的手，由政府和商業機構共同推動，正在打造一個能夠實現最佳控制、高效規制的架構”。這種架構在數智治理機制中日益明顯，私人權利和社會自由遭遇新的挑戰，從而成為一個悖反性的時代問題。

其三，智能聯動中的權力眼睛。數智治理強調一體化平臺建設和智能聯動，這固然可以突破原來的部門領域阻隔或障礙，更加順暢地、更加高效地、更加有力地行使職權和提供服務。前者如“一網通管”、自動查封、扣押、凍結等，后者如“一網通辦”“最多跑一次”等。其中，“雙現”執法模式，即非現場執法和現場線上執法檢查，實現從違法行為發現、案件辦理、當事人繳納罰款等全環節零接觸辦案，既提升了辦案效率，又方便當事人快速處理。還有地方通過數據治理、數據挖掘、數據建模，采用紅、橙、黃、藍、綠五種顏色，把智能系統視為基層治理的“眼睛”，以發現治理短板、靠前評估預警事件，助力科學決策和精準治理等。但反過來看，這種可以無限穿越物理圍墻、部門區隔、行業壁壘的治理方式，也會讓人隱約感受到深藏其中的權力眼睛。當人們的所有人設，一切行蹤、身家財產都失去了物理遮攔、無處藏身，甚至一個小微違法也會隨時被發現、隨時被智能系統處理。那么，這種技術治理就違背了它的初衷，公民自由和權利也難免會受到不合理的限縮與控制。也許正是意識到了這一點，對于非現場執法，相關部門還是采取了“首違免罰”做法，以實現執法效率和溫度的統一。

（二）數智參與悖論

縱觀40多年來的改革開放進程，中國經歷了由“總體性支配”向“技術治理”的重大轉變，打造數字政府也成為主要的行政改革目標。然而，數字政府并不是通過數字技術賦能來強化行政職能的過程，而應是一個通過數字化驅動來提升政府服務效能、更好維護公民權益的過程。為此，國家《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要加強公共數據開放共享、推動政務信息化共建共用、提高數字化政務服務效能、提升全流程一體化在線服務平臺功能，進而全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化，實現面向數智治理的轉型升級。然而，這其中也蘊含一定的參與悖論。

首先，技術開放與公眾參與。數智治理的核心理念在于憑借數字化和智能化技術，實現自動運行的數據分析和算法決策，從而達到敏捷、超能、穿透的治理效果。然而，政府部門并不熟悉、也不會直接運用這些新興技術。因此，就采取技術外包的方式，與技術公司或者頭部企業開展合作來開發建設服務平臺、治理平臺。一方面，這些社會化合作本身就展現了公共服務的開放性和參與性，而且在“數字政府即平臺”的理念下，“通過海量實時動態更新的數據資源和透明開放的政府服務平臺，帶來了政府與民眾的良性互動，促進了政府決策的科學化和民主化進程”；但另一方面，公共服務平臺也好，治理平臺也好，都只是政府與少數技術公司和企業的合作，這些企業只是按照政府提出的要求進行閉門設計，缺少民眾參與和對社會訴求的吸納。尤其是不少地方政府和部門為了樹立數字化的形象，脫離公眾的現實需求，推出的各種移動和智能應用的使用率較低，甚至變成一種裝飾，其中也不排除存在某種尋租行為。這意味著，公民在此過程中始終處于“不在場”的狀態，公民參與所占權重較低、影響較小。

其次，算法決策與公民互動。在數智治理過程中，算法決策無疑發揮著關鍵作用，如電子交警、數字哨兵、非現場執法等智能系統，會變成直接產生效力的自動化行政行為。這固然大大提升辦案效率，方便當事人處理，有利于風險防控，但是，“隨著代碼編寫的日趨商務化——即代碼編寫逐漸落入到少數幾家大公司中”。而這些算法設計，很多都是不透明的，人們“無法看清其中的規則，無法提出不同意見，也不能參與決策過程，只能接受最終的結果”。因而，與傳統的行政執法不同，這里基本沒有與公民的互動場景，本來是旨在便民的技術應用，反而變成抽空了人性互動的“機器執法”。

