監察權結構的再平衡
——進一步深化國家監察體制改革的法治邏輯

周佑勇

在新的起點上深化國家監察體制改革是黨和國家健全法治監督體系，推進腐敗治理體系與治理能力現代化的重要戰略部署。在國家監察體制改革第一階段，通過組建監察委員會、制定監察法，以及配套調整憲法、刑事訴訟法等關聯性法律規范，初步形成了以監察權為中心的法治反腐體系。隨著這些法律法規的相繼確立與完善，監察權的運行有了堅實的法律基礎，實現了規則之治意義上的監察法治。以深化國家監察體制改革為契機，2021年9月20日，國家監察委員會頒布了《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱“監察法實施條例”），以法規范形式將改革試點以來的理論成果、實踐經驗與制度優勢，充分轉化為腐敗治理效能，有效推進了監察工作的法治化與規范化。進一步深化國家監察體制改革，不僅需將法治反腐的成功經驗以法律形式固定下來，還應正視和解決改革第一階段的遺留問題。尤其是，受高壓反腐政策驅動而構造的監察權，在現行國家權力體系中表現得更為強勢，由此導致立法、行政、司法、監察新“四權”配置模式天然存在著結構性失衡。鑒于此，本文將以監察權融入國家權力體系為背景，探討改革后形成的新“四權”結構平衡問題及對監察權的優化方案，以進一步廓清深化國家監察體制改革的法治邏輯。

一、權力博弈與新“四權”結構性失衡

在國家監察體制改革的兩個階段中，第一階段的主要任務是制定專門性立法以及促進法法銜接；第二階段的任務則是“根據新體制的實踐狀況，評估其運行效能，推動體制改革的縱深化發展”，即進一步深化國家監察體制改革。要完成深化改革的任務，應當以第一階段國家監察體制改革的成果為基礎，對監察權嵌入國家權力體系后形成的新“四權”結構進行更深層次的理論解構。

（一）監督的本質：權力博弈

如何有效監督公權力，是現代法治國家建構的重要議題。歷史反復證實，擴張是權力的本性，當權力運行欠缺有效監督制約時，順勢而來的是權力膨脹與“權力斗爭”，由此引發彼此侵蝕，“時而立法權吞噬了所謂行政權，時而行政權吞噬了立法權”，權力體系的穩定性隨之受到動搖。因此，除了賦權之外，法治的另一主題是限權，符合法治理念的“憲法秩序的全部秘訣在于創建充滿活力的制度……憲法制度都會限制權力、相互平衡且根據需要而不斷演變”。而為了保障權力體系的穩定性，促進權力運行的法治化，就必須建立起有效的權力監督制約機制。

我國早期立法采取監督分權模式，在全國人大統攝之下，各項監督權散在地分布于行政權、司法權等公權力之中，監督權受特定公權力管束，其法律地位相對較低。根據國家監察體制改革之前的憲法和其他法律的規定，“各級監察部門隸屬于各級政府，因此監察權屬于行政權范圍，監察機關地位低于與政府并列的司法機關”。也就是說，改革以前，我國權力架構中并沒有獨立的監督權，人大統攝下行政權與司法權等公權力的內部監督及其相互之間的監督，構成了我國權力監督體系的主要內容。這種分權模式內嵌了監督結構，它強調“其中一種權力不能超越自己的活動范圍去篡奪另一方的職能”。換言之，分權即監督、分權即制衡。在這種模式下，監督權不是獨立的權力，而是受制于特定公權力的附屬權力，在實際運行中，監督權位階低、監督資源分散造成了監督的低效乃至無效。

總結我國長期以來的反腐敗經驗教訓，立法者意識到，監督的本質不是分權，而是權力博弈，要想保障監督的實效性，就必須使監督權在權力博弈中占據主動和優勢，以確保對公權力形成實質約束。為了完成該項任務，就必須重新設計監督權，采取集中化的專門立法模式以整合分散的監督資源，提升監督權的法律地位，構建相對獨立的監督權。國家監察體制改革以此為邏輯起點，將建立集中統一、權威高效的監察體系作為預設目標，塑造出高階而獨立的監察權。其具體體現在權力運行、法律地位、職權配置等多個層面。

在權力運行層面，化被動監督為主動監察。既往的監督模式側重懲治腐敗，強調通過高壓反腐政策震懾腐敗分子，快速遏制腐敗存量、降低腐敗增量。這種政策反腐模式存在預防性不彰、持續性不足的先天缺陷，既非常態化的反腐機制，也容易促進腐敗分子形成利益集團與攻守同盟，無法建立有效的不能腐、不敢腐、不愿腐的反腐敗體系。與之相較，監察權配置基于“預懲協同”的法治反腐理念，強調預防第一性，懲治第二性。根據監察法第11條的規定，監察權由監督、調查、處置三項職權構成。其中，監督是第一職權，承載著腐敗預防功能。為了有效發揮預防功能，監察機關嚴格遵循監督執紀“四種形態”規定，將常態化監督落到實處，積極查處違紀違法犯罪行為，取得了良好效果。2021年，全國紀檢監察機關運用“四種形態”處理212.5萬人次，其中第一種形態占70%，第二種形態占23.2%，第三種形態占3.3%，第四種形態占3.5%。前三種形態共占比96.5%，監察權的腐敗預防效果顯著。在反腐理念上，從注重懲治到側重預防的變化，強調反腐的主動性，使執紀監督與執法監察形成合力，及時發現并遏制腐敗蔓延，保障了監察權運行的高效性。

