農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷分析

張安安

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000)

一、 引言

養(yǎng)老問(wèn)題是人類在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的大問(wèn)題，配套的制度設(shè)計(jì)可以更好地解決這一問(wèn)題，所以合適的養(yǎng)老保障制度對(duì)解決養(yǎng)老問(wèn)題至關(guān)重要，這也正是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的意義。 雖然早在2014年2 月，國(guó)家有關(guān)部門就已經(jīng)發(fā)布了文件，表明了要建立統(tǒng)一規(guī)范、公平合理的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是長(zhǎng)期二元模式遺留下來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題仍未得到解決。 根據(jù)第七次人口普查得到的數(shù)據(jù)，在全國(guó)范圍內(nèi)，65 歲及以上人口比例不斷上升，其中農(nóng)村為17.72%，比城鎮(zhèn)高6.61 個(gè)百分點(diǎn)。 對(duì)比2010 年的第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，65 歲及以上人口比例的城鄉(xiāng)差異上升了4.35%。 由此可知，中國(guó)近年來(lái)的老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村在老齡化方面面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。 而且，和城市里退休的老年人不同，農(nóng)村的老年人在年老后沒(méi)有退休金可以領(lǐng)，在身體條件下降后的老年時(shí)期不能再依靠勞動(dòng)獲得收入，失去了收入來(lái)源，這也給中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了很大的壓力。 所以，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，處理好農(nóng)村老齡化問(wèn)題，為新農(nóng)村的發(fā)展打下更加穩(wěn)固的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村的建立，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度值得重點(diǎn)關(guān)注。因此本文先梳理了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程，之后結(jié)合制度變遷的機(jī)理，探討了制度變遷的方式、制度供需失衡的原因以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑依賴。

二、 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農(nóng)民收入水平與地方財(cái)政收入也都得到提高，因此有了發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也開(kāi)始逐步建立起來(lái)。 隨著人口老齡化程度的加深以及大量的農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村居民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求也在不斷變化，與此同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在不斷演變。 具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷大致可劃分為三個(gè)階段:1978 至2002 年為老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段，2003 至2013 年為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段，2014 年至今為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段。

(一)老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)階段

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系以及生產(chǎn)方式發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使農(nóng)民以更加積極的態(tài)度對(duì)待生產(chǎn)，生產(chǎn)力不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，良好的經(jīng)濟(jì)狀況為探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了條件。 從1980 年左右開(kāi)始積極探索，兩年之后全國(guó)已有11 個(gè)省市區(qū)實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。 1986 年，民政部及其他有關(guān)部門確定了我國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮不同農(nóng)村地區(qū)的不同特點(diǎn)，有針對(duì)性地提出方案推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作。 我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)挑選了一些經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，開(kāi)始農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，通過(guò)在現(xiàn)實(shí)中開(kāi)展不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，選取較為成功的案例再推廣。 到了1992 年1 月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，提出以縣為基本單位推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，這一基本方案對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立具有重要推進(jìn)作用。 之后為了更好地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，國(guó)家又逐漸成立了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，并提出專門的規(guī)章規(guī)范指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)工作。 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在1992 年至1998 年間發(fā)展迅速，但是同時(shí)也暴露了不少問(wèn)題。 農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重、現(xiàn)收現(xiàn)付制造成資金緊張、基金管理過(guò)程不規(guī)范等，導(dǎo)致參保的人數(shù)大幅下降，并且出現(xiàn)了很多參保人要求退保的現(xiàn)象，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以正常推行。 1999 年國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，要求不能再新接收處理有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，對(duì)已經(jīng)辦理過(guò)的相關(guān)業(yè)務(wù)要進(jìn)行整改，之后農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)整改工作一直持續(xù)到了2002 年。