第三，數字參與與數字能力。在我國的數智治理的基本理念和框架設計中，以黨建為統領，以社區云為依托，賦能居村委自治共治、主動服務、減負增效，從而加快建設社會治理共同體，推動在線社群、線上議事組織、開放式民調等應用，就成為一些地方的重要制度探索和創新嘗試。而國家層面的公民數字參與提升工程，則要求數字化賦能城市治理（建言獻策、創新參與）、數字化賦能社區治理（民主協商、網格治理）、數字化賦能鄉村治理（村務參與、社會監督）。這無疑是數智治理的核心，也是實現數字民主、數字法治的基礎，具有重要的時代意義和社會價值。然而，這些制度設計和運行機制，并不一定能夠自然而然地產生良好的社會效果。十分關鍵的是，在當代數字時代已經不僅僅需要自然人的權利能力和行為能力，更需要相應的數字素養和數字能力，實現從自然公民向數字公民的轉型。但現實生活中卻存在年齡上、階層上、地域上的數字鴻溝，這些鴻溝無疑會加劇他們在數字能力上的落差甚至斷層。這意味著，即便有數字化賦能治理的良好制度設計，一些弱勢群體目前卻不足以具備必要的數字素養與基本技能，因而，導致這部分群體難以充分運用數智治理機制來實現其數字參與，在某些方面反而衍生了數字不平等。事實也表明，很多地方的網格化管理“存在公民參與和社區多元主體互動缺乏問題”，這無疑嚴重影響了數字公民的參與實踐和數智治理的創新效果。

第四，數據新政與電子官僚。數智治理的目標，是政府部門運用數字技術更好履行政府職能，用信息化驅動政府效能提升的過程。然而，在數智治理模式的探索過程中，出于功利主義、追求政績等各種復雜因素的考慮，也存在重效率輕參與、重監管輕保護、重形式輕實質等問題，甚至出現“電子衙門”“電子官僚主義”，容易導致一些公眾“望網興嘆”“望云興嘆”“望數興嘆”，卻無可奈何。如果算法決策越來越多地被用來推動、引導、刺激、控制、操縱和約束人類行為的話，那么，就會形成人們所擔心的“算法鐵籠”。而這在數字鴻溝的疊加的影響下，則難免造成更為嚴峻的法治悖論。從世界范圍來看，已經出現“公民被賦權和剝奪權利”的兩種相互作用的動態趨勢：“一方面權利被擴大，另一方面權利被削弱。個體會覺得被技術變革授予了更多權利，因為他們獲取資訊、進行溝通、組織活動變得更容易，從而豐富了其參與公民生活的途徑和方法。但同時，個人、公民社會團體、社會組織和當地社區越來越深刻地感受到被投票、選舉等傳統的決策程序排除在外，失去了有效參與能力，其影響力和發言權被支配機構忽視，在國家和本地治理中的權利日漸弱化。”這就是說，對于普通民眾而言，數智治理創造的參與途徑多，但參與機會卻未必多；創造的參與空間大，但參與能力卻未必高；創造了參與扁平化，但卻很容易被邊緣化。

（三）數智規制悖論

如前所述，數智治理具有強大的技術底座，它能夠憑借數據和算法而形成高效敏捷、全景敞視、自動運行的技術機制和治理體系，其規制能力遠超人類所積累下來的所有治理方式。然而，其中存在的問題卻不可小覷。

一是技術治理中的規制逃逸。數智治理具有高能的規制力量，但它的這種規制能力主要是通過技術方式來實現的。在設計環節，大多數智治理系統都是政府按自身需要和特點來研發的。因此，他們自然將自身的理念、價值和原則嵌入數據處理、算法建模和代碼編寫之中，這就難免帶有一定的主觀偏好，進而作出有利于政府立場的系統設計。于是，“算法或壓縮行政活動的各個環節，或作為內部行政決策，逃避行政正當程序制度的控制”情況便時有發生。在運行環節，自動化行政壓縮了廣泛存在的自由裁量空間，因此，一些“處罰考量要素及權重受算法所限，降低了原有執法的人性化酌處程度”。更為突出的是，“自動審批”“秒批”等自動化行政方式，實現了行政活動中的無人干預，同時卻也產生了裁量判斷、監督、責任、適用情境等困境和問題。在救濟環節，由于是“無人干預”的自動化行政決策，所以，對于相對人而言，這就不是“當面互動”的執法人員，而更多地呈現為“人機互動”，并且，由于算法決策具有客觀、科學的面孔，使其決策結果很難因處罰異議而發生改變，此時的救濟渠道便嚴重受阻。可見，在數智治理過程中，政府部門所具有的高強規制力往往指向行政相對人或者社會對象，而其自身則在實體和程序上均出現了技術改寫和規制逃逸。