在法律地位層面，轉低階權力為優勢權力。國家監察體制改革之前，監督權依附于行政權、司法權等公權力而存在，在編制上又受到被監督者的行政制約。這種相對低階的權力定位，極大限制了反腐功能。在這種模式下，監督權在與被監督的公權力博弈中天然處于劣勢地位，體現了權力配置的不均衡，也意味著監督者無法對被監督者形成有效制衡。國家監察體制改革重塑的監察權，則是“一種高位階獨立性的復合性權力”。它較之以往的監督權具有高階性，相對于立法權、行政權、司法權具有獨立性。與此同時，監察權的內容配置與功能設定，又決定了其在新“四權”結構中具有優勢性。這表現在，監察機關有權獨立主動監督、調查公職人員的違紀違法及犯罪行為，并有權督促改正、依法給予政務處分，監察權的影響力涵蓋到腐敗預防、腐敗發現與腐敗懲治的全流程，在監察事項上形成了邏輯閉環，這是以往任何監督權所無法比擬的。雖然憲法第127條第2款規定，監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門應當互相配合、互相制約，但從權力結構分析，審判機關、監察機關、執法部門等單位的公職人員，都是被監察對象，兩者是監督與被監督、制約與被制約的關系。在實踐中，監察權對行政權、司法權形成了動態制衡，而行政權、司法權則相對難以制約監察權。監察權作為一種優勢權力，實質上保障了監察權運行的權威性。

在職權配置層面，改分散監督為集中監察。監察權來自改革前的各項監督權，但并不是這些監督權的簡單合并，而是經過了科學系統的改造優化。從權力成分分析，監察權由監督、調查、處置三大職權構成，經過國家監察體制改革的有機整合，三大職權并行不悖、環環相扣，共同服務于腐敗治理。從權力地位分析，監察權是反腐敗的核心權力，它前承紀檢權后接司法權，并對前后兩大權力都有不同程度的影響和滲透。一方面，在紀監關系中，紀檢機關與監察機關采取合署辦公模式，事實上確立了監察權的主導地位。這是因為，紀檢權偏“柔性”，主要處理比較輕微的違紀行為，且紀檢監督的對象限于黨員干部；監察權則“剛柔并濟”，在監督對象上能夠做到對全體行使公權力的公職人員監察全覆蓋，并全流程處理職務違紀、違法以及犯罪行為。從實際效果上看，改革之前，沒有監察權銜接配合的紀檢權反腐效果不佳。而在改革之后，紀檢權通過輔助監察權運行，其預防腐敗功能才真正得以全面激活。另一方面，在監檢關系中，通過國家監察體制改革，監察機關的職務犯罪調查權取代了原檢察機關的職務犯罪偵查權，職務犯罪定性評價中最關鍵的證據由監察機關主導獲取，職務犯罪移送與否由監察機關決定，有效強化了監察權的反腐功能性。

由此可見，國家監察體制改革從分權邏輯中跳脫出來，轉向權力博弈角度重新理解監督的本質，并對權力結構進行根本改革，塑造了集高效、權威和強功能于一體的監察權，實現了對事監督的全流程、對人監察的全覆蓋，確立了監察權在與行政權、司法權等公權力博弈中的優勢地位，構建起了中國特色的法治監督體系。

（二）國家權力架構中新“四權”結構性失衡

在國家權力架構中，監察權的嵌入打破了原本平衡的公權力結構，形成了立法、行政、司法、監察新“四權”結構，隨之而來的問題是，如何合理調適新“四權”之間的關系，以使各公權力平衡有序運轉？國家監察體制改革對監察權的定位是，與立法權、行政權、司法權同階的優勢權力。同階意味著法律地位平等，優勢是為了保障監察權對行使公權力的全體公職人員實施有效監督。

權力結構在很大程度上決定了權力的運行狀況，良好的權力結構，應當“由憲法在各級各類國家機關之間配置，參加分享這種權力的是各級各類國家機關，從而構成一種相對穩定的數量上的比例關系”，這種比例結構關系維持了各公權力之間的動態平衡。然而，受高壓反腐政策驅動，以及囿于權力自身的配置短板，監察權在新“四權”結構中更具強勢性，監察權滲透入司法程序，并有主導反腐敗全局的態勢，導致了權力比例結構一定程度上的失衡。對此，我們可以從監察實踐中具體感知和觀察。譬如，監察權吸收了司法權的成分，在處理職務犯罪時具有準司法權屬性，因而很輕易地滲透了司法程序。這表現在兩個方面：一是職務犯罪調查活動的高度封閉性與監察主導性，增加了司法活動對監察的依賴性。調查是實質的偵查，職務犯罪調查的主要目的是獲取職務犯罪線索，以作為審查起訴與審判的重要依據。國家監察體制改革之后，職務犯罪調查權由監察機關專屬行使，留置期間禁止律師參與，也不允許檢察機關提前介入，甚至審查起訴時發現調查活動存在問題的，一般也只能退回監察機關補充調查。這使得檢察機關和審判機關不得不高度倚賴于監察機關認定的事實、獲取的證據，并據以提起公訴和作出裁判。二是監察管轄對司法管轄的實質壓縮。監察法實施條例第51條規定：“公職人員既涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪，又涉嫌公安機關、人民檢察院等機關管轄的犯罪，依法由監察機關為主調查的，應當由監察機關和其他機關分別依職權立案，監察機關承擔組織協調職責，協調調查和偵查工作進度、重要調查和偵查措施使用等重要事項。”根據該規定，在同一主體兼涉職務犯罪與非職務犯罪的場合，監察機關與公安機關、人民檢察院等機關應分別立案調查，監察機關負責組織統籌相關事項，這才符合監察法第34條“監察機關為主調查”的應有含義。然而在監察實踐中，這一規定被誤用為合并調查，即當一個案件中既涉及職務犯罪又涉及非職務犯罪時，所有的犯罪事實均由監察機關一體化調查。如“朱保新涉嫌詐騙罪”“蔣雪松涉嫌挪用公款、貪污、重婚罪”等案件中，監察機關對詐騙、重婚等非職務犯罪也一并展開了調查。這種做法，以監察調查替代了公安機關等部門的偵查，屬于實質的“越權”，不符合監察法實施條例第51條的規定。

