機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革思路探究

李丹丹

（錦州市人力資源和社會(huì)保障服務(wù)中心，遼寧 錦州 121013）

一、前言

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，我國(guó)一直存在兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式與社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在養(yǎng)老金繳納、退休人員養(yǎng)老福利發(fā)放等方面存在一定的差異。通常情況下，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)福利會(huì)普遍優(yōu)于社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老福利，這種明顯的差異導(dǎo)致社會(huì)企業(yè)職員與事業(yè)單位職員在社會(huì)保障層次上出現(xiàn)一定程度的不公平，長(zhǎng)此以往，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)保障制度的健全優(yōu)化，甚至對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧造成影響。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合

開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作能夠有效促進(jìn)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合。現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然在一定程度上與社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合，但只是在部分基礎(chǔ)內(nèi)容上的融合，沒(méi)有對(duì)退休福利與在職費(fèi)用繳納等內(nèi)容進(jìn)行融合，沒(méi)有構(gòu)建健全的“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的退休保障制度。

在改革優(yōu)化后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，退休人員的退休福利將依據(jù)養(yǎng)老金繳納年限、繳納水平予以明確，與傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，具有更加明顯的激勵(lì)作用，能夠有效體現(xiàn)職員義務(wù)與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的原則，明確國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)核心內(nèi)容，更加全面、真實(shí)地反映員工在單位的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)自我保障意識(shí)與社會(huì)保障意識(shí)。

（二）構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，退休職員只能享受基礎(chǔ)退休福利，不僅無(wú)法有效緩解政府部門(mén)的財(cái)政壓力，分散國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且與世界銀行倡導(dǎo)的開(kāi)展層次性養(yǎng)老保險(xiǎn)模式相背離。完善健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)由職員的職業(yè)年金、基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)等共同構(gòu)成。

（三）確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要

從總體角度分析，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)的職員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然在基本思想上一致，但對(duì)兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式進(jìn)行具體分析可以發(fā)現(xiàn)，兩者在操作環(huán)節(jié)存在一定的差異。社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式更加注重參保單位與養(yǎng)老基金的風(fēng)險(xiǎn)管控，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位更側(cè)重對(duì)參保人員的個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益進(jìn)行管理，主要原因在于不同保障模式的理念不盡相同。而改革優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠有效解決“雙軌制”中存在的差異問(wèn)題，進(jìn)一步縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)保障制度之間的差距，從而有效規(guī)范社會(huì)保障制度在不同性質(zhì)單位中的具體實(shí)施。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政壓力較大

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位人口老齡化加劇

我國(guó)是世界上人口數(shù)量最多且老年人口比例較高的國(guó)家，在21世紀(jì)初期，我國(guó)老年人口總數(shù)達(dá)到1.3億人左右，占總?cè)丝跀?shù)量的10%。截至2015年末，我國(guó)60歲以上老年人口數(shù)量達(dá)到2.22億，占總?cè)丝跀?shù)量的16%左右。在這種老年人口數(shù)量不斷增加的情況下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)投入也在不斷增加，然而養(yǎng)老金繳費(fèi)金額在不斷減少，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)保障基金壓力不斷增加。同時(shí)，現(xiàn)階段的社會(huì)保障制度在實(shí)際應(yīng)用中并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，各省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)情況并不相同，彼此之間無(wú)法較好地幫扶，進(jìn)一步增加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政壓力。

近幾年，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度改革政策不斷深入推廣應(yīng)用，參保職員數(shù)量呈減少趨勢(shì)。在部分帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式逐漸取代原有的保險(xiǎn)模式，進(jìn)一步減少了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金資金收入。同時(shí)事業(yè)單位的編制對(duì)單位職員參保有一定的約束作用，進(jìn)而導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力不斷增加，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)養(yǎng)老基金赤字問(wèn)題。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)基數(shù)相對(duì)較低

通常情況下，社會(huì)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比較低。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理制度是依照國(guó)家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)制定的，因此單位退休職員薪資替代率與城鎮(zhèn)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平相比較高。同時(shí)，由于養(yǎng)老金繳納與養(yǎng)老金實(shí)際發(fā)放工作之間并未實(shí)現(xiàn)有效關(guān)聯(lián)，在相關(guān)利益的驅(qū)使下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)少報(bào)退休職員繳納人數(shù)與基數(shù)，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從統(tǒng)籌管理制向個(gè)人賬戶制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中須承擔(dān)的各層級(jí)職員的養(yǎng)老費(fèi)用過(guò)高，相關(guān)政府部門(mén)的隱性債務(wù)逐漸增加，這會(huì)嚴(yán)重影響到事業(yè)單位保障制度的改革創(chuàng)新工作。

