健全出境旅游安全風險防控機制：方向與要點

張 楊

（桂林旅游學院商學院 廣西桂林 541007）

異地性是旅游的基本特征之一，但是，異地體驗在給游客帶來更多新鮮感和體驗感的同時，由于游客對目的地的情況了解不夠，也容易存在諸多的安全風險。相較于國內旅游而言，出境旅游所面對的環境更加陌生，隱藏的風險點更多，安全事故出現后處理的難度也更大。對于出境旅游而言，從保護游客權益的角度出發，預防安全風險的必要性無疑更加突出。因此，探討如何建立健全出境旅游安全風險控制有著特別重要的意義。

出境旅游安全風險防控機制的現狀透視

安全是旅游順利開展的前提，沒有安全保障，游客出游的意愿將大大降低，旅游市場亦將大受影響。因此，在我國旅游市場不斷發展的同時，加強旅游安全管理一直受到重點關注。

（一）旅游業發展推動下的旅游安全立法

20世紀90年代開始，我國旅游市場進入穩步發展階段， 旅游安全問題開始得到重視。1990年國家旅游局頒布《旅游安全管理暫行辦法》，強調貫徹“安全第一，預防為主”的方針，要求建立和完善旅游安全管理機構，明確旅游安全管理機構的職責，并對事故等級劃分以及事故處理要求等進行了規定。1993年國家旅游局進一步細化旅游安全事故處理要求，頒布《重大旅游安全事故報告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》。進入21世紀后，隨著居民收入的增加以及對外開放擴大，我國旅游開始進入快速發展階段，但同時欺客、宰客、野導等各種問題也日益突出。旅游市場亂象客觀上推動了旅游立法的不斷完善，旅游安全問題也更加受到重視。2001年國務院頒布《中國公民出國旅游管理辦法》，明確經營出國旅游業務的條件，要求組團社及旅游團隊領隊應當保證所提供的服務符合保障旅游者人身、財產安全的要求，對可能危及旅游者人身安全的情況作出真實說明和明確警示，并采取有效措施防止危害的發生。此外，在境外遇到特殊困難和安全問題時，要求領隊及時向組團社和中國駐所在國家使領館報告，組團社應當及時向旅游行政部門和公安機關報告。2002年國務院頒布《出境旅游領隊人員管理辦法》，在明確領隊資格相關問題的同時，也對領隊的職責等進行了規定。同一時期出臺的《旅行社管理條例》《導游人員管理實施辦法》等也就旅行社、導游等的安全管理要求進行了規范。2013年《旅游法》的頒布實施是我國旅游立法的里程碑，《旅游法》76-82條分別對政府、旅游經營者和旅游者的安全義務從整體上做了原則規定。為落實《旅游法》的有關精神，進一步完善旅游安全立法，2016年國家旅游局頒布《旅游安全管理辦法》共6章45條，分別對旅游經營安全職責、旅游安全風險提示、安全管理要求以及違法處罰等做了規定，是目前規范旅游安全管理方面的綜合性立法，彌補了2009年《旅游者安全保障辦法》未能出臺的遺憾。從“旅游者安全”到“旅游安全”，從“安全保障”到“安全管理”，一方面反映了旅游安全認識上的深化，旅游安全不只是旅游者的安全，更加事關整個旅游行業的發展；另一方面突出了政府管理的責任。至此，我國旅游安全立法構建了從原則性規定到具體規定的整套規則體系。

（二）現有出境旅游安全風險控制述評

縱覽我國現有的旅游安全立法，有幾個特征較為明顯：一是注重多主體協同促進旅游安全。這一點從《旅游法》中不難看出，《旅游安全管理辦法》對各主體責任的細化，尤其是政府安全管理責任的全面規定遵循的也是這一邏輯。二是相較于事后事故的處理，事前的防范舉措偏少。以《旅游安全管理辦法》中關于旅游主管部門為例，除風險提示之外，該《辦法》只是對旅游主管部門應當加強的四項旅游安全日常管理工作進行了明確，其他內容均與旅游安全事故的處置相關。旅游安全立法的這些特征無疑也在出境旅游安全立法中得到體現。

梳理當前關于出境旅游安全的立法可以看到，從事前防范和風險控制的角度設置的相應舉措主要包括以下方面：第一，要求旅游經營者（含其雇傭的工作人員）配備符合標準的服務場所、服務項目、安全人員和設施設備，建立安全管理制度和責任體系，對提供的產品和服務進行風險監測和安全評估，依法履行安全風險提示義務，采取相應的安全保護措施，選擇可靠的地接社，配備領隊以及對從業人員進行安全生產教育和培訓。其中，對于出境旅游的游客，應當為其制作安全信息卡。第二，要求旅游主管部門建立旅游目的地安全風險提示制度，督促旅游經營者貫徹執行安全和應急管理的有關法律、法規，并引導其實施相關國家標準、行業標準或者地方標準，提高其安全經營和突發事件應對能力，指導旅游經營者組織開展從業人員的安全及應急管理培訓等。第三，要求旅游者提供健康信息，配合領隊、導游安排的義務等。

