自然資源和規劃數字檔案室建設策略探討

文/泉州市自然資源和規劃局技術中心 陳榮麗

數字檔案室，是指“機關在履行職能過程中，運用現代信息技術對電子檔案和傳統載體檔案數字副本等數字檔案信息進行采集、整理、存儲、管理，并通過不同類型網絡提供共享利用和有限公共檔案信息服務的檔案信息集成管理平臺。”大數據背景下，數字檔案室建設作為推動檔案工作轉型升級、提質增效的有力抓手，其重要性越來越凸顯，緊迫性也越來越強。早在2013年全國數字檔案館（室）建設推進會上，時任國家檔案局局長、中央檔案館館長楊冬權明確指出：“檔案工作是否現代化，我國能否成為檔案強國，其顯著標志就是看是否建成數字檔案館（室）。”自2005年國家檔案局提出要建立一批數字檔案館起，數字檔案館（室）建設被列入各級政府工作規劃，成為各機關檔案管理部門的工作熱點。伴隨著我國信息技術的高速發展，各行業領域積極順應時勢，搭載“互聯網+”“云計算”“云存儲”、物聯網、人工智能等高新技術，深入推進數字檔案室建設工作，在基礎設施、應用系統和相關技術創新等方面取得突出成效，形成一大批重要的工作經驗，加以總結和推廣，建成一批高水平、高質量的數字檔案室，檔案服務能力得到顯著提升。

一、自然資源和規劃數字檔案室建設歷程概述

自然資源和規劃數字檔案室的發展，大致和我國檔案信息化工作進程相吻合，于2000年前后起步，穩步推進檔案管理系統建設和應用，致力改變以往的人工管理模式，推動計算機操作取代傳統手工操作，實現檔案自動編目、標引和檢索，將工作人員從繁重的體力勞動中解脫出來。隨著對傳統紙質存量檔案信息進行數字轉換、采集和建庫等檔案數字化工作進程的推進，和土地調查、礦產資源調查、城鄉土地規劃管理、不動產統一登記等資源規劃管理專項工作的開展，自然資源和規劃部門形成龐大、多樣且專業的檔案資源數據，單靠以往的管理系統已無法滿足高效便捷、互聯互通的檔案管理和利用需求，檔案管理系統建設開始轉向數字檔案室建設工作。遵循“資源為先、標準規范、整體推進、確保安全”的原則，在《數字檔案室建設指南》《數字檔案室建設評價辦法》《國土資源信息化“十三五”規劃》等一系列規范、標準和發展戰略要求指引下，自然資源和規劃檔案數字檔案室建設順利推進，自然資源部數字檔案室、廣東省自然資源廳數字檔案室、武漢市自然資源和規劃局數字檔案室、重慶市國土資源和房屋檔案館等先后順利通過國家檔案局專家驗收評價，被批準為“全國示范數字檔案室”，為各級自然資源和規劃部門進行數字檔案室建設提供了寶貴的經驗。

二、自然資源和規劃數字檔案室建設問題

上述全國示范數字檔案室建設單位在自然資源和規劃數字檔案室建設工作方面樹立了先進典型，同時也折射出各地各級自然資源和規劃部門在檔案數字化建設工作方面存在的問題。

（一）數字檔案室建設水平參差不齊。近年來，隨著國家檔案管理信息化工作進程的加快推進，各地各級自然和規劃部門基本能夠有序展開對室藏存量紙質檔案的數字化掃描、建庫工作，如火如荼開展了檔案管理系統、辦公OA協同系統、政務一體化智慧平臺、國土資源規劃綜合信息平臺等各類業務辦公系統建設。但是，數字化工作和系統平臺建設卻多停留于“淺嘗輒止”，即：已進行數字化轉化的自然資源規劃檔案，未再進一步進行深度整合、深入挖掘，各機構之間的檔案數據資源處于靜止、分散的狀態，關聯性較差，不能清晰地揭示和反映自然資源和規劃檔案的信息內涵和動態發展；各類辦公業務系統和平臺之間互不聯通，“信息孤島”和重復建設、資源浪費問題明顯；電子檔案管理思維轉換不夠到位，增量檔案電子化建設薄弱，未能推動建立電子文件在線流轉、歸檔、移交、接收等一體化管理。

（二）“管”“用”存在一定程度的脫節。隨著國土資源信息化“十三五”規劃的深入實施，各地資源和城鄉規劃檔案信息集成管理平臺/系統建設也取得了重要成果，其中最具代表性的就是“一張圖”數據管理平臺。不少地市的自然資源和規劃部門將數字檔案室建設等同于“一張圖”數據管理平臺的建設和應用。“一張圖”集成了國土檔案資源各個大類以及上千個圖層的國土資源和城鄉規劃的空間信息資源目錄，但其檔案數據資源共享服務對象主要面向自然資源和規劃部門內部業務審批、管理等專業用戶，為其開展業務規劃編制、審批、執法等資源規劃管理工作提供檔案支撐。“一張圖”系統設計伊始，即更多著眼于資源規劃業務管理系統集成，以開展資源規劃管理業務工作人員的利用需求為導向，以信息技術部門為建設主導力量，系統高度技術化、整合化，但卻忽視了檔案管理部門、檔案行政管理工作者的參與，造成前端數據管理和后端檔案管理脫節。

