專賣制度背景下煙草局放管服改革的困境與對策研究

黃素芳 王 敏 劉 真

（山東濰坊煙草有限公司坊子營銷部，濰坊 261200）

引 言

“放管服”應該在全國各個地區、部門深化推進，促使各單位智能積極轉變，以更好地服務大眾。煙草行業也應順應號召，加快“放管服”在各層級單位的改革和推進。任何行業的改革過程都會存在一些痛點，煙草行業也不例外，行業改革難點主要體現為兩個方面：一方面，國家對煙草行業的完全壟斷，實行專賣制度使整個行業都缺乏改革動力；另一方面，煙草制品的供應大多由國家按計劃調撥，隨著市場零售許可點的增多，貨源卻并未增加，專賣局在改革的過程中也產生了很多問題。

本文以山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革作為研究對象，分析了改革過程中遇到的難題，并提出了有效解決對策。

一、研究單位“放管服”改革現狀

（一）研究單位概況

我國實行煙草專賣最早可追溯到1982 年，山東省煙草公司濰坊分公司就是專賣背景下設立的。到1984 年，又成立了濰坊市煙草專賣局，兩單位政企合一、合署辦公。2000 年，因山東省煙草專賣局管理體制改革，山東省濰坊煙草有限公司此時正式組建，與濰坊市煙草專賣局合署辦公，其主要負責濰坊全市煙草專賣執法、卷煙經營、煙葉生產經營工作，承擔國有資產保值增值的責任，下轄12 個縣級煙草專賣分公司或營銷部、1 個實業公司。

（二）研究單位“放管服”改革措施

國家近幾年推行的“放管服”改革，能有效激發市場活力。煙草行業在經營管理過程中應遵循統一領導、垂直管理的管理機制。煙草行業要想提升自身的發展質量，必須加快推進“放管服”政策。山東濰坊煙草有限公司在落實“放管服”改革要求時，主要措施為以下幾點。

1.簡政放權

首先，實行煙草零售許可黑名單制度，不滿足辦理煙草專賣許可的單位，堅決不予辦理零售許可證，如存在安全措施未做好的企業、距離學校太近的地點等；其次，實行營業執照和專賣許可證分離制度，公司將煙草零售許可證的辦理規劃為工商登記后置，積極為各零售點講解和指導專賣許可證的辦理步驟；最后，對行政審批服務、行政審批制度和行政審批行為進行改進，使其規范化操作和執行。

2.放管結合

放和管本身在概念上有一定的矛盾，如果處理不好兩者之間的關系，就會出現“放=亂，管=死”的后果，因此企業要平衡好放和管之間的關系。近幾年，公司進行有效的“放管服”，采取了事中和事后加強監管的方法。首先，優化了監管方式。在監管過程中，進行“雙隨機、一公開”的方法，重點監管，完善監管機制。對于重點環節和人員重點監管，并進行隨機抽查。其次，有效提升企業的監管水平。通過與相關互聯網公司深入合作，建立了高效的網絡辦公平臺，如濰坊市煙草任務管理平臺系統、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務信息系統、濰坊市煙草經濟運行綜合管控平臺等，通過現代化信息技術的加持，加強了公司的行政審批及監管。通過在監管過程中引入信息化、智能化及大數據等新手段，大大提高了監管效率和監管的水平。最后，進一步提高監管效果。在監管的過程中實行交叉執法、隱身執法等手段，監管方法多樣化，監管步驟清晰化，使得監管過程受外界因素影響干擾的概率降低，監管模式更加精細化、機動化，效果非常好。實行這些方式和步驟以來，公司的監管質量、監管效果更上一層樓。要求下屬的各專賣局加強對市場的監督檢查和隨機不定時抽查，對于問題早發現、早解決，提高監管效能。這使得執法更加透明，遏制了可能出現的問題，使監管過程更加廉政陽光。