二是一體平臺中的制約弱化。數智治理的重要載體是平臺，目前的各類治理平臺有橫有縱、有條有塊，貫穿于從中央到地方的各級政府、各業務領域、各條戰線。其中，數據共享、資源集合、矩陣管理成為主導方向，如一些地方打造綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務“基層治理四平臺”，并以綜合指揮、屬地管理、全科網格、運行機制為支撐，形成全域覆蓋、功能集成、工作協同的基層治理體系。這些一體化平臺的好處是“一網打盡”、統一高效，但過于強調黨政司法一體化，就很容易忽視基本的規則和程序，產生數據信息權力集中，使得憲法法律規定的分工制約關系受到弱化，特別是無限制地數據共享，會穿透地域層級和立法、行政和司法區隔（包括公檢法線條內的分權區隔），不僅在數據確權、數據使用和數據交易上帶來具體的困境，也會給相應的分工制約和權力監督造成一定的障礙和抵消。因而，難免會助長權力技術化、技術權力化的擴張傾向。

三是數智運行中的安全困境。當今信息革命顛覆了以往的物理世界，而“一旦世界被數據化，就只有你想不到，而沒有信息做不到的事情了”。為此，數據安全就成為全世界普遍關注的重大問題。數智治理的基礎就是數據信息和算法，一方面，沒有數據信息的分享處理和利用就談不上數智轉型；另一方面，沒有數據信息的安全保護，數智創新也就寸步難行。這就需要克服三大困境：首先，智能運行與隱私保護。數智治理具有脫實向虛的趨向，如一些地方的“電子門鎖”“一臉通”、精細治理、風險預警等，旨在通過整合人、車、房、企業、監控數據，推動社區、網格等社會治理單元“精準落圖”“入網進艙”，消除城市治理盲點，從而實現基層智治。但它所帶來的深層隱憂和問題，就是個人隱私該如何保護。其次，數據共享與數據安全。即數智治理系統內各部門、各領域的數據共享過程中，如果沒有或者不能遵守基本的數據安全“紅線”，那么，處于被動和弱勢地位的個人信息和企業數據就會失控，甚至流向數據交易“黑市”，隨之人們難免受到無限的數據透視和隱性控制，公眾的人格尊嚴也將遭遇嚴重的危機。最后，數據跨境與數字主權。數智治理也會涉及數據跨境和數據競爭，如滴滴打車在美上市所帶來的客戶數據風險，以及特斯拉汽車數據、微信數據、平臺治理數據的安全問題。這是數字時代的巨大難題，無論是美國、歐盟，還是中國，都處于“數據雖無疆、主權卻有界”的規制探索之中。國家《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》就明確提出，要構建數字規則體系，營造開放、健康、安全的數字生態，建立健全數據要素市場規則，加強網絡安全保護，推動構建網絡空間命運共同體，這無疑是一個復雜的制度構建過程。

（四）數智人文悖論

科學技術是人類對自然及社會進行客觀認識和規律把握的智慧成果，是自古以來人類實現主體發展、創造文明的根本支撐。近年來，環保主義者倡導非人類中心主義，盡管它在環境保護和動物權利方面具有重要的時代意義，但當人類真正面對網絡技術、數字技術、智能技術的時候，還是要重拾人類中心主義。也就是說，一切技術的創新發展都必須服從、服務于人類的共同福祉，而不能以“技術進步”的名義，把技術當成資本和權力的工具而凌駕在人類發展之上。控制論大師維納就說過，技術發展“既可能帶來巨大的善，也可能帶來巨大的惡”。因此，“不把該學科的發展交到那些最不負責任的、最腐敗的工程師的手上”。可見，關鍵問題不在技術本身，而是如何發展和利用科學技術。同樣，對于數智治理而言，它固然是人類邁進數字時代的重大制度變革和治理轉型升級，但也存在一定的異化風險和人文悖論。這主要表現在兩大方面：