(二)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)階段

隨著農(nóng)村老齡化程度不斷加深以及經(jīng)濟(jì)條件不斷得到改善，老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障力度不夠，農(nóng)村居民對(duì)解決養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生新的需要，國(guó)家也在關(guān)注著應(yīng)該如何使相關(guān)制度更加完善。 2003 年，有關(guān)部門發(fā)布了文件，提出要在存在嚴(yán)重的養(yǎng)老保障問(wèn)題、但有實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件的地方推進(jìn)該制度的實(shí)行，提出要在全國(guó)范圍內(nèi)挑選出合適的地區(qū)作試點(diǎn)，試著推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。 2004 年《憲法修正案》加入“國(guó)家要建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的規(guī)定，養(yǎng)老保障工作獲得了憲法的支持。 2006 年對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)并細(xì)化，更加重視農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。 2009 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并且開(kāi)始了新農(nóng)保的試運(yùn)行工作。這一時(shí)期的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了較大進(jìn)步，到2013 年底時(shí)農(nóng)村的老人基本參保。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)制度同老制度相比有所改進(jìn)，比如覆蓋的對(duì)象更廣泛、個(gè)人繳費(fèi)壓力更小、組織管理更加規(guī)范、更注重縮小城鄉(xiāng)間差異。 在參保對(duì)象方面，老農(nóng)保面向的是“非城鎮(zhèn)戶口，不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，新農(nóng)保的保障對(duì)象更廣泛，是除了在校的學(xué)生以外，年滿16 周歲，但是不參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部農(nóng)村人口。 在繳費(fèi)方式上，新農(nóng)保為減輕居民負(fù)擔(dān)，加大了政府補(bǔ)貼力度，由政府、集體與個(gè)人三方面共同承擔(dān)費(fèi)用，把養(yǎng)老金分為兩部分，分別是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府承擔(dān)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金來(lái)源于三方共同承擔(dān)。 在管理方式上，總結(jié)老農(nóng)保的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，政府以更加專業(yè)和科學(xué)的方式管理養(yǎng)老基金，還制定了規(guī)章制度和相關(guān)政策，加大監(jiān)督力度，使得管理工作更加規(guī)范。 在待遇發(fā)放上，以為農(nóng)村老人提供基本生活保障為原則，不在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的范圍內(nèi)、年滿60 歲的農(nóng)村戶籍老人，都是新農(nóng)保發(fā)放養(yǎng)老金的對(duì)象，且保障力度大于老農(nóng)保時(shí)期。

(三)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)階段

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)條件長(zhǎng)期存在差異，導(dǎo)致農(nóng)村和城市在養(yǎng)老保障方面也存在差異。 在城鎮(zhèn)中，員工在工作時(shí)期有工資收入為退休后的生活提供了經(jīng)濟(jì)保障，又享有養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，在退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金滿足生活基本開(kāi)支。 但是參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金相差很大，長(zhǎng)期以來(lái)不公平的問(wèn)題引起了更多的關(guān)注，農(nóng)村居民渴望享受更加平等的福利待遇，這為建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了現(xiàn)實(shí)條件。

2014 年以來(lái)，實(shí)行的是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。 2011 年7 月城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱城居保)開(kāi)始在全國(guó)的一些試點(diǎn)實(shí)行，城居保在設(shè)計(jì)時(shí)保留了很多新農(nóng)保的優(yōu)點(diǎn)，2012 年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2014 年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，對(duì)將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施具有重要指導(dǎo)意義。 由于城居保和新農(nóng)保有很多相似的特征，在參保流程方面兩者都是在當(dāng)?shù)氐纳绫Ｖ行霓k理，待遇給付方面二者都是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成，這給兩個(gè)保險(xiǎn)制度的整合創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。 但是在繳費(fèi)檔次、保障水平、領(lǐng)取條件等方面還存在差異，這正是需要在合并過(guò)程中解決的問(wèn)題。

兩種制度整合之后，新命名為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，新的制度設(shè)置了更寬泛可供選擇的繳費(fèi)基數(shù)，農(nóng)村居民可以結(jié)合自己的收入水平與想得到的保障水平自由選擇繳費(fèi)基數(shù)。 領(lǐng)取條件更加簡(jiǎn)潔，取消之前農(nóng)村老人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須以子女繳納保險(xiǎn)為前提的條件，全部參保對(duì)象在滿足年齡條件后都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。 兩者在合并之前，獨(dú)立運(yùn)行管理，有些環(huán)節(jié)存在重復(fù)也會(huì)造成資源的浪費(fèi)，在合并之后，也為國(guó)家減少了運(yùn)行的成本開(kāi)支。 更重要的是，在保障水平方面，合并后的制度實(shí)行為不同繳費(fèi)基數(shù)提供不同程度的政府補(bǔ)貼，提高了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，消除了城鄉(xiāng)居民在享受養(yǎng)老金待遇方面的不公平，對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)行同樣的標(biāo)準(zhǔn)，可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額由參保選擇的繳費(fèi)基數(shù)決定，對(duì)城鄉(xiāng)居民都更加公平，使得城鎮(zhèn)與農(nóng)村的居民可以平等地享受社會(huì)保障。

