我國煤炭資源型城市產業經濟轉型路徑及措施

李亞東

（七臺河市供排水有限責任公司，七臺河 154600）

我國煤炭資源型城市所在的區域一般都是資源富集地區，同時也是在長期計劃經濟體制影響下，按照從礦到局、從局到市的模式建立和發展起來的。一般是先有企業，然后是行政性的管理局，最后是管理局與城市或合并，這使得中國煤炭資源型城市大部分地處偏遠地區，產業結構單一，所有制結構單一，形成了煤炭資源型產業與城市發展之間的關聯。如果資源型產業繁榮，則城市繁榮；若資源型產業衰敗，則城市衰退。無論是從資源枯竭的現實考量，還是從可持續發展的角度分析，煤炭資源型城市必須進行轉型，這是資源枯竭城市實現可持續發展的唯一選擇。我國大多數資源型城市的主導產業開始嚴重衰退，甚至導致城市發展缺乏后繼動力，勞動力出現較大規模失業的情況，此時的轉型因為規劃較為倉促，前期沉淀成本高昂，而造成了轉型過程困難重重。甚至有的城市因為轉型不成功，而直接被撤銷行政建制。

在我國長期的計劃經濟體制下，資源型城市的資源提供的單一職能也限制了城市轉型的動力和選擇。我國資源型城市轉型起步較晚，國務院認定的第一、二、三批資源枯竭型城市一般是在資源新產業到了萎縮衰退時期才開始謀劃城市轉型。例如，七臺河市在萎縮枯竭時期，資源型產業通常已經處于虧損狀態，自然也無力支持和發展其他產業，這樣城市轉型被迫從外部尋求資金支持。因此，從外部輸入的政策支持和財政支持對于我國資源型城市轉型的重要性也就不言而喻了。

由于我國的煤炭資源型城市較多，而且大多規模較大，各個城市的資源稟賦、產業技術基礎和地理區位等都有較大的差異，因此不同城市通常選擇的轉型路徑也不相同，就是同一類型的城市之間也具有很大的差異。

煤炭城市存在的問題主要有以下幾點：煤炭城市資源枯竭，資源型產業衰退；產業結構單一，區域經濟發展的支撐面偏窄；生態環境惡化，治理難度大；失業嚴重，社會就業壓力大；城市布局不合理，基礎設施相對落后；財政困難，資金不足；人才匱乏，觀念陳舊；政府與企業職能交錯，城市管理滯后；發展空間和后勁益顯不足；等等。

煤炭類城市煤炭類資源型城市是我國數量最多的資源型城市，這類城市一般開采歷史較長，人口眾多，而且環境一般較差。這類城市在轉型的過程中，首要任務通常是環境治理，包括沉陷區生態恢復、土地恢復等。例如，雞西、七臺河、鶴崗、雙鴨山發展與煤炭產業相關的、具有一定產業基礎的產業，如煤化工業、建材業及電力等產業，又著眼于新型工業化道路，目前大力發展新材料產業和健康產業，提升農機零部件等傳統優勢產業，煤炭類資源型城市還大力發展現代農業、旅游業，并不斷加大對旅游業的投入，使城市從“黑色印象”向“綠色主題”轉化。

一、實現煤炭城市資源利用的集約化

我國煤炭資源型城市多形成于計劃經濟時代，由于資源型城市特殊的先礦后城的形成機制，資源型城市在很大程度被賦予了資源提供的功能，因此其產業鏈大多集中在礦產品提供及初級加工上，經營方式較為粗放。資源型主導產業長期以來只是向外輸出資源和初級加工產品，所獲利潤較低，在此情況下我國煤炭資源型城市在主導產業轉型與發展的途徑上大多重視產業的集約化發展，既是資本或資源的集中使用，又是資本和資源的高效利用。其中突出表現為以下兩點。

一是把相關企業整合，依靠一個或少數幾個實力強的企業經營資源型產業，而不是不論大中小企業都可涉足資源的采掘和利用。二是延伸煤炭產業鏈，抓好煤炭資源的深度加工和綜合利用，覆蓋利潤獲取的全部階段。在原有的煤炭資源基礎上，利用其較好的產業、技術、人才方面的基礎，進行資源產業的縱向延伸發展。由于資源的產業鏈比較長，現代科技條件下的深加工、精細加工，以及上游的基礎研究等都具有比較可觀的資源可資利用，通過對下游產品的深度開發，通過產業鏈的延伸促進相關產業的發展，同時建立資源的綜合利用產業集群，發展接續產業，從而推動轉型。

這種煤炭資源利用相關產業的集約化模式，適用于原有主導產業發展所依賴的臨近枯竭，而未完全枯竭，城市產業基礎良好，原有資源的深加工技術先進，產業結構已經多元化。這種轉型路徑就是建立以煤炭深加工業為主導的產業集群，利用其技術外溢，實現和其他產業群間的相互服務和促進。