其一，工具主義傾向。從本質上看，數智治理是適應數字化時代要求的新型治理形態，是滿足數字化參與和共建共享發展的基本方式，也是“數字中國”戰略的核心宗旨所在。然而，在實踐操作過程中，出于服從上級指令、或者政績形象等考慮，一些地方政府卻采取工具主義的策略。如某些地方政府的數智治理和網格化實施方案中，“穩定”“監控”“綜治維穩”“治安”等考量占據第一位，“服務”和“參與”的內容卻不多見。如果數智治理只是側重于工具性的維穩管控，如果民情信息員、網格監督員主要是發現案源、反饋問題的“眼睛”、執法的“觸角”。那么，網格化管理技術就難免會出現手段與目的關系倒置、選擇性治理和沖擊人文關懷的情況。此外，還有蘇州“文明碼”、南京環衛工人的智能“監工”手表等均引起很大爭議。同樣，這種工具主義在商業場景中也不少見，如2021年8月俄羅斯在線支付服務公司Xsolla使用算法的“不敬業、效率低下”判斷，解雇了147名員工。2019年美國亞馬遜內部的AI系統，就通過追蹤物流倉儲部門員工的工作效率、“摸魚”時間和實時數據而自動生成解雇的指令，卻不需要作任何解釋。在國內，也有企業在員工座位下方安裝行為感知系統，監測員工不在崗時間、訪問求職網站次數、聊天關鍵詞、簡歷投遞次數等。如果“AI監視”把人工具化，那就突破了技術倫理和文明的底線。如果這種人工智能技術的誤用、濫用過多滲入數智治理的話，產生嚴重的異化后果，會顛覆數智治理的價值和本質。

其二，技術理性異化。自近代以來，現代性的發展可謂一路凱歌，但后現代主義的反思也接踵而至。特別是對技術理性異化的反思，為人類敲響了警鐘——“技術理性和人類的價值在爭奪現代人的靈魂”。進入數字時代后，基于數據和算法的技術理性獲得迅猛發展，以至于給人們留下了“機器越來越像人，人越來越像機器”的印象。一旦“人類自我形象的計算機化將主體置于程序化設施和程序設計員的位置上”，那就是現代人“互相按對方的按鈕”。在一些地方的數智治理過程中，“自動化系統已經由簡單的行政管理工具變成了主要的‘決策者’”，而數據畫像、算法偏見、信息繭房等，其計算邏輯都在不同程度上侵蝕了人文精神，甚至形成某種技術主宰、工具主義和技術異化。此外，還有一些地方在數智治理中大量采用AI系統進行畫像識別、分析預測、分類監控、預警處置，這就“加劇了城市的兩極分化和社會隔閡，增加了個人隱私和公共部門信息泄露的風險，也惡化了社會治理的碎片化問題，產生了由技術官僚化帶來的計算機官僚主義為城市設置的新的道德秩序”。可見，克服數智治理中的技術理性異化，促進科技向善，實現數字正義，已成為數字時代的重大課題。

三、法治悖論的化解策略

數智治理的四重法治悖論，具有特殊的時代背景和深刻的復雜原因，而化解這些悖論也不會是輕而易舉的。因此，需要立足數字社會規律和國家發展大局，采取系統化、機制化、戰略性的方案策略。