3.優化服務

簡政放權和創新監管都是為了提供更好的服務。在推進“放管服”的過程中，要不斷融入服務的意識和理念，不能傷害零售戶的各種利益，積極為零售戶提供便利、高效的服務，使服務水平和服務質量得到提升。首先，建設綜合性的服務大廳，實現“多個業務，一個窗口”解決。相關行政事務包括收發材料、受理授權、監督發證等環節，均應在大廳內一次完成，申請人無須多個部門來回顛簸辦理，通過窗口一次性完成辦理，十分便利。其次，簡化流程。相比較于之前辦理許可證的周期長、步驟煩瑣，現如今辦理周期已經大大縮短，提高了辦事效率，節省了零售戶辦理許可證的時間，收到了大量好評。另外，隨著互聯網給國內各行業帶來的各種便利，在政務服務過程中也可以考慮將互聯網平臺引入工作范圍中，為行政服務提供方便。可以針對實際工作中遇到的各類問題，提出相應的方案和解決措施。例如：建立數字化的專賣監督管理體系；和全國范圍內的信息系統進行對接；煙草專賣的零售許可證的辦理使用統一的系統，本市局內的零售許可的辦理可以通過網絡進行申請。

二、“放管服”改革的困境分析

（一）改革困境表現形式

1.卷煙市場龐大，監管力度低

煙草行業“放管服”改革的實行給各賣點帶來了方便，最明顯的就是零售許可證辦理的效率增加，擁有零售許可證的賣點越來越多，市場主體增加而又良莠不齊，這就不乏出現很多違法主體，一些零售店為了謀取利益，雖持有許可證，卻不從當地煙草公司合法渠道進貨。隨著辦理煙草專賣零售許可證的申請人越來越多，造成零售終端點多面廣的格局，為違法行為提供了便利。現階段，煙草市場的違法主體的增多，煙草專賣局受制于人員、車輛、辦案水平，對市場的監管力度還遠遠不夠。

2.控煙履約職責相對滯后

在“放管服”改革的過程中，為了給零售戶帶來便利，加大了“放”的力度，市場準入門檻比以前降低了，大大方便了許可證辦理難度，市場活力得到一定的激發，但由于“放”得太過度，辦理證件的用戶數量激增，這就增加了違法主體的數量和違法的概率，違法案件有所增加，但煙草局在執法力度、執法水平、執法人員上的不足，即“管”的力度跟不上“放”的速度，造成了對市場監督力度的不足，給煙草局的工作帶來很大的影響。

（二）改革困難的原因

1.煙草專賣制度與市場實際需求相悖

我國的煙草制品生產量與消費量均居全球第一。因為煙草行業有利于提高國民經濟且煙草制品的特殊性，一直以來，世界上的許多國家都實行煙草專賣制度。我國的煙草專賣制度由來已久，中華人民共和國成立后又經過了改革開放、加入世貿組織，煙草專賣制度日趨完善。煙草專賣制度成為國家稅收的重要來源，有效保證國民經濟的持續健康發展。然而，煙草專賣制度基于維護國家利益，使國家的財政收入能夠充分保證，但是在消費者利益的保護、社會大眾身體健康的保證，以及卷煙零售戶利益的保護方面卻做得不夠到位。

2.地方煙草專賣渾水摸魚

我國的煙草專賣制度是國家以立法的形式確定的，它體現的是國家政策性壟斷，屬于國家完全壟斷性質。通過全國人大立法、國務院制定行政性法規賦予了煙草專賣行政主管部門行政處罰權、行政審批權，工信部、國家煙草專賣局制定的部門規章進一步完善了煙草專賣制度。為了國家利益，國家實行煙草專賣，突出煙草行業對國家財政巨大貢獻的地位，煙草專賣制度一直深受國家的重視。但是，煙草制品批發、煙葉種植環節的征稅屬于地稅領域。由于煙草行業財稅方面的特殊性，各地在本地區內制定或實施煙草專賣制度時，為了本地區的稅收，逐漸形成了地方保護主義。即使是在實行煙草工商分設之后，地方政府出于稅收需要，大多要求本省卷煙銷售品類以本省內卷煙規格為主。嚴重破壞了整個卷煙市場秩序，消費者只能被動消費本省自產品類，各地品類卷煙不流通，逐漸形成惡性循環。

三、“放管服”改革優化路徑

（一）加強隊伍建設

在人才隊伍的建設方面，煙草公司應每年從大學應屆畢業生中挑選新生力量，補充到公司中用來提高公司高素質人才的比例。同時，也要加強老員工的技能培養，盡量多組織一些專業培訓，對員工進行思想教育，在員工隊伍中尋找更有擔當和干勁的人才。