監察對司法的滲透，引發了學界對監察中心主義的擔憂。“在政治權力影響訴訟權力的現實格局下，監察機關對審判機關的影響將是壓倒性的，這會導致本已嚴重的‘偵查中心主義’，可能會進一步惡化為‘偵查中心主義’+‘監察中心主義’”，這可能從根本上動搖了以審判為中心的訴訟法權構造，司法的功能也將嚴重受損。深入分析可知，監察權主導反腐敗全局，使其自身面臨著法治正當性考驗。通過國家監察體制改革，監察機關做到了全流程監督、全覆蓋監察，確立了監察權在法權博弈中的優勢地位。但優勢不等于強勢，更不能隨意壓制、侵蝕其他公權力。監察權在紀檢關系中處于中心地位，其憑借強勢的“權力慣性”很可能演變為司法關系中的“監察中心主義”，從而在根本上悖逆了監察法治理念。

以上現象的產生，主要是因為國家監察體制改革為了確立監察權的優勢地位，在制度設計上過分偏重于權力博弈邏輯而忽視了權力平衡。國家監察體制改革第一階段的主要目標是建立集中統一、權威高效的反腐敗體系，重點任務是如何快速有效減少腐敗存量、降低腐敗增量、遏制腐敗蔓延。因此，構建強勢監察權的權力博弈邏輯自然順應了該階段的改革目標，高階監察權的優勢被過度放大，權力結構失衡問題容易被忽視。進入國家監察體制改革全面深化階段，需更加理性審視監察權本身，正視權力結構失衡的法理不足及其帶來的現實問題，確立相對平衡的權力博弈結構。國家監察體制改革的表層邏輯是反腐敗，但是反腐敗本身不是核心目的所在。從根本上說，反腐敗是為了防止公權力濫用，促進公權力運行的法治化。因此，法治反腐體系構建不能阻礙公權力的有效運行，不能以犧牲公權力的運行效能為代價。現實表明，監察權的強勢介入既提高了反腐實效性，也在某種程度上抑制了公權力的運行效能。監察權的不當行使助長了問責的泛化，極大壓制了公職人員履職的積極性，還引發了亂問責、錯問責、問錯責等問題。如某公職人員上班時間發朋友圈被誡勉、因洗澡遲接巡查組電話訪談被給予警告處分，24名教師假期自費聚餐被紀委通報批評，等等。以上做法都是監察失范的體現，監察權自身的配置短板亟需重新檢討。

綜上分析，強勢的監察權在實際運行中呈現出兩面性，它的構建既為高效反腐目標的完成提供了有力保障，其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權力的法治風險。當監察權已經在權力博弈中確立優勢地位的前提下，推進國家監察體制改革的全面深化，應當重點解決國家監察體制改革第一階段的遺留問題，以糾正新“四權”的結構失衡，防止監察權陷入難以調控的困境之中。

二、權力平衡與深化監察體制改革的法治邏輯

國家監察體制改革具有階段性與長期性，從初步建構到全面深化，改革的核心目標也相應調整。深化國家監察體制改革的目標有二：一是要解決國家監察體制改革第一階段的遺留問題，消除改革深入推進的潛在法治風險；二是完善監察法律法規及相關制度體系，塑造形式完備且實質善良的良法。兩者共同的法治邏輯是，在改革第一階段制定的監察法及調整、完善配套法律法規的規則之治基礎上，立足于更高層次的權力配置模式，重構平衡的權力結構，促進監察法治的層次進化。

（一）深化改革的實質：以良法善治推進監察法治進化

法治應時而生、因勢而動，具有可進化性，“其進化之事實，于吾人對于法律之價值判斷之基礎可予以暗示”。此種進化不是單純的規范或制度積累，它包含著精神文化的向上發展，是法治從低層次走向高層次的漸進過程。因此，對法治的理解應當跟隨時代變遷而進行動態觀察，只有在動態的法的關系中，才能充分把握法的局部與整體、形式與實質之間的辯證關系。深化國家監察體制改革包含完善監察法律法規、優化監察體系、健全配套制度等全方位提升，在此深化過程中，監察法律法規從缺漏到健全、監察體系從形成到優化、監察制度從初步構建到臻于完善，如同量變引起質變，借助規范和制度的累積、優化與完善，最終實現監察法治的層次進化。