上述規定基本符合一般安全管理的要求，與其他行業的安全管理要求并無太大的區別。但從強化出境旅游安全出發，其中仍然存在幾個令人擔憂的方面：第一，部分要求落實難。如果說要求旅游經營者（含其雇傭的工作人員）配備符合標準的服務場所、服務項目、安全人員和設施設備，建立安全管理制度和責任體系等通過加強執法檢查等還可以得到落實，對于要求旅游經營者對提供的產品和服務進行風險監測和安全評估等則可能遭遇落實難的問題。一方面，旅游尤其是出境旅游的風險監測和安全評估，需要對各方面的信息有全面、及時、準確的掌握，做到這一點無疑需要付出巨大的人力、物力成本，如果沒有有效的監管措施，旅游經營者是否有動力做到這一點是值得質疑的，而即便旅游經營者愿意為之，其是否有能力做好這項工作也需要考量；另一方面，出于自身利益的考慮，即便評估存在風險，旅游經營者也可能“明知山有虎、偏向虎山行”，現實中部分旅行社對旅游目的國家（地區）的最新政局、治安、衛生、氣候等情況不作深入了解，盲目組團出游，有的旅行社雖得到安全方面的風險預警信息，但出于多種考慮依然組團出游等情形并不鮮見。第二，部分要求容易流于形式，難有實效。以對從業人員進行安全生產教育和培訓為例，盡管規定旅游經營者要對從業人員組織進行安全生產教育和培訓，旅游主管部門亦有指導之責，但是既無標準、亦無考核，難免流于形式。第三，尷尬的安全風險提示制度。安全風險的識別是做好安全防控的前提，從這個角度來說，安全風險提示制度意義重大。但是由于旅游的異地性以及出境旅游路線往往跨度大，加之情況不斷變化等原因，準確的旅游安全風險評估與提示并不容易。按照《旅游安全管理辦法》的規定，風險提示級別的劃分標準由國家旅游局會同外交、衛生、公安、國土、交通、氣象、地震和海洋等有關部門制定。看似機構力量很強大，但對于境外情形而言，這些部門所提供的信息往往是宏觀的，譬如像戰爭、持續的自然災害、持續的重要疫情等可以明確發布預警信號，但是實際上，當出現這些最有可能明確預警的風險時卻根本不需要旅游部門來預警。對于旅游經營者、領隊、旅游者而言，更加需要的是有關旅游路線上的具體信息。因此，目前這樣的安全風險提示究竟能有多大的指導作用仍然存疑。

因此，就目前有限的出境旅游安全風險防控舉措而言，其總體能夠體現多大的效果還很難度量，建立健全出境旅游安全風險防控機制顯然還需要有更深入的考慮和更多有效的舉措。

健全出境旅游安全風險防控的方向

現有的旅游政策法規對出境旅游安全的風險防控已經有較為全面的考慮，但是從完善和提高的角度來說，還需要在認識上以及舉措的創新上有更加深入的考慮。健全出境旅游安全風險防控需要立足于出境旅游的特點，既要做好一般安全防控舉措，又要突出出境旅游的特殊性，增強舉措的針對性；既要注重宏觀層面的要求，又要多考慮更有實效的舉措；既要注重明確和落實各主體的責任，同時也應加強主體之間的協同性。具體而言，以下幾個方面應是在健全出境旅游安全風險防控時予以重點考慮的。

（一）堅持以“安全第一”為原則統籌考慮出境旅游安全風險防控

風險不僅在旅游行業存在，也不僅是出境旅游才存在，有風險就有安全防控的需要。但是，安全防控和行業發展兩者之間往往存在一種內在的緊張關系。安全防控要求嚴了，安全的成本就高了，其結果可能是安全系數高了，行業發展規范了，但是行業發展卻慢了。因此，如何平衡安全防控與行業發展之間的關系與政策和法規的制定具有極其緊密的聯系。這其中，安全風險防控要求的高低取決于諸多因素，但是一般而言，對公民人身財產安全威脅越大，安全風險防控的要求則應更高。由于對出境旅游目的地不夠了解、風險點多，出境旅游的風險相較于國內旅游無疑高出不少。從近些年發生的出境旅游安全事故來看，有著慘痛教訓的事例不可謂不多。有統計數據顯示，僅2017年各類旅游活動安全事故就導致182名中國公民意外身亡，是我國公民海外出行最大殺手，事發地集中在中國游客較多的東南亞國家， 2018年僅普吉島沉船事故就造成47名中國游客不幸遇難。雖然死亡人數相對于出境旅游人數很少，但就死亡人數本身來說，這個數字已經讓人極其痛心了，而且這還不包括受傷的人數。此外，還應注意到的是，與國內旅游相比較，出境旅游面對類型復雜、分布廣泛的安全風險，從防范、控制、救援到各種善后工作都不是一國政府能夠自行決定、獨立解決的，而要受到國家之間、行業組織間的條約和國際公約的約束，某一環節交涉出現問題，便會延誤風險防控和救援的整體工作。這無疑也加大了出境旅游的風險。因此，對于出境旅游，將安全放在第一位，并以此來審視我們的安全風險防控政策與舉措是十分必要的。