（二）創新監管方式，提升監管水平

探討“互聯網+煙草專賣監管”新模式。對于新辦證零售點，煙草專賣局要及時將零售點信息錄入監管系統，建立一個囊括違法銷售、無證銷售、優秀零售點、守法零售點的檔案信息庫。監管人員可以對信息庫內容隨時查看、維護，將市場監管工作更加方便和靈活，工作事半功倍。依托濰坊市煙草任務管理平臺系統、濰坊市煙草專賣“濰民坊心”便民服務信息系統、濰坊市煙草經濟運行綜合管控平臺等互聯網工具，使稽查員等行政工作人員工作配合度更加默契，“管”的作用日益突顯。

相關工作人員要將監管要求落到實處，認真貫徹，對于只辦了證沒有實體零售點的、一個零售點辦理多個許可證的、實際售賣地址跟許可證不一致的情況要進行重點監管，全面執行隨機、公開監管原則，力求過程公開透明。

落實規范經營聯席會議制度。內管部門需要對“問題客戶”定期進行檢查和不定期進行抽查，對于復雜案件進行討論。對囤煙、套購卷煙及非法賣煙等違反規定行為加大打擊力度。可視具體情節對其采取警示教育甚至注銷等舉措。

（三）適度降低煙草專賣的門檻

由于之前設置的準入門檻過高，銷售許可證的審批流程也較為煩瑣，這就降低了審批效率，限制了煙草專賣的發展，改革過程中要對煙草專賣門檻適當降低，為零售戶提供便利、快捷的審批服務。要加快發展“互聯網+政務服務”模式，通過互聯網將信息公開化、審批過程發現不符合項通過互聯網在線對整改內容進行一次性警告。群眾熟知辦理的流程和辦理過程中應當注意的事項，解決了零售戶辦理業務來回跑的處境，為零售戶進入市場提供便利。

同時對于需要現場辦理的人員，提供預約辦理程序，只要申請人的情況符合辦理要求且提供了全面的材料，行政工作人員就應為其簽發許可證，切不可因為自己的疏忽大意拖延辦理，影響零售戶的正常使用。

控制許可證的增長速度，穩固市場穩步發展。在目前的煙草行業中，在發放許可證之后，一般對零售戶的監管就不是很嚴格了，甚至會出現脫管的情況。例如，之前辦理許可證時未對申請人的信息進行全面備案，造成了許可證的后續管理力度不夠的情況發生。要想控制好零售許可證的增長速度，要求對違規零售戶進行嚴格監管，建立誠信檔案，不符合條件的申請人堅決要求其整改，無法通過整改滿足申請條件的堅決不予發證，以此來控制證書數量，提高零售點的質量，通過發證前的干預，可以使得下轄市區內零售點布局更加合理，使零售點的質量和數量均獲得很好的控制。

（四）高效服務，便民利民

實現“一次辦理”制度，對網絡申請辦理許可證書進行大力推廣，可以減少現場辦理的煩瑣及減少紙質材料的提交，原先的“現場跑腿”轉變為現在的“在線跑腿”，既可以進行無紙化辦公，又能簡化審批流程，證書辦理周期得到了縮減，網絡辦理可以做到一個窗口受理，在線完成處理，過程簡潔明了且透明，不用再數次往專賣局交材料、走手續，節省人力物力。同時，對那些地區偏遠和出行不便的群體，適當開通“綠色通道”，提供網絡或電話預約，由專門的行政工作人員幫忙上門指導和取材料，證書辦理完成后再送證上門的服務。

結 語

本文通過對山東濰坊煙草有限公司“放管服”改革困境與對策進行分析，得出了一定結論。但是由于煙草行業“放管服”改革涉及面廣，跨地域范圍廣，本文以山東濰坊煙草有限公司為例，介紹了市級煙草專賣局在“放管服”改革中做出的努力、成效和下一步的改進建議，在今后的研究過程中，可將改革經驗和探索應用到省級煙草專賣局乃至全國煙草行業在“放管服”改革中的困境，以期取得更好的成效。