概觀人類法治的演進歷程，大體有三個層次，即規則之治、良法之治與良法善治。規則之治源于人類的理性訴求，“所謂理性的根源是指，我們需要讓法律在所有人面前保持一致，這就需要一套硬性規定”。當規則以成文法的形式頒布時，“人民會更進一步接受這些規則，把它們視為共同的行為標準，并承認眾人都有義務加以遵守，甚至把這個服從的義務追溯至更上位的遵守憲法的義務”，此即法治的第一個層次——規則之治。規則之治是法治的原初形態。國家監察體制改革之前，由于法律法規不完備，反腐制度不健全，腐敗治理存在著明顯的真空地帶。根據改革之前的立法，有關部門對部分行使公權力的非公職人員無法實施有效監督，這些人員如果實施貪污賄賂等職務違法犯罪行為，只能或追究違約責任解除聘用合同，或者給予相應的內部處分。法律制裁應當與行為的法益侵害性相適應，非公職人員利用公權力實施貪污賄賂等行為，與公職人員利用公權力實施相關行為，在法益侵害性上具有等質性，都侵害了職務行為的廉潔性與公私財產權，理應作出對等或相當的制裁，立法對行使公權力的非公職人員的制裁疏漏，是導致反腐成效不彰的重要原因。同時，由于改革之前體制積弊嚴重、腐敗監督力量較為分散，加之長期以來腐敗分子之間形成的隱性同盟關系，腐敗治理難度大大提高，完善腐敗治理的法律法規體系由此成為改革的首要任務。以制定新法、修改舊法、配套黨規為主要內容的第一階段國家監察體制改革，通過制定監察法、政務處分法、監察官法以及監察法實施條例“三法一例”，對應調整憲法、刑事訴訟法、人民檢察院組織法等關聯性的法律規范，完善黨內法規，建構起較為完備的監察法規則體系，為監察權的法治化運行提供了規則保障。

徒法不足以自行。規則之治并不是國家監察體制改革的終點，而是深化國家監察體制改革的新起點。緊接著，深化改革需要面臨的問題主要有：監察權如何與司法權銜接配合，從而使兩者形成反腐合力；監察權如何與紀檢權銜接，從而在黨的集中統一領導下充分釋放反腐效能；監察權如何約束自身，從而保障權力運行的法治化、規范化與正規化；如何處理監察權與被監察對象的關系，從而在高效反腐與人權保障之間尋求合理平衡。以上這些問題，共同指向一個根本問題，即如何從價值層面優化監察權及相關制度設計與配套，以促使監察法治從規則之治走向良法善治，實現腐敗治理體系與治理能力的現代化。

良法善治是推進中國式腐敗治理現代化的重要路徑。僅有規則之治，只是一種形式上的依法而治，法治的實質則是依良法而治，同時，任何制定良好的法律還必須通過有效的法律機制付諸實施，轉化為一種實然的法治秩序和治理效能即善治狀態，實現良法和善治的有機結合。良法與善治如同法治的兩翼，良法是善治的前提，善治是良法的有效貫徹，是國家治理的目標。從形式完備的法律到實質良善的良法，是法治進化的重要體現。封建時代，中國不乏《唐律疏議》這樣世界高水平的法典，歐洲也不乏代表性的法典。然而，服務于統治階級的價值立場決定了這些形式完備的法律“實質不善良”，根本無法保障公平正義，亦無法實現法治目標。

2018年是中國監察法治元年，其重大標志是頒布實施監察法。然而，監察法在形式上仍有尚待完備之處，譬如未就監察與司法銜接、對監察權的再監督、監察留置措施運用等內容作出規定，無法充分應對監察實踐中出現的新情況、新問題。監察法實施條例的出臺，一定程度上解決了這些問題。然而，由于監察法賦予了監察權相對高階的法律地位，相對而言又很少限制監察權，相關問題仍有待通過改革進一步明確和完善。因此，深化國家監察體制改革，應以規則之治為起點，使監察法律法規從規則完備的法發展為公平正義的良法，以良法驅動善治，推進監察法治的層次進化。

（二）深化改革的關鍵著力點：重建平衡的權力結構

改革開放以來，中國政治權力從高度集中走向有序分化，在權力系統上，區分了政黨系統與政府系統，在橫向權力結構上，區分了立法權、行政權與司法權；在縱向權力結構上，劃分了中央事權與地方事權，取得了良好效果。通過分權模式，劃分權力管轄領域，明確權力邊界，有效減少了權力之間的摩擦和沖突。其中，雖然立法權的行使主體是全國人大及其常委會，地位高于行政權和司法權的行使主體即政府和公、檢、法，但是就權力本身而言，立法權與行政權、司法權實質上互不侵越、各司其職，這是權力平衡的結構基礎。國家權力從集權到分權，實現了權力結構的整體平衡。然而，“權力腐敗愈演愈烈，證明中國權力制衡結構的改革還沒到位，權力監督的難點還沒有解決”。建立結構合理、配置科學、體系完備、程序順暢的權力運行機制，尚需強化對權力的有效監督。

監察權的運行問題，根源于權力結構失衡，這與改革早期的價值立場緊密相關。國家監察制改革在“發現實質真實和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發現實質真實”，在此價值邏輯下，構建了在國家權力體系中具有“高階地位”的監察權。然而，國家監察體制改革側重于高效反腐，基于權力博弈邏輯設計出的高階監察權，在實際運行中與其他公權力之間存在難以彌合的結構性失衡，導致監察權自身存在濫用的法治風險。因此，以構建平衡的權力結構為重心貫徹良法善治理念，是進一步深化監察體制改革，充分發揮監察權作為優勢權力的反腐功能，促進監察法治進化的關鍵所在。