基于這一原則，旅游主管部門的安全管理要求和監管應如何調整，旅游經營主體的風險防控應以何標準及舉措來要求，旅游者除安全告知提醒及安全教育以外是否還需其他舉措等，也值得進一步考慮。

（二）把握出境旅游的特殊性與防控舉措的針對性

簡單來說，相較于國內旅游而言，出境旅游具有不確定性多、風險點多、處置難度大、安全管控成本高等特點。在考慮保證旅游安全的同時，還要盡可能采取成本相對低、成效相對好的舉措，要遵循這樣的思路，找準關鍵點，有針對性、創新性地設計好安全防控舉措。從目前旅游安全防控的政策和舉措來看，無論是從旅游經營者的資質、旅游路線的安全調查、旅游者的安全教育等行前要求，還是從旅游過程中的安全提醒、安全保障等來看，出境旅游相對于國內旅游并未體現出明顯的區別。用事物一般性和特殊性的辯證觀點來看，同一套標準適用兩個情況并不相同的事物在邏輯上顯然是不合理的。譬如，旅游路線的安全調查，目前法律法規僅是規定了旅行社有此義務，但對具體實施過程缺乏監管措施。也許基于對國內情況的熟悉以及從控制行政管理成本的角度來看，這對國內旅游而言沒有問題，但是將出境旅游同等對待是否合理？再譬如導游、領隊的安全培訓問題，對于國內旅游而言，或許嚴格的考核是不必要的或是不經濟的，但是對于出境旅游而言是否可以以同等標準對待。

（三）堅持加強旅游相關主體間的協同性

出境游的風險防范既需要旅游管理部門的監管與引導，也需要旅行社等旅游企業的維護與支撐，更需要旅游者自身給予更多關注重視。從有利于風險防控舉措落實的角度來說，做好安全風險防控的首要工作就是明確旅游相關主體的責任，這樣才能避免政策浮于表面，難以落實。事實上《旅游法》《旅游安全管理辦法》等均是按照這一邏輯來設計的。從方向上來看這無疑是正確的，但是對于出境旅游而言，無論是安全風險的防控還是安全事故的處置，單一主體有時均不能勝任，大多時候主體之間的協同必不可少。現有的立法和政策雖然在明確各主體的責任和要求上建立了較為全面的規則體系，但是在主體的協同上還略顯不足，尤其是在安全風險的防控上。譬如，在旅游經營者的安全評估和旅游行程管理中，對駐外國大使館或領事館，以及旅游目的地所在國的旅游監管部門能夠或應該發揮何種作用無明確規定，旅游經營者只能依靠自己的能力搜集并分析有關信息，對于存在的疑問無可求證的對象，在增加旅游安全風險評估難度的同時，也很可能降低旅游經營者開展旅游安全評估的積極性。

健全出境旅游安全風險防控要點

從上述分析來看，出境旅游安全風險的防控存在提升的空間，這不僅需要以正確的理念看待，也需要綜合考慮各方因素，在落實和創新方面有更多更好的舉措，有以下幾點值得考慮。

（一）將安全風險防控能力作為經營出境旅游的準入門檻

旅游經營者，尤其是旅行社作為旅游的組織者和實施者，是旅游活動安全最重要的責任人。從這個角度來說，旅游經營者是否具有足夠的經營能力和安全防控能力及其實施情況如何，在很大程度上決定了出境旅游的安全系數之高低。但是從目前《旅行社條例》《中國公民出國旅游管理辦法》等相關法規的規定來看，經營出境旅游業務僅是對場地、設施、人員、資金以及是否有侵害旅游者合法權益提出要求。并且相對于國內旅游，經營出境旅游除在質量保證金數額上有所不同外，也只是要求旅行社取得經營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰。就目前這些規定來看，對于經營出境旅游資質并未有安全方面的考量。從放寬市場許可、激發市場主體活力的角度來看，這樣的設置并無多大問題，但是對于有特殊情況或特別要求的行業則應該額外設置特殊條件。從出境旅游“安全第一”的原則出發，經營出境旅游業務無疑應該強化旅游經營者的安全資質。旅游主管部門有必要從安全人員、安全評估能力以及安全保障能力等不同方面為經營出境旅游業務的旅游經營者設置評價標準，并以是否達到標準作為經營出境旅游的資格條件之一。依此標準對經營出境旅游業務的旅行社進行定期的評估，評估結果作為旅行社是否繼續具有經營資質的依據，以此來確保經營出境旅游業務的旅行社始終具備安全風險防控的基本能力。