3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)水平過(guò)高

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革前只會(huì)涉及現(xiàn)付，而在制度改革后增加了積累制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位通常屬于非營(yíng)利性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，單位職員薪資費(fèi)用與養(yǎng)老基金主要來(lái)自單位財(cái)政收入，而相對(duì)過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)與退休職員高齡化問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度改革初期的財(cái)政支出呈現(xiàn)過(guò)高狀態(tài)。例如，對(duì)浙江省某市2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，如果不考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員職業(yè)年金與薪資增長(zhǎng)情況，該市在制度改革后出現(xiàn)了約5.27億元的養(yǎng)老保障基金缺口，與制度改革前的費(fèi)用支出相比，增加了1.36億元。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理不完善

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)管理缺乏完善的法律保障

改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，但并沒(méi)有進(jìn)行法治化、規(guī)范化管理，相關(guān)管理工作缺乏完善健全的法律保障。法制化管理能夠在一定程度上完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，為其提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他國(guó)家相比，時(shí)間較短。

針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題，政府部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)法律與條例。例如，1955年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，2006年發(fā)布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。通過(guò)上述法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，在構(gòu)建機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程中，雖然出臺(tái)了相關(guān)法律條例，但大多是以暫行辦法或規(guī)定形式實(shí)施。雖然《公務(wù)員法》制定了全局綱領(lǐng)，但更加細(xì)致明確的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)配套制度依然存在問(wèn)題。主要原因在于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革創(chuàng)新過(guò)程中缺乏法律制度保障，各省份地區(qū)自行探索，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理，且《公務(wù)員法》的完善優(yōu)化進(jìn)度較慢，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理工作難以有效開(kāi)展。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系不完善

改革優(yōu)化后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系依然存在問(wèn)題，如缺乏科學(xué)完善的監(jiān)督管理制度，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程缺乏有效的反饋機(jī)制，對(duì)制度改革工作的整體效率與質(zhì)量造成一定的影響。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作的本質(zhì)是完善我國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)，促進(jìn)社會(huì)公平。制度改革工作會(huì)在一定程度上損害部分人員的利益，特別是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)薪資的公務(wù)員群體。

同時(shí)，公務(wù)員群體是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度制定改革的主體，這就導(dǎo)致公務(wù)員在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中勢(shì)必產(chǎn)生相關(guān)利益問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致制度改革效率與質(zhì)量受到一定的影響。此外，在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相關(guān)政策時(shí)缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督，人民群眾對(duì)政策制定過(guò)程與制定結(jié)果缺乏足夠的了解，進(jìn)而導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏足夠的外界監(jiān)管壓力。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌制度

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施并軌制，能夠確保事業(yè)單位職員與社會(huì)企業(yè)職員享有相同的社會(huì)保障制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用與社會(huì)企業(yè)職員占比相同。但在具體實(shí)施的過(guò)程中，如費(fèi)用繳納或養(yǎng)老福利發(fā)放等環(huán)節(jié)，為確保養(yǎng)老保險(xiǎn)不同制度之間具有良好的銜接關(guān)系，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，制定科學(xué)統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，集中規(guī)劃管理養(yǎng)老金繳納、養(yǎng)老福利發(fā)放等環(huán)節(jié)。

在保險(xiǎn)制度改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金額繳納、養(yǎng)老福利等方面與社會(huì)企業(yè)職員保持一致性，養(yǎng)老繳納金呈上升趨勢(shì)，但養(yǎng)老保險(xiǎn)水平下降。雖然針對(duì)這一現(xiàn)象制定了相應(yīng)的措施，但在實(shí)際操作過(guò)程中容易受到不同因素影響，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作效率低下，相關(guān)工作人員缺乏足夠的積極性與主動(dòng)性。因此，為保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位與社會(huì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠有效統(tǒng)一管理，實(shí)施并軌制，必須對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面的系統(tǒng)化處理，制定科學(xué)統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善職業(yè)年金制度

職業(yè)年金制度是機(jī)關(guān)事業(yè)單位在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定與監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展的具有一定強(qiáng)制性與幫扶性的社會(huì)保障項(xiàng)目，是對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步補(bǔ)充，能夠有效提高單位退休職員的生活質(zhì)量，加強(qiáng)福利保障。但是，現(xiàn)階段職業(yè)年金制度使用的領(lǐng)取模式并不合理，年齡較大的退休職員在領(lǐng)取職業(yè)年金后會(huì)出現(xiàn)生活質(zhì)量急劇下降的問(wèn)題。