首先，新“四權”結構是以在分權模式基礎上形成的“分權-控權”模式為基礎，但控權過度則可能抑制權力應有的活性，導致權力運行受阻。實踐證明，中國特色的腐敗治理無法僅依靠分權制衡完成，因為通過分權實現的制衡無法穿透至權力運行過程。為此，在分權之外需要引入控權機制，以強化權力監督、遏制權力腐敗。因此，分權之后的再控權，是國家監察體制改革在權力配置層面的邏輯進路。國家監察體制改革延續了20世紀80年代以來中國權力制衡結構改革的任務，重點在于防范權力腐敗，實現了分權體系與控權體系的有序結合。于是，新的權力結構由兩個部分構成，其中，分權是對傳統模式的吸收，控權是國家監察體制改革的成果，兩者融為一體。中國特色腐敗治理現代化語境下的權力平衡，以兼顧分權與控權機制、尊重監察權作為現代公共第四權為前提，監察權的設立目的在于控權，它與通過分權形成的立法權、行政權、司法權一道構成了中國特色的權力體系。在控權邏輯的指引下，“剛性”監察的反腐效果有目共睹。然而，問題在于，公權力只有在運行中才能發揮效用，分權的目的是釋放權力活性，它與控權之間存在難以避免的沖突。從改革過程中出現的各種現象觀察分析，監察權的介入雖然有助于建立嚴密的腐敗預防體系，但是，過于激烈或剛性的控權機制，容易抑制權力活性、挫傷公職人員履職的積極性，造成了公權力行使主體的消極懈怠，往往弊大于利。因此，如何在引入控權機制之后，合理平衡分權與控權之間的關系，對權力結構的平衡而言至關重要。

其次，建立平衡的權力結構，重點不是弱化控權，而在于促進監察權運行的法治化、規范化。監察權的設立是國家監察體制改革強化控權的核心立足點。因此，對控權過度問題的反思應當著眼如何合理優化配置監察權。既然如此，是否可以通過削弱監察權的方式平衡其與其他公權力之間的關系？筆者認為，確立具有高階地位的監察權，是國家監察體制改革的重要成果，削弱監察權等于“走回頭路”，其結果可能是再度回歸到監督權低效乃至無效的狀態，并不可取。因此，在不改變監察權基本內容的前提下，合理限制監察權，是解決該問題的主要路徑。有學者指出，“基于實現治權與法治化的雙重目的，監察權必須建構與其他權力分支之間的良性關系”，包括“權力機關對監察機關的生成與監督關系”“‘監-檢’關系法治化”“‘監-法’關系法治化”。顯然，這是從國家權力關系的角度尋求限制監察權的理論方案。除此之外，基于公民權力與國家權力的對立統一關系，監察權的創設從根本上說是為了保障公民的合法權利。如果監察權被濫用，將不構成職務違法、職務犯罪的行為人當作違法犯罪處理，則此時的監察權是對自身本質的異化。賦權與限權是從法治視角觀察權力配置的兩個基本維度，兩者必同時具備，才能保障良法之治。如果權力配置重賦權而輕限權，則權力濫用的風險將隱藏在權力運行中；反之，重限權而輕賦權，則權力預設的功能將難以有效激活。因此，有多大的權力，就要受到多大的限制，權力越大則限制越大。

分析前期的監察立法，監察法的重心在于賦權，即設立監察權、規定監察權限，明確監察機關職責內容及范圍，由此形成監察機關監督、調查、處置三大職權及對應的監察措施。與之相對，監察法實施條例的重點則在于限權。除了對監察機關、監察管轄、監察權限等作出進一步細化規定之外，該條例還設專章規定了對監察機關和監察人員的監督，強化限權，包括黨的監督、民主監督、司法監督、社會監督、輿論監督，同時對監督的方式及內容作了較為詳盡規定。這種限權的內在邏輯是：監察權是“治權之權”，其濫用的危害性較之其他公權力有過之而無不及，因此，必須規范監察權自身。作為國家監察專責機關，“加強內控機制建設是實現紀檢監察工作高質量發展的現實需要，也是不敢腐、不能腐、不想腐一體化推進取得更多制度性成果和更大治理成效的前提條件”，為此，監察法實施條例規定了監察人員準入制度（第257條）、監察機關各部門協調制約工作機制（第258條）、監察關鍵環節重點監督制度（第259條）、上級機關監督制度（第266條）、監察工作保密制度（第267條）等，通過以上制度設計，將內控機制轉化為法律規定。對監察機關和監察人員的內控機制建設，不是為了削弱監察權，而是以制度建設提升監察機關及其工作人員的履職能力，最大限度避免監察機關及監察人員出現違法犯罪行為，保障監察權的正確行使。不過，監察法實施條例中規定的對監察機關和監察人員的監督，大多屬于自我監督或同體監督，少數屬于異體監督。明確規定的異體監督方式有全國人大常委會監督、媒體、公眾的輿論監督，黨的監督、司法監督雖然有所提及，但是并未規定具體的監督方式、監督內容及對應的措施。在此情況下，同體監督太軟、異體監督太弱的現象是否會在對監察權的再監督機制中重現，著實令人擔憂。

最后，“分權-控權”模式下的權力結構平衡，應當注重權力配置的整體平衡，在權力運行中存在局部不均衡并不影響權力結構的穩定性。分權模式自權力分立時起就為公權力劃定了邊界，公權力只能在法定范圍內行使，不能侵越其他公權力。“分權-控權”模式雖然也提倡權力分立，但作為控權的一端，監察權的行使方式是介入性的，表現為直接介入公權力運行，實現對權力行使的過程性調控。因此，即使立法規定，監察機關應當依法行使職權，并與其他機關互相配合、互相制約，也難以從事實上改變監察權對其他公權力的影響滲透。尤其在監察與司法銜接的環節，監察機關的滲透實為制度設計使然，根本無法在實際運行中完全消除。因為監察機關職務犯罪調查權是實質的偵查權，調查認定的事實、獲取的證據必然影響檢察機關的審查起訴與審判機關的裁判。而且，正因為監察機關有強大的滲透力，才能對所有行使公權力的人員實現全覆蓋監督，保障監察的實效性，從此意義上說，“分權-控權”模式下權力結構的不平衡對監察制度設計而言具有一定的必然性與必要性。