（三）面向公眾服務開放程度、服務渠道有限。實現自然資源和規劃檔案對社會公眾的分級共享到“穩步推進自然資源數據共享開放”，是自然資源與規劃部門政務公開工作的重要目標之一。中辦國辦印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中明確指出，要加快推進檔案開放，積極推進檔案信息資源共享平臺建設。然而縱觀各地自然資源和規劃部門數字檔案建設，多數是基于電子政務內網應用，以自然資源和規劃部門內部服務和政府部門間跨部門決策共享為主，面向外部社會公眾開放的檔案資源有限，提供的服務渠道、服務方式也較為單一。部門主動向社會公眾公開的自然資源和規劃檔案信息多數為大范圍、淺層次的展覽型信息，社會公眾用戶若想獲取相關檔案，只能通過政府門戶網站自助檢索，但檢索能夠獲取到的信息往往較為零散，加之網站檢索功能單一、檢索時間長等原因，社會公眾對檔案的利用需求仍傾向于通過實地借閱、信息公開申請等人工途徑實現。

三、自然資源和規劃數字檔案室建設對策

（一）抓好檔案資源建設核心，優化自然資源和規劃檔案資源數字化質量成果。數字檔案室建設是一項系統性工程，其核心是檔案資源建設。《數字檔案室建設指南》提出的數字檔案室建設必須遵循的原則，首先便是“資源優先”原則。自然資源和規劃檔案是各級自然資源管理部門在履行資源規劃、管理、保護、利用等部門職能、開展各項資源規劃管理業務工作過程中形成的真實記錄，各類業務檔案之間具有緊密的關聯性。抓好自然資源和規劃檔案資源建設工作，必須豐富檔案資源管理體系，加強檔案信息數據深度挖掘和整合關聯，嚴格歸檔標準規范要求，優化檔案數字化質量控制方法，加強過程質量監督，提高檔案資源數字化質量成果，不僅可以實現“應收盡收、應歸檔盡歸檔”，而且最大限度發揮檔案信息潛在價值，為數字檔案室建設筑牢檔案資源基礎。

（二）抓好應用系統建設重點，融合共建自然資源和規劃檔案信息集成管理平臺。抓好管理應用系統建設重點，堅持統一一個平臺/系統管到底，堅持全流程統一管理和利用，積極推進自然資源和規劃各類業務系統與檔案管理系統的充分整合和無縫對接，減少系統平臺重復建設和檔案資源浪費，有效消除信息孤島；完善系統應用功能，融合檔案行政管理要求、審批業務檔案利用管理需求和信息技術支撐，密切前端數據利用和后端檔案管理的聯系，將檔案管理系統的鏈條向前端業務系統延伸。加大元數據自動捕獲、電子文件自動歸檔及接收登記等技術創新應用，推廣先進工作流管理引擎運用，優化檔案文件傳遞、歸檔、審核、內容等級等核心解決方案，致力構建服務整合、業務協同、數據共享的集成、高效、智能管理平臺，實現自然資源和規劃檔案全生命周期管理。

（三）強化共享平臺功能，拓寬信息服務渠道，推進自然資源和規劃檔案利用服務能力提升。自然資源和規劃檔案與民生息息相關，社會各界對自然資源和規劃檔案資源的共享需求日益強烈。強化自然資源和規劃檔案共享平臺的功能是實現自然資源和規劃檔案共享的重要體現，也是自然資源和規劃數字檔案室建設應有的題中之義。各級自然資源和規劃部門在利用權限控制和確保信息安全的基礎上，應加強檔案開放與政府信息公開的銜接，為社會公眾提供一站式檔案審批與交流服務，強化和完善自然資源和規劃檔案信息集成平臺面向社會公眾的共享平臺服務功能，持續優化和豐富檢索路徑、檢索方式，提升檔案檢索利用效率。針對當前存在的渠道有限、方式單一等問題，各級自然資源和規劃部門應建立“以人民為中心”的理念，結合民生需求，加強用戶個性化服務需求分析、挖掘、預測，收集整理與人民群眾生產生活密切相關的資源規劃檔案數據，加大非涉密的自然資源和規劃檔案數據開放力度，綜合運用政務門戶網站、政民互動專欄、公眾號、微博等服務平臺進行發布、推送或連線互動，提升自然資源和規劃檔案公共服務能力和共享服務水平，滿足人民群眾日益增長的檔案信息和檔案文化需求。

四、結語

綜上所述，“數字檔案室建設是一項系統工程，包括基礎設施建設、應用系統建設、數字檔案資源建設、保障體系建設，需要機關檔案部門、信息化部門、業務部門和保密部門共同參與實施。”自然資源和規劃部門檔案數據基于行業特點呈現出保密性、專業性、相互關聯性和即時動態發展等特點，決定了其數字檔案室建設工程絕非一朝一夕之功，更不可能一勞永逸。隨著全國示范數字檔案室試點示范經驗的推廣和各地數字檔案室建設實踐探索，相信自然資源和規劃部門檔案信息化和數字檔案室建設能夠取得更廣范圍、更高水平的進展，為新時期資源規劃工作面臨的形勢與挑戰提供更高質量的檔案信息服務和更堅實的支撐。