因此，應(yīng)當(dāng)完善職業(yè)年金制度，首先可以重新核算制定計(jì)發(fā)月數(shù)。原有的職業(yè)年金制度計(jì)算年金月數(shù)是以我國(guó)2000年初人口普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行的，即將75歲作為平均壽命。但隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)人口平均壽命發(fā)生了較大變化，應(yīng)當(dāng)更加精確地核算計(jì)發(fā)月數(shù)。改革后的職業(yè)年金雖然每月領(lǐng)取金額相對(duì)較少，但能夠領(lǐng)取的月份數(shù)量有所增加，從而能夠確保高齡退休職員的生活質(zhì)量。其次，要統(tǒng)一管理職業(yè)年金與基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的領(lǐng)取方法，即單位職員個(gè)人賬戶中的資金發(fā)放完畢后，政府財(cái)政部門(mén)作為后續(xù)保障部門(mén)，為退休職員支付退休保障金與職業(yè)年金，以此實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依。

（三）緩解財(cái)政壓力

財(cái)政壓力是大部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程中需要解決的主要問(wèn)題之一，能夠直接影響到保險(xiǎn)制度改革質(zhì)量與效率。因此，為確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作順利開(kāi)展，必須科學(xué)有效地管理養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政資金，利用多樣化的手段緩解財(cái)政壓力，可以重新規(guī)劃事業(yè)單位、地方財(cái)政部門(mén)以及國(guó)家相關(guān)部門(mén)具備的權(quán)責(zé)，以此緩解財(cái)政壓力。

從國(guó)家角度考慮，部分發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障支出費(fèi)用大約占據(jù)總支出費(fèi)用的15%，我國(guó)在社會(huì)保障方面的費(fèi)用支出大約為10%，社會(huì)保障使用資金相對(duì)而言并不充足。因此，國(guó)家可以在確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，依據(jù)實(shí)際情況降低國(guó)有資產(chǎn)的存量，重新規(guī)劃資金費(fèi)用支出比例，適當(dāng)增加社會(huì)保障資金投入。

（四）完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)

依據(jù)現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)際實(shí)施情況，完善法律法規(guī)是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作順利開(kāi)展的重要前提條件。如果相關(guān)法律法規(guī)存在漏洞，會(huì)直接影響改革優(yōu)化工作的具體實(shí)施情況，進(jìn)而影響制度改革工作的整體性、規(guī)范性、高效性。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際情況與社會(huì)發(fā)展需求，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作制定統(tǒng)一的法律規(guī)范與制度標(biāo)準(zhǔn)，其中主要包括強(qiáng)制性專款專用、費(fèi)用繳納比例、后期返還比例等內(nèi)容。

同時(shí)，還可以構(gòu)建完善的、具有針對(duì)性的專業(yè)懲罰措施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)制度改革工作的強(qiáng)制性管理，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能夠在全國(guó)范圍內(nèi)順利穩(wěn)定開(kāi)展，避免改革過(guò)程中出現(xiàn)改革權(quán)威性較差、隨意性較強(qiáng)等問(wèn)題。

（五）加大制度改革宣傳力度

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作直接關(guān)系到全體機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員的切身利益，已經(jīng)成為社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，因此相關(guān)政府部門(mén)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位必須加大宣傳力度，確保社會(huì)群眾、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員、退休職員等群體都能夠深入了解制度改革工作的具體內(nèi)容，如實(shí)施流程、政策文件、法律規(guī)定等，以此消除養(yǎng)老金繳納人員的困惑與擔(dān)憂，為制度改革工作的順利開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

在實(shí)際工作中可以利用座談會(huì)演講、公益廣告、公告欄、新媒體等宣傳手段，明確設(shè)計(jì)宣傳內(nèi)容，包括制度改革原則、改革范圍、具體措施、目的與意義等內(nèi)容，精準(zhǔn)解讀新出臺(tái)的政策規(guī)定與法律法規(guī)等，確保相關(guān)人員能夠?qū)χ贫雀母锕ぷ骶哂邢鄬?duì)全面的認(rèn)知，確保社會(huì)輿論氛圍，構(gòu)建良好的、有助于制度改革的社會(huì)環(huán)境，從而保證制度改革工作高效順利開(kāi)展。

五、結(jié)語(yǔ)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作的高效開(kāi)展能夠有效促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)的健全，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展與提高民生質(zhì)量具有重要的作用。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、地方政府與國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度重視制度改革工作，在制度改革過(guò)程中保持嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的態(tài)度，通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌、完善法律法規(guī)、優(yōu)化職業(yè)年金制度、緩解財(cái)政壓力、加大社會(huì)宣傳力度等方法提高制度改革的效率與質(zhì)量，進(jìn)而構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。