然而，這種不平衡只是權力運行過程中的局部不均衡，不能據此認為監察權與既往的權力體系絕對不相容。正是由于法治反腐需要極其特殊的優勢監察權，國家監察體制改革才需要分階段、分步驟推進。為此，第一階段先設計監察權的基本內容，將監察權初步融入國家權力體系中，形成新“四權”結構雛形；第二階段再根據監察權的特點及其與其他權力之間的關系，對監察權進行合理限制，實現權力結構的整體平衡。因此，監察權在約束其他權力的同時，其自身也要受到相應的再監督，這樣考量，既為了最大限度地激發監察權的反腐功能，又能夠確保監察權的運行符合法治化理念與規范化要求。

總之，深化改革的根本邏輯是以良法善治推進監察法治進化，塑造監察良法，需穿透至新“四權”結構的運作過程，重點關注權力結構平衡。國家監察體制改革設立專門機關，“意在加強腐敗查處的力度與效率，但由于權力較大，一旦長時間缺乏管控，也可能會濫用甚至自身腐敗”。法治反腐既要以監察權約束其他公權力，又要限制監察權自身，防止監督者自身不受監督而導致監察權濫用，建立相對平衡的權力結構，這本身就是“把權力關進制度籠子”命題的題中應有之義。

三、深化改革邏輯下監察權結構再平衡的法治路徑

國家監察體制改革從根本上影響了既往的權力體系與制度體系，其中既有經驗性總結，又有探索性嘗試。如今看來，改革所形成的各項成果，雖然不乏創新性與必要性，但也存在理論準備不足即匆匆面世的痕跡。應當說，這樣的改革創新是利弊共存，當弊端累積到一定程度時，改革的推進將面臨瓶頸。就國家監察體制改革而言，本意是通過監察權約束其他公權力，以建立預懲協同的反腐敗體系，但不平衡的、不受控制的監察權，本身就是權力結構中的不穩定因素，需要予以理性調控。基于現行權力配置模式及國家權力結構性特征，實現監察權結構的再平衡，需建立完善異體再監督機制、有效問責機制和公開運行機制等。

（一）以異體監督重構再監督機制

同體監督的制度設計，意在通過嚴控自身來預防權力外溢、規范權力行使，但久而久之會由于“若明若暗”的內部程序，使監督功能被實質消解。“就秩序而言，令人擔心的不是自治性不夠，而相反，是擔心自治性太多，泛濫成災”。同體監督本質上是監督者與被監督者一體化，它體現了自治的泛化，因為以自我監督的方式來避免權力濫用，這本身就違反了監督原理與監督規律，畢竟“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”。因此，對監察權的再監督更需要在同體監督之外尋求異體監督。問題是，如何構建異體監督機制，才能實現對監察權的有效制約？在現行權力體系中，對監察權實施有效監督，需要從立法、行政、司法、監察及其相互關系的權力結構中尋找合理方案。因為分權中蘊含著制衡成分，這既意味權力之間的界限分明、禁止越權，又表明了權力之間需要彼此制約和監督。在新“四權”結構下，監察權需要來自立法權、行政權與司法權的監督。

首先，關于立法監督，監察法實施條例稱之為“民主監督”，包括各級監察委員會向本級人大常委會作專項報告并聽取審議意見、接受本級人大常委會的執法檢查、回應人大常委會提出的質詢案。因此，審議工作報告、組織執法檢查，以及提出質詢是監察法實施條例規定的、人大常委會監督監察機關及監察工作人員的三種方式。以上監督方式，包含了“柔性”監督與“剛性”監督，功能上相互補充，體現了全國人大在“監督內容上的宏觀性整體性”與“控權式監督的頂層設計”，較為合理地明確了立法機關的監督職責。

其次，對監察權的行政監督。這包含兩個部分，一是來自監察系統內的行政監督，包括上級監察機關對下級監察，機關的監督以及監察機關對其內部監察人員的監督。對此，監察法實施條例作出了非常細致的規定，涵蓋了監察人員從準入到退出的全流程。當然，這種監察系統內部監督，本質上仍然屬于同體監督的范疇，不在異體監督討論之列。二是分權意義上的行政機關監督，體現了行政權對監察權的制約。根據憲法第127條的規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與執法機關相互配合、相互制約。此處的執法機關，當然包括行政機關。對此，監察法實施條例重點規定了相互配合。例如，監察法實施條例第68條規定監察機關對行政機關搜集的物證、書證、視聽資料、電子數據等可以作為證據使用，第207條規定對于涉嫌行賄等犯罪的非監察對象，應當給予行政處罰的，依法移送有關行政執法部門。但是，就如何相互制約，監察法實施條例并沒有作出明確規定。從實際運行來看，監察機關對行政機關工作人員實施了全覆蓋監督，而行政機關對監察機關的監督制約卻流于形式，憲法與監察法雖然作了一般規定，但實踐中并未得到有效落實。基于權力平衡邏輯以及監察權運行中與行政權的事實關聯，應當細化規定行政機關對監察機關的異體監督，以規范兩者的制約關系，寓監督于配合之中。例如，行政機關處理案件時，發現涉嫌職務違法或者職務犯罪的事實，應當移送監察機關，這體現了雙方之間的配合關系；監察機關經審查，認為構成職務違法或職務犯罪的，應當立案調查，認為不構成職務違法或職務犯罪的，應當告知行政機關并說明理由，行政機關認為處理不當的，可以申請檢察機關介入監督，以貫徹立法規定的行政機關對監察機關的制約功能。此種意義上的行政監督，屬于異體監督，能夠保障監督的實效性，同時又屬于間接監督，并不妨礙監察權的正常運行。