二、實現煤炭產業結構的多元化

煤炭資源型城市的主導產業高度依托某種特定資源，倘若出現煤炭資源枯竭，其主導產業勢必日漸衰落。因此，煤炭資源型城市無論是選擇產業接續，還是產業替代，都必須做到使主要產業結構的多元化。其中的原因包括兩點。

一是原有的資源無法維持原主導產業的發展，除非在資源勘探方面取得突破，否則原主導產業的衰落是必然的；二是只有發展多元產業，才能擺脫產業發展對本地特定資源的過度依賴，從而為城市經濟結構調整創造更多可能性。

（一）鞏固傳統原有的主導產業基礎，延伸資源產品的深加工產業鏈

資源型城市的主導產業具有占優勢地位的技術、人才和裝備基礎，在轉型初期，只有鞏固其基礎，才能保證轉型的順利開展。因此，首先要采取措施，挖掘現有資源的潛力，盡可能延長資源的使用期限，為促進資源型企業的持續發展創造條件。我國目前大多數資源枯竭型企業依然在挖掘資源的潛力，進行較高強度的資源勘探工作，這能在一定程度上緩解因為資源枯竭而帶來的財政、社會穩定等壓力。同時，這樣也有利于調整和延伸產業鏈，最大限度地提高產品的附加值。比如我國的煤炭城市，在進行集約化發展的同時，都大力發展高附加值的深度加工，提高精細化工等高附加值產品的比重。煤炭資源型城市還可以對煤系共伴生礦石資源進行綜合利用和深加工項目，如大同著力發展煤炭的加工轉化及發展潔凈煤產品。依托單一產業鏈的技術和裝備基礎，培育和發展出多種資源優勢，是我國資源型城市產業轉型過程中常見的路徑選擇。

（二）鼓勵非煤產業經濟的發展

資源型城市必須結合自身實際，尋求新的經濟增長點。我國資源型城市通常選擇發展精細化工、新型農業、食品、醫藥、新型建材等產業，如煤炭城市七臺河，除了繼續發展和壯大資源深加工轉化，還大力發展新型建材、機械加工制造業，同時大力培植綠色食品加工業、北藥開發業、飼料加工業等新型產業。

（三）要促進三大產業經濟的協調發展

在計劃經濟體制下，煤炭資源型城市被視為資源產品生產基地，城市產業結構畸形發展，一般礦業采掘和初級加工，以及部分機械工業等組成的重工業在三大產業結構中占有較大比重，而且主要提供煤炭產品的初級產品，深加工和精細加工比重小，大部分處于礦用產品利用產業鏈的上游，這樣就容易造成利潤微薄。同時，由于工業比重過大，煤炭資源枯竭后城市發展乏力。所以，資源型城市轉型要大力發展三大產業，使城市的功能更為完善，同時也更好地促進城市的可持續發展。因此，產業結構的多元化發展是發揮城市功能的必要前提。

我國資源型城市在轉型過程中都正視三大產業的發展問題，強調根據本地實際，優化調整第二產業，大力發展第一產業和第三產業，構建第一、二、三產業協調發展的多元產業結構。例如我國的七臺河市，其規劃是利用自身的發展能力，首先為經濟轉型奠定經濟和產業基礎，同時中后期實現三大產業的協調發展。在第三產業方面，著力發展現代農業，圍繞連鎖經營、超級市場、物流配送和電子商務等現代流通方式下功夫，積極發展中介服務業，以此帶動現代生產發展利用現代技術積極推動信息、咨詢、旅游、房地產、社區服務和社會化服務等第三產業發展。實踐證明，我國資源型城市在轉型過程中一般都是通過建立多元的工業主導產業群，構建合理的資源產業和非資源型產業比例，同時大力發展第一產業和第三產業，實現不依賴資源的工業產業發展。

三、鼓勵多種所有制經濟協調運行

企業是城市經濟轉型的主體，也是經濟轉型的重要載體。只有企業成功轉型了，經濟轉型才有可靠的基礎。資源型城市在轉型初期多是單一的所有制結構，對在市場經濟條件下資源或存量要素順暢地流動極為不利，也不利于產業結構的優化。當前資源型城市的產業轉型，必須充分促進多種所有制經濟形式的健康協調發展。

我國的資源型城市在產業經濟轉型中，對傳統的國有企業進行了改制提升，資源型城市產業結構中國有性質企業占據主導地位，但是隨著資源枯竭，這類企業經營發生困難，因為長期的體制弊端，造成企業活力不足，人浮于事，效益低下。因此，我國的煤炭資源型國有企業進行了股份制改造、公司制改革，通過改革，國有企業經濟重新煥發了活力，同時鼓勵民營資本參與國有性質企業的資產重組，支持其對國有企業的兼并、收購、租賃、控股和參股，根據具體情形建立多元的產權體制