（二）建立旅游行程安全風險防控審核機制

改變旅游路線完全由旅游經營者決定，監管部門無從得知旅游經營者是否有安全評估以及安全評估結果到底如何，從而無法有效實施出境旅游路線審核機制。具體來說，出境旅游之前，旅游經營者應將旅游路線設計方案以及對此路線的安全評估報告報送監管部門，監管部門除做一般審核之外，應該將材料報送至路線中涉及的國家或地區的使領館等相關機構，聽取意見建議。對于反饋確有明顯風險未能排除的，應要求旅游經營者改正，對存在可能風險的，應告知旅游經營者完善相應安全風險防控舉措。盡管這一舉措會加大行政監管的成本，審核也難以做到完全精確，但是能較大程度上杜絕明顯的風險，有效制止盲目組團出游的情況發生。

（三）健全關鍵人員安全責任落實的監管機制

一是要強化領隊等人員的安全風險防控責任落實，包括領隊出境旅游的直接組織者、行程監管者以及安全風險防控的直接責任人。從有利于出境旅游安全保障的角度來看，領隊不僅要了解旅游目的地的政治、經濟、文化、自然環境、社會治安等方面的情況，還要了解旅游行程的風險點及安全風險防控的要點。一個合格的領隊對出境旅游安全至關重要。針對帶隊出游的領隊，出行前監管部門應根據當次旅游行程的情況及旅游經營者的安全評估情況對其進行安全方面的測評，杜絕明顯不符合安全防控要求的領隊帶隊出游。二是建立游客安全測評機制。從以往發生的出境旅游安全事故來看，除了境外安全風險客觀存在、旅游部門保障不力、從業人員素質堪憂等原因外，出境游客個人在風險意識方面的薄弱、在安全知識方面的匱乏、安全技能領域的不足、安全行為失當等也是導致出境旅游安全事故頻發的重要成因。出境旅游中，游客不僅是旅游安全保障對象，同時也是安全責任人之一。《旅游法》等相關法律法規均對此予以了明確，但目前僅限于行前的安全教育、行程中的安全提醒以及游客配合等。對于游客是否真正了解目的地的情況、行程風險及其防控措施等缺乏必要的監控，有必要針對出境旅游的游客在行前組織測評。測評可以以“旅游經營者組織、監管部門檢查”的形式開展，也可以是監管部門對出游前的游客進行抽查的形式開展，抑或兩者并舉。

（四）強化旅游安全風險防控各主體的協同性

基于旅游經營的特點，做好出境旅游的安全風險防控需要旅游主管部門、旅游經營者、旅游者以及其他主體的共同參與。除明確各自的職責之外，加強主體之間的協同對于安全風險防控也非常必要，其中有兩個方面尤為重要。一是旅游經營者和旅游目的地使領館之間的協同。旅游安全風險往往來自對環境的未知，旅游經營者僅依靠自身的力量做好安全評估難免存在不足。從對旅游目的地的熟悉情況來說，我國駐旅游目的地使領館在此過程中應可以發揮更加突出的作用。除在旅游經營者開展安全評估時協助提供必要的信息外，還可以基于自身對當地的了解給予旅游經營者必要的指導。二是我國駐旅游目的地使領館和當地相關機構之間的協同。使領館的人力物力等亦是有限的，無論是安全風險的防控還是事故發生后的處置，使領館和當地相關機構之間的協同都是非常必要的。僅就安全風險防控而言，加強這方面的協同有利于使領館掌握更加確切的信息，進而為旅游經營者提供更多的信息和更有針對性的指導。國家旅游主管部門可會同外交部門對此提出明確要求，逐步完善這一機制。

結語

美國安全專家海因里奇認為，安全事故按其成因存在88∶10∶2的規律，即100起事故中有88起事故是人為因素導致，只有2起是所謂的“天災”所致。不少旅游安全事故中仔細分析可以看到，如果安全風險防控到位，很多的事故是完全可以避免的。我國目前的出境旅游政策對于安全風險防控還未給予足夠的重視。一次次慘重的教訓提醒我們，做好出境旅游安全風險防控，不僅要在認識上進行轉變，也需要據此落實到完善相應的具體舉措上。