最后，司法監督是對監察權實施異體監督的核心所在。如前分析，基于權力博弈邏輯配置的監察權，容易滲透司法程序，影響司法權的運行；相應地，在現行法規范中，司法權對監察權的制約極少。而司法權是與監察權溝通最為活躍，同時也是現行權力體系下對監察權實施異體監督最具潛力的公權力。因此，在監察與司法的銜接中，激活司法權對監察權的監督制約機制，是有效規范監察權的合理路徑。隨著國家監察體制改革的深入推進，理論上有關監察與司法的關系問題，展開了較為系統的研究，既涉及宏觀制度設計，又包括具體問題探討。然而，關于司法權對監察權的監督問題，目前仍然欠缺體系化方案。由于監察權與司法權的事實關聯，主要出現在職務犯罪調查環節，調查的核心是獲取證據、認定事實。基于此，筆者認為，在我國以審判為中心的司法體制改革中，對于克服偵查中心主義的經驗，對于改變當下監察中心主義傾向具有重要參考意義。以審判為中心的司法體制改革，重點需要處理兩組關系：一是強化檢察機關對偵查機關的制約，糾正偵查機關的違法行為；二是要弱化審判機關對偵查機關在證據獲取、事實認定層面的依賴，推進庭審實質化。參酌以審判為中心的司法改革經驗，司法權對監察權的監督，宜從兩組關系展開，分別是監檢關系、監法關系。

在監檢關系中，應強化檢察權對監察權的法律監督。為了改變偵查中心主義，司法改革將強化對偵查權的檢察監督作為重要突破口。2021年9月6日，最高人民檢察院發布《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，明確提出通過加強行政執法與刑事司法的銜接工作，促進檢察機關對公安機關的實質監督。該規定第5條規定：“公安機關收到行政執法機關移送涉嫌犯罪案件后應當立案偵查而不立案偵查，行政執法機關建議人民檢察院依法監督的，人民檢察院應當依法受理并進行審查。”第7條第2款規定：“對于公安機關可能存在應當立案而不立案情形的，人民檢察院應當依法開展立案監督。”除了以上立案監督，刑事訴訟法還規定了檢察機關通過審查批捕、審查起訴等活動，對偵查過程的合法性實施監督。調查是實質的偵查，從邏輯上看，當然應當受到檢察機關的監督，職務犯罪調查活動存在違法行為的，檢察機關可以依法糾正。因此，在監察與司法銜接環節，應當重點強化檢察權對監察權的再監督，明確規定檢察機關對監察機關展開立案監督以及職務犯罪調查的過程性監督。具體而言：（1）對監察機關應當立案而不立案的，檢察機關可以開展立案監督；（2）對發現監察機關在調查過程中存在違法犯罪行為的，檢察機關可以提前介入；（3）對發現監察機關移送的證據中存在非法證據，或者存在其他不宜由監察機關繼續調查情形的，檢察機關可以自行補充偵查。

在監法關系中，應貫徹以審判為中心的理念，從根本上改變審判活動對監察調查所獲取證據、認定事實的依賴度。監察機關作為職務犯罪調查的專門機關，審判機關無法對其調查過程產生直接監督。因此，構建以審判為中心的監法關系，不在于如何約束監察機關，而主要在于審判機關自身如何排除調查活動的過度影響。從司法實踐來看，職務犯罪裁判高度依賴監察機關移送的案卷材料，這種“卷宗依賴”，是造成職務犯罪審判活動獨立性難以得到保障的重要因素。因此，對于審判機關而言，通過綜合考慮被告人陳述和辯解、律師辯護意見等資料，對影響定罪量刑的案卷材料進行實質審查，嚴格落實非法證據排除規則，是擺脫“卷宗依賴”、踐行以審判為中心理念的重要路徑。

（二）以有效問責完善法律責任機制

法是一種“強制秩序”，對違反法或者侵害法秩序的行為，應當附加某種制裁，這種制裁是法秩序得以維持的重要保障。應當否定“不附制裁的法律義務”，因為“如果強制要素從現有的被稱作法的社會秩序中消失了，那么這些社會秩序就將完全改變其性質。它們將喪失其法的性質”。換言之，對某一違法事項如果沒有附加制裁，則意味著法對該事項失去規范性。基于監察法律法規的有關規定，現行立法對監察機關及其工作人員的問責，主要有行政違法責任及刑事犯罪責任兩種形態。

從行政違法責任來看，根據監察法和監察法實施條例的有關規定，對監察機關及其工作人員的職務違法行為應當依法制裁。監察法第56條采取“列舉+兜底”的方式規定了9種應當承擔責任的情形，即監察機關及其工作人員有“未經批準、授權處置問題線索，發現重大案情隱瞞不報，或者私自留存、處理涉案材料”“利用職權或者職務上的影響干預調查工作、以案謀私”“違法竊取、泄露調查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息”等濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。監察法實施條例第278條在上述規定基礎上，額外增加了兩種情形，即“貪污賄賂、徇私舞弊”“不履行或者不正確履行監督職責，應當發現的問題沒有發現，或者發現問題不報告、不處置，造成嚴重影響”，依法嚴肅處理。然而，無論是監察法還是監察法實施條例，都沒有規定上述職務違法行為應當承擔何種法律責任，即沒有明確應當受到何種行政制裁。

沒有規定具體責任的責任條款，無法對監察機關及其工作人員形成實質制約。在監察實踐中，由于監察法及其實施條例沒有規定責任內容，對負有責任的領導人員和直接責任人員問責，只能援引公職人員政務處分暫行規定第6條之規定，即對違法的公職人員可以依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。然而，對于監察機關及其工作人員而言，由于政務處分的作出主體是監察機關，其性質相當于內部處分，這又陷入了監督者自我監督的邏輯困境之中。因此，雖然監察法及其實施條例規定了監察機關及其工作人員違法的，應當依法追究責任、嚴肅處理，但是，相關違法行為對應的處分并不明確。換言之，監察法第9條、監察法實施條例第11條規定的責任清單，并不是完整的責任清單。