在對大型國有企業進行改革的同時，我國資源型城市還對部分中小國有企業進行了改制退出。由于中小企業實力較弱，設備和技術基礎薄弱，資金不足，甚至經營已陷入困頓。這部分中小企業大部分被逐步淘汰，或一次性整體出售，或分次漸次出售。對于部分嚴重資不抵債，無法繼續經營的資源型企業進行企業債權債務、固定資產和流動資產、職工安置、社會負擔等的綜合處理，進行了規范性破產，或者在破產后進行重組。通過破產處理，原有資產得到了優化組合，能夠更好地適應市場經濟的需要。

推動多種所有制經濟協調發展。社會主義經濟是“以公有制為主體、多元所有制經濟共同發展”，這有利于國有企業的改制和提升，有利于勞動力的安置和轉移，并創造社會財富，提供稅收和解決就業。我國資源型城市在轉型的過程中，大力發展非公有制經濟，放寬了市場準入機制，大力招商引資，提升城市產業轉型的水平和速度。例如煤城七臺河，長期以來國有企業（礦務局）一枝獨秀，民營經濟發展緩慢，為了促進七臺河市產業轉型，市政府出臺了一系列支持煤炭資源型城市轉型發展的政策措施，從提高企業地位、幫助籌融資、提高辦事效率推動了全市的轉型發展。

從主導產業的后續發展來看，煤炭資源型城市轉型的主要模式就是產業接續和產業替代，即按產業鏈的延伸推進多元產業的發展和開辟新的產業，以實現城市發展的周期轉換；從轉型的主導力量看，煤炭資源型城市轉型主要是市場主導模式、政府主導模式、政府和市場共同主導模式和自由放任模式。對于何種模式更適用于我國，這首先要比較煤炭資源型城市的差異。我國的資源型城市多是在計劃經濟體制下形成的，這就導致了國外資源型城鎮中產業工人受市場影響而流動性較強，而國內資源型企業的從業工人相對固定，流動性較小。

我國的煤炭資源型城市轉型雖然在很大程度上借鑒了西方的模式與路徑，但是考慮到本地的特點，資源型城市的產業經濟轉型應該考慮的因素主要有以下幾點。

第一，重視產業經濟轉型戰略的宏觀謀劃，規劃必須先行。任何成功的轉型都是規劃先行。通過對本地資源的科學分析，制定實事求是的發展規劃，為確定轉型模式、方向、戰略提供依據，同時還可以聚合各方力量依照規劃而形成轉型的凝聚力。

第二，重視政府對城市經濟轉型的財政支持。為保障城市衰退產業轉型的順利進行，政府必須采取較大幅度的財政支持。采取適度的財政扶持政策，增強資源型城市的再生能力：由于資源型城市的發展特點決定了城市自我調控能力有限，因此必須借助市場機制的力量解決轉型過程中存在的各種問題，又要有財政扶持政策配合，而不能完全放手由市場機制解決，不然可能會引起嚴重的社會問題。在傳統產業和新興產業交替的過程中，為吸引外地企業的進入，必然要出臺優惠政策，同時也要著力解決好人員轉移、安置和培訓問題，并為之支出一筆費用。為順利實現企業和政府角色的轉換，還必須為剝離企業辦社會體系付出巨額的成本。這些投入都是必不可少的，所以制定相應的資源型城市財政援助政策十分必要。

第三，選擇切實的城市產業經濟調整政策。大力推動資源型關聯產業經濟的發展，尤其是以提高城市的資本、技術、知識的密集程度為目標的新興替代產業經濟的發展，對完成城市產業經濟結構升級和經濟結構調整極為必要和關鍵。各個資源型城市的資源條件、地理位置和物質基礎千差萬別，在進行產業選擇的過程中，絕不能簡單地照搬照抄其他城市經驗，而必須因地制宜、揚長避短，審慎選擇有發展潛力且適合本地具體情況的產業，制定切實有效的經濟調整措施，這對于煤炭資源型城市能否成功實現經濟轉型極為關鍵。

一般而言，吸納就業能力強的勞動密集型產業應該是這種新興產業的首選。資源枯竭型城市在城市經濟轉型的過程中，要著力解決經濟發展問題，同時不能忽略居民的就業、教育等民生問題。煤炭城市資源型主導型產業的衰退，必然造成大量工人失業的現象，若解決不好，就及易造成嚴重的社會問題，因此能夠容納足夠多的勞動力是城市經濟轉型必須面對的重要問題。新確立的產業還應當具備引領帶動關聯產業經濟發展的能力，這能夠在一定程度上支撐帶動當地經濟發展的大局，能夠帶動一系列產業經濟的發展。在常規的新興替代產業中，旅游業的基本特點是就業門檻低，吸納就業能力強，特別是吸納本地各個層次人員就業的能力極強，屬于勞動密集型產業，且不乏與其直接關聯的產業，在帶動地方經濟社會的全面發展方面具有無限潛力。所以，我國多數煤炭資源型城市在轉型過程中優先考慮把發展旅游業作為產業轉型的重點選擇，這是具有現實依據的。