商業銀行地方政府融資平臺授信偏好與風險分析

郭校磊

（中信銀行股份有限公司煙臺分行 山東煙臺 264006）

2008年，美國“次貸危機”引起國際經濟金融形勢動蕩，為了應對國際金融危機對我國經濟帶來的沖擊，2009年我國推出一系列刺激政策，出臺了4萬億元的投資計劃，這些重大項目大多為鐵路、公路和基礎設施項目，為了確保項目建設資金能夠到位，當年人民銀行與銀監會聯合發文提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺”。當時，受到國際金融危機影響，外需下滑，國內實體企業有效信貸需求下降，銀行信貸投放壓力較大，同時，國內4萬億投資陸續開工，各地政府融資平臺信貸資金需求旺盛。商業銀行在自身發展需要和國家政策導向指引下，加大了地方政府融資平臺授信和貸款投放。

隨著國內經濟趨穩及社會各界對地方政府債務風險的關注，在2010-2014年期間，中央政府開始主動收緊并強化對地方政府債務的管理，密集出臺多個通知和指導意見，旨在抑制地方政府債務過快增長，處理好政府與市場的關系，多管齊下規范好地方政府融資行為，防止地方政府債務風險。

2015年，隨著新《預算法》的實施，地方政府可以發行專項債券和一般債券，通過新發行債券，地方政府整體債務風險得到了有效緩解，地方政府融資平臺新增債務不再被認定為政府債務，融資平臺也是獨立的法人企業，不再獲得政府信用增信，發行地方政府債券為地方政府唯一合法的舉債形式。國發43號文等一系列文件明確要求：“政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到風險自擔”。截至2021年10月末，全國地方政府債務余額296549億元。其中，一般債務137549億元，專項債務159000億元；政府債券294802億元，非政府債券形式存量政府債務1747億元。

2015年以來，雖然政府通過立法、增加地方政府債券、要求商業銀行不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款、強化地方債務管理、平臺企業市場化轉型等措施，一定程度抑制了地方債務過快無序上漲，整體上控制住了地方債務風險，但相對于地方政府的龐大投資需求，僅靠發行地方政府債券仍然無法滿足。地方政府融資平臺目前仍然擔負著大量地方基礎設施建設、公益性項目運營等重要任務，在多數經濟欠發達地區起到帶動經濟發展的支柱作用，與當地人民的福祉高度相關。因此，商業銀行信貸支持仍然是地方政府融資平臺獲取發展資金的主要來源之一，據趙偉分析，截至2020年年中，以城投平臺帶息債務表示的地方隱性債務規模達43.8萬億元，高于顯性債務的23.9萬億元，這些債務多以商業銀行長短期銀行貸款、信托貸款、融資租賃、企業債券等形式體現。據不完全了解，目前市場上各類城投平臺債融資余額約11萬億元，資金來源也多為銀行業金融機構。

總體上看，商業銀行授信融資仍然是地方政府融資平臺獲取資金的主要方式，商業銀行的發展更離不開地方政府的支持，本文在梳理地方政府融資平臺發展歷程后，試圖從商業銀行視角，分析商業銀行偏好為地方政府融資平臺授信的原因，以及商業銀行授信面臨的風險，最后給出商業銀行開展地方政府融資平臺授信的建議。

商業銀行偏好地方政府融資平臺授信的原因

地方政府支持，融資平臺信用基礎良好。隨著我國地方政府債務管理更加法制化和規范化，地方政府不會再為平臺企業進行擔保增信，但由于地方政府融資平臺依然在地區經濟發展中發揮主要作用，地方政府依然會在各類要素資源上予以支持。如，地方政府融資平臺一般會獲得地方政府優質資產注入支持，如土地、優質上市及非上市公司股權等，融資平臺主要負責人一般來自公務員或事業單位干部，在地方資源獲取、項目協調等方面有先天的優勢；同時，地方政府融資平臺所投資的項目一定程度上代表地方政府行為，且大多是涉及民生領域項目，雖然項目自身現金流較差，但商業銀行普遍認為由于存在地方政府的支持，平臺公司是具備可持續經營能力的，即使發生了短期債務風險，地方政府出于維穩及發展經濟的考慮，也會對地方政府融資平臺進行幫扶和救助，銀行授信風險總體是安全可控的。

融資平臺授信額度需求大，商業銀行管理成本低。與一般企業貸款相比，政府平臺授信的金額一般較大，融資期限較長，而且部分低資質平臺公司授信還可以提供不動產抵押，銀行授信管理成本低。更重要的是，政府平臺是國有企業，受審計等監管約束較多，發生惡意騙貸的風險較低，其經營活動多屬于民生工程項目，短期內破產的概率很低。同時，我國商業銀行近年來發展迅猛，許多商業銀行普遍存在“重貸輕管”現象，其中一個原因是信貸管理人員數量不足，素質達不到要求。在信貸管理資源投入不足、能力不夠的情況下，商業銀行偏好發放管理成本較低的政府平臺貸款。

傳統信貸領域競爭激烈，政府融資需求旺盛。長期以來，各銀行為了實現規模、效益的快速發展，往往采取擴張信貸規模的方式，并取得了較好的經營成果。但隨著資本市場發展，銀行業傳統信貸業務面臨優質客戶流失壓力。在近些年暴露的以鋼貿、銅貿、煤貿為代表的貿易融資領域風險，以互保連保為特征的擔保圈擔保鏈風險，以大中型房地產企業資金鏈斷裂為代表的房地產領域風險等市場背景下，商業銀行風險防控壓力增大，傳統行業優質新客戶減少，“惜貸”“懼貸”情緒開始顯現，進一步壓縮了銀行傳統信貸領域的投放空間。與此同時，地方政府建設發展對資金需求旺盛，“政府金融”成為各銀行競相進入的領域。