從性質上看，監察機關及其工作人員實施的各種濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為，首先屬于行政違法行為，對此行為的處分，屬于行政責任之范疇。有效問責應當明確責任內容，對監察機關及其工作人員的問責，應當以監察法律法規規定的違法行為類型為基礎，在責任內容上參酌《政務處分法暫行條例》，列明完整的監察責任清單。例如，監察人員貪污賄賂、徇私舞弊的，應當作出降級、撤職、開除等政務處分決定；利用職權或者職務上的影響干預調查工作，應當記過、記大過，情節嚴重的，可以降級、撤職、開除。通過構建完整的監察責任清單，根據行政違法行為的嚴重程度確定責任梯度，保障了監察責任條款的明確性。在此情況下，即使問責的主體是監察機關，自我問責的負面效果大大削弱，問責的有效性也能夠得到保障。

關于監察人員涉嫌犯罪的刑事責任，監察法第66條及監察法實施條例第278條均僅規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。顯然，該條款屬于準用性規則，即監察人員作為國家工作人員，其涉及的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為，如果構成犯罪，應當直接援引刑法的有關規定。然而，如果將監察人員簡單視為國家工作人員，適用國家工作人員有關犯罪，則相關法律責任配置存在明顯的不均衡。根據監察法以及刑法的有關規定，在職務犯罪調查中，監察人員“對被調查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”，沒有造成輕傷以上結果，則只能按照行政違法處理。然而在非職務犯罪中，公安機人員實施上述行為的，構成刑訊逼供罪、暴力取證罪。調查是實質的偵查，職務犯罪調查中，監察人員實施上述行為，與非職務犯罪中公安人員的刑訊逼供、暴力取證行為具有等質性。況且，由于職務犯罪調查中，留置措施的廣泛適用導致被調查人如果遭受刑訊逼供、暴力取證行為，更難以受到監督和得到救濟。因此，適應國家監察體制改革，相應調整刑法中有關司法工作人員的條款，將履行職務犯罪調查職責的監察人員以司法工作人員論，對于建立有效問責機制而言是必要的。

（三）以公開透明規范權力運行機制

公開透明是開展有效監督的前提。然而，在涉嫌職務犯罪的案件中，由于留置措施的廣泛適用，導致職務犯罪調查活動高度封閉。根據監察法規范以及監察實踐狀況，為了排除干擾，留置期間不允許律師介入，因此在調查階段無法充分了解案件，這意味著在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被動地位。為了事后還原調查全過程，監察法規定了全程錄音錄像制度。監察法第41條規定：“調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查”；監察法實施條例第56條還特別強調保持全程錄音錄像的完整性。完整的全程錄音錄像，是對調查過程最客觀、最真實的記錄，公開全程錄音錄像與律師介入調查階段具有相似效果，都能夠讓律師全面了解案件過程。然而，監察調查過程中的全程錄音錄像，不是為了公開調查過程，而是“留存備查”。根據既往的監察與司法實踐，有權查看全程錄音錄像的主體是監察機關、檢察機關以及審判機關，律師不在其列。監察實踐中，即使律師成功申請調取錄音錄像，也可能無法觀看。此種意義上的全程錄音錄像，已經喪失了保障司法過程公開透明的功能，實用價值大大削弱。

全程錄音錄像的核心價值在于真實反映調查過程，即使立法沒有規定全程錄音錄像應當作為證據隨案卷一并移送，但不可否認，其較之書面筆錄在證據能力上有明顯優勢，律師只有獲取了全程錄音錄像，才能夠稱之為充分參與司法過程。否則，由于無法還原調查過程，犯罪嫌疑人、被告人的辯護權實質上被削減。監察機關不允許律師介入留置階段，可以說是為了防止串供、排除干擾。但進入到司法程序，公開全程錄音錄像并不存在任何干擾調查的問題，在司法階段仍然不公開全程錄音錄像，唯一的實質理由只能是由于調查過程涉密而不宜公開。然而，即使涉及國家秘密或其他敏感信息，仍然能夠在音頻、視頻脫密、脫敏之后再公開，保障公開內容的妥當性。

事實上，公開全程錄音錄像不僅對于辯護律師和被告人有意義，對監察機關與司法機關同樣具有實質價值。對于監察機關而言，公開全程錄音錄像，有助于呈現監察機關公正合法的調查過程，維護監察活動的權威性。對于司法機關而言，透過對全程錄音錄像的實質研判與分析，可以與監察機關移送的案卷資料相互對照，綜合判斷調查活動是否妥當，這對于檢察機關加強對調查活動的再監督以及審判機關擺脫對監察機關的“卷宗依賴”，貫徹落實以審判為中心的理念大有裨益。

結 語

國家監察體制改革，創設了高階獨立的監察權及配套制度體系，這既是新時代中國式法治反腐機制構建的重大成果，亦是對國家權力結構更新的一次挑戰。改革所提出的“分權-控權”模式及形成的新“四權”結構，是對20世紀80年代以來中國權力制衡結構改革的延續和發展，是建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的理想型權力運行機制的有益嘗試。深化改革的核心目標是劃定監察權力的理性邊界，“‘把權力關進制度的籠子’，是法治建構標準的‘中國式’表達，涵括了對一切公權力行使的要求”。深化改革的著力點從權力博弈轉向權力平衡，揭示了監察法治從規則之治向良法善治進化的理論邏輯，符合中國式法治現代化的實踐規律。