（一）數智治理的合理定位

盡管數智治理是數字時代的治理機制與模式創新，然而，對它的不同認識和定位，也會形成不同的探索方向和建設目標，并對上述法治悖論的出現和化解產生重要影響。

從數智治理的目前發展情況看，可能需要淡化五個“主義”。一是淡化現代主義，即數智治理固然離不開現代主義的治理理論、治理要素和治理方式，但數智治理卻不是現代性路線上的直線延展，而是數字時代的“超現代性”螺旋上升邏輯。因此，不宜把數智治理僅僅局限在治理體系和治理能力的現代化上，更應注重它對現代化治理模式的突破和超越上，更多遵循數字社會運行規律。二是淡化功利主義，即不能僅僅以技術賦能、強化職能、拓展業務為基點，而應把數智治理視為便捷高效、提質增效、提供民生福祉的創新探索。三是淡化工具主義，即不能把數智治理當成新型的權力工具、維穩工具，而應視其為服務社會、保障民權的主要載體。四是淡化形式主義，即不能把數智治理當成一個數字化的政績工程、面子工程，而應實實在在地推進數智治理變革。五是淡化技術主義，即不能過于強調數智治理的技術控制和技術至上，而應讓技術輔助人類、造福人類，強化智能倫理和人文關懷。

淡化這五個“主義”的目的，就是要回歸數智治理的應有定位，發揮其應有的數字法治功能。國家《“十四五”數字經濟發展規劃》明確指出：“數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正推動生產方式、生活方式和治理方式深刻變革，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。”浙江、上海等地堅持革命性重塑和打造“數治”新范式，把數智治理視為一個基礎性、全局性、根本性的創新探索過程，這才是數智治理的本質和方向所在。也就是說，數智治理是一個從量變到質變的迭代轉型和治理升級，是超越工商時代的數字社會治理形態。只有從這種定位出發，才能從根本上、底層上減少“新瓶裝舊酒”、內在機制沖突以及權力“搭便車”等問題，從而有效化解數智治理的賦權悖論、參與悖論、規制悖論和人文悖論，發揮數智治理的應有功能和成效。

（二）納入數字法治框架

由于數智治理是反映數字社會發展規律的新型治理模式與機制，因此，它不僅要體現法治要求，更要體現數字法治要求。必須納入數字法治框架，進而以數字法治方式和途徑去化解數智治理的四重悖論。

首先，以數字法治政府為牽引。基于我國國情和制度體制，黨委和政府無疑是數智治理的核心和主導。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。2021年8月發布的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》作出從數字政府到數字法治政府的戰略轉向，但這一轉向卻不只是“監管的數字技術”或者“數字技術的監管”，而是“一種適應數字時代的要求，是對政府理念、機構、職能、流程再造的法治化進程”。這樣，數字法治政府的整體性重塑，就會有效地驅動、牽引數智治理在數字法治的框架內展開和發展。相反，如果黨委和政府的理念跟不上時代步伐，體制機制陳舊僵化，那么，數智治理就不可能獲得創新發展，有些時候還會成為導致四重法治悖論的重要原因，進而使數智治理受到阻滯和消解。可見，只有以數字法治政府為牽引，才能更好地推進數智治理，塑造新時代的數字法治秩序。

其次，確立和堅持數字正義價值。數智治理是數字法治建設的重要動力和基礎，也是數字法治建設的重要內容和機制。必須秉持數字正義價值觀，才能更好地化解其法治悖論，發揮其數字法治功能。具言之，一是貫徹合法性、正當性、合理性原則，在數據收集和處理、算法設計和運用、平臺架構與運行等方面，都應遵守網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法以及互聯網信息服務管理辦法等的規則約束，確保全流程合法、科學合理、促進公平效率；二是貫徹共建共治共享原則，保持數智治理過程的公開透明、擴大社會參與、增強普惠包容、促進協同共享，避免人工智能技術的誤用濫用和算法黑箱操作，杜絕數智治理的異化發展，維護社會公平正義；三是堅持比例原則，在數智治理的技術應用和機制運行過程中，對自身賦權和權力行使應控制在所必要、所必需的范圍和合理限度內，不可憑借數智治理來過度增強控制力量或者回避制度約束；對社會公眾權利和自由的不利影響應保持在最小范圍、最低限度之內，從而充分尊重和保護民眾權利，使數智治理更好地增進社會福祉；四是堅持數字人權保護原則，尤其是要克服數字鴻溝、算法歧視、算法濫用等問題，確保數字生存權、平等權和人格尊嚴。