地方財政及平臺存款與商業銀行授信投入掛鉤。地方政府類機構客戶存款是銀行負債的主要來源之一，機構客戶存款是各商業銀行競爭的重要領域，隨著地方政府債務管理約束的不斷強化，地方政府融資的渠道受限，盡管銀行極力想壓縮平臺授信規模，但在地方政府和銀行的博弈中，財政及平臺企業存款成為地方政府重要的籌碼。銀行要想獲得地方財政及平臺企業存款，須投入對應比例表內或者表外授信，個別地方還對銀行有量化的考核，財政存款按商業銀行給予地方融資平臺授信貢獻情況進行統籌。為了獲得政府部門穩定的存款，銀行經營機構更偏好進一步加大與地方融資平臺的合作，在提高授信業務占比的同時，獲取更多穩定的政府類機構客戶存款。

商業銀行地方政府融資平臺授信面臨的主要風險

（一）過度舉債造成的債務違約風險

地方政府融資平臺在商業銀行的授信主要依靠政府信用，資金實際用途多為解決地方基礎設施建設、公共事業設施等重點項目籌集資金，這些項目大多具有公益性、非競爭性和低收益等特點，項目收益一般難以覆蓋成本投入，也就是說這類項目融資的第一還款來源常常是不足的，往往需要地方政府給予一些土地資源或政策予以支持，最后依托地方財政資金托底，才能償還到期債務。隨著城市發展要求不斷提高，地方政府融資平臺投資及融資需求持續增加，資產負債規模也是節節攀升，平臺公司融資渠道主要還是商業銀行，且資本市場投資者也多為銀行背景的機構。據不完全統計，新發行的城投債資金用途，70%左右是用于置換存量債務，僅有30%左右用于真正投入新的基礎設施建設，平臺公司滾雪球式的融資模式使得自身還款壓力逐年加大。當融資環境一旦開始收緊，融資平臺自身的風險將有加速暴露的可能性。

（二）監管政策趨嚴造成的合規性風險

近年來，國務院、銀保監、財政部等部門就防范化解政府債務風險出臺了系列舉措，主要目的：一是妥善化解存量債務風險，通過發行專項債券、隱性債務置換等多種手段處置，二是進一步規范政府相關融資行為，防止新增地方政府隱形債務。以銀保監2021年最新發布的15號文件為例，要求商業銀行“打消財政兜底幻覺，強化合規管理、盡職調查，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱形債務，切實把控好金融閘門”，對地方政府隱性債務進行了更具實操性的界定。如前文所述，地方政府融資平臺由于有地方政府財政的支持，信用風險在一定程度上較低，但實操中的合規性風險卻是較難把控的，甄別防止新增地方政府隱性債務是重點也是難點。一旦觸及新增地方政府隱性債務的情形，商業銀行可能面臨合規性風險。

商業銀行地方政府融資平臺授信管理的建議

（一）理性看待地方政府平臺融資業務，防范過度授信風險

以地方政府財力為支撐的地方政府平臺融資模式不具有商業可持續性。從長期來看，地方政府融資平臺公司市場化轉型，逐步向著規范化、法制化方向發展是大勢所趨。傳統地方政府融資平臺業務不是商業銀行未來的戰略業務重點，商業銀行應該控制并逐步降低地方政府平臺融資領域授信占比。商業銀行要回歸本源，立足于服務實體經濟，加快銀行業務的戰略轉型。

為了從總體上防范地方政府融資平臺的過度授信風險，商業銀行可以將同一地區的融資平臺按照集團授信模式統一管理，根據地方政府的綜合財力、債務水平等指標和銀行的風險容忍度，對地方一定區域核定授信上限，并根據審慎性原則逐戶核定單戶融資限額，將風險控制在商業銀行可承受的范圍之內。

（二）強化政府類融資業務的資金監控

加強對企業運營、財務資金變化的監控，對于項目融資，要求在銀行開立專戶并監控項目收入，按照還款計劃按月或者按季提取還款保證金；對于非項目融資，要求在銀行開立結算賬戶，加強資金監控。對于由地方政府債務置換或納入財政預算統籌的項目，銀行應持續跟蹤了解地方政府的財政預算支出安排、債務置換及償還計劃，切實落實還款資金來源。

（三）做好全流程授信風險管理

對于地方政府融資平臺業務，要求在授信前、授信中及授信后環節進行全流程管理，切實掌握地方政府的債務情況、融資平臺的債務認定結果及經營改革方向，審慎評估融資主體及項目的還款能力，制定切實有效的授信或風險化解方案，在融資平臺轉型過程中，要切實防止平臺公司逃廢債務等問題。逐步建立專門的政府類融資項目風險管理體系，實現對項目的全周期動態化管理，從立項到完工、運營、移交等各環節進行風險識別、評估和監控。

（四）密切關注政府類融資業務政策風險

密切關注政府類融資業務最新出臺的各項政策規定，基于最新政策文件辦理業務，堅持主體合規、項目合規、流程合規，確保相關業務不觸及監管紅線，確保不以任何形式新增政府隱性債務。