第三，落實參與監督機制。事實表明，離開民主參與和社會監督，無論是傳統的社會治理，還是新型的數智治理，都會被抽空治理的實質，變成一種空洞的形式。為此，黨和政府一直高度重視公眾的民主參與和監督，2021年上升為“發展全過程人民民主”。全過程人民民主體現在數智治理上，就是強化電子選舉、數智參與、數智監督和數智治理的法治評價，同時，強化數智治理中的分工制約和相互監督。只有這樣，才能有效化解數智治理的四重法治悖論，實現數智治理的預期目標和效能。

（三）培養數字公民能力

數智治理之所以會出現法治悖論，一個很重要的原因就是數智治理的技術性、復雜性、自動性而強化了其封閉性、自主性，這就無形中限制和削弱了公民參與和社會監督。為了更好地推進數智治理，就必須“立足公民的需求，智慧地使用資源，做出智慧決策，推動可持續經濟增長和提高居民生活質量。同時培育公共生活中的多元主體，平衡科學與民主、技術與治理、技術與政治之間的關系”。首先，確立數字法治精神。作為主導者的黨委和政府，應當按照數字思維、數字規則和數字正義理念來設計、推進數智治理；作為參與者的社會公眾，應該確立數字公民精神，形成數字規則意識、數字權利義務意識、數字參與意識和數字監督意識，從而督促數智治理不至于脫離法治軌道。其次，塑造數字參與能力，國家《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》就明確要求，“加強全民數字技能教育和培訓，普及提升公民數字素養”，特別是要消除數字鴻溝，形成必要的數字素養和數字駕馭能力，能夠運用數字方式和數字手段來深度參與數智治理過程，實現對數智治理的全過程民主監督，抑制數智治理悖論和異化；第三，培養數字行動能力，按照國家《“十四五”數字經濟發展規劃》和網信辦《提升全民數字素養與技能行動綱要》的要求，要提升全民數字素養和技能，讓“數字技能進社區”“數字技能進社區”等，以增強每個人的數字防護和進行司法救濟的能力，在數智治理中維護自身的合法權益；第四，提升數字協商能力，善于進行數字表達和數字溝通，避免網絡暴力和價值撕裂，促進數智治理中的共識協作；第五，強化數字自律能力，即每個人不僅是一個自然公民，同時也是一個數字公民，要在虛擬化、流動化、扁平化的數智治理過程中，形成良好的理性精神和自律能力，從而更好地參與數智治理進程，維護自身合法權益，促進數字法治秩序。

（四）構筑數字社會“道德基礎設施”

眾所周知，數字技術在給人類驚喜、機會和福祉的同時，也帶來了相當的社會風險，數智治理也是如此。其中的算法決策既會算錯、失控，也會承繼，甚至放大人類社會的歧視與不平等。因此，“面對可能超越人類智力的算法所帶來的多重風險時，政府、市場及社會應在AI治理中形成多元、多層次的治理能力，以積極的姿態降低AI風險，以最大化享受AI勝利所帶來的生產力解放、生活便利舒適及決策的科學與理性”。其中很重要的就是要讓“機會和風險可以得到恰當的權衡”。這樣，數字時代的技術倫理就不再是一種價值追求，而是一種必不可少的“道德基礎設施”。為此，構建這種“道德基礎設施”就成為近年來的一個國際性主題。2019年歐盟委員會高級AI專家組（AI HLEG）發布《可信賴AI倫理指南》，2021年11月在第41屆聯合國教科文組織大會上通過全球首份《人工智能倫理問題建議書》。我國也先后發布了新一代人工智能治理原則、規范和科技倫理治理政策等。這些重要規范和政策，對推動人工智能安全可靠、可控可信和可持續發展，具有重要的意義和價值，也是化解數智人文悖論的根本所在。

結 語

數智治理在形式上是一種技術與人文融合貫通的治理創新，而在本質上則是一個從現代主義邁向超現代主義的重大歷史變革，是從“物理世界”邁向“數字世界”的深刻轉型，因而是人類社會治理形態的數字轉型與迭代升級。但是，數智治理也衍生了權力技術化、技術權力化限縮社會參與、逃避法律規制和技術理性蔓延等嚴重問題，為此，必須把數智治理納入數字法治框架來推進和完善。只有這樣，才能有效化解數智治理的法治悖論，實現數字時代賦予數智治理的重大使命。