三、 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷機(jī)理分析

(一)制度變遷的方式分析

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)制度變遷的主體與誘因的差別，可以把制度變遷分為強(qiáng)制性制度變遷與需求誘致性制度變遷。 前者是指由行政命令或法規(guī)所引起和實(shí)施的制度變化；后者是對(duì)現(xiàn)行制度方案的改變和替代，或?qū)π轮贫确桨傅膭?chuàng)新，是由個(gè)人或群體人為了爭(zhēng)取利益，自覺(jué)提出、組織并實(shí)施。 從以上對(duì)發(fā)展過(guò)程的梳理可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是以《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》推動(dòng)老農(nóng)保進(jìn)程，還是以《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指導(dǎo)新農(nóng)保試點(diǎn)工作，或者頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在每個(gè)階段的革新都是由中央人民政府頒布的相關(guān)文件或提出的法律要求推動(dòng)的，依靠國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行制度變遷，再由地方貫徹落實(shí)相關(guān)要求，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)得以順利在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。 因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷屬于強(qiáng)制性制度變遷。

強(qiáng)制性制度變遷按照特點(diǎn)不同也分為漸進(jìn)式與激進(jìn)式。 其中，前者耗費(fèi)的時(shí)間會(huì)久一些，雖然見(jiàn)效慢一些，但是制度變遷過(guò)程中的銜接比較好，成功率比較高，不會(huì)造成較大的社會(huì)波動(dòng)。 后者是以政府為主體，自上而下開(kāi)展的，相對(duì)而言所經(jīng)歷的時(shí)間短、進(jìn)程快，可以在很短的時(shí)期內(nèi)進(jìn)行重大的制度改革。 “新農(nóng)?！痹凇袄限r(nóng)?！钡幕A(chǔ)上，針對(duì)它顯露出來(lái)的缺陷完善制度，更加契合當(dāng)時(shí)農(nóng)民的保障需求，發(fā)揮了更有效的作用。 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上，整合城居保，解決城鄉(xiāng)差異大的問(wèn)題，才能被廣泛接受。 從時(shí)間跨度來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷經(jīng)歷的時(shí)間較長(zhǎng)，在推出新變革時(shí)，會(huì)先選擇代表性較強(qiáng)的地方作為試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)階段經(jīng)驗(yàn)并不斷改進(jìn)的基礎(chǔ)上，再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。整個(gè)制度變遷過(guò)程相對(duì)平穩(wěn)，變遷前后的制度銜接性好，避免了制度變遷引起的社會(huì)震蕩。 因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷屬于漸進(jìn)式的強(qiáng)制性制度變遷。

(二)制度變遷的供求失衡分析

隨著時(shí)代的變化，制度也需要緊跟時(shí)代的步伐，才能更有效地發(fā)揮制度的作用，更好地為公民服務(wù)。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論角度看，制度結(jié)構(gòu)變遷主要是社會(huì)制度供給與需求的不平衡而直接導(dǎo)致的一種制度不平衡狀態(tài)，而這種狀態(tài)需要通過(guò)制度變遷才能改變，會(huì)催生出新制度為社會(huì)發(fā)展提供更多助力。因此，不同階段的不同農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都是基于農(nóng)村居民在當(dāng)時(shí)的背景條件下對(duì)養(yǎng)老保障有這樣的需求，才產(chǎn)生了相對(duì)應(yīng)的制度，才打破了當(dāng)時(shí)制度的供給與需求不平衡狀態(tài)。

1.老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供求失衡的原因

第一，保障水平較低。 老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在改革開(kāi)放初期逐漸建立起來(lái)的，當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展較為落后，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，主要依靠傳統(tǒng)的耕種，收入水平較低。 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)主要依靠農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，所以在當(dāng)時(shí)收入微薄的經(jīng)濟(jì)條件下，養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村居民中并不是很受歡迎。 面對(duì)2 元至20 元不同繳費(fèi)基數(shù)，很多農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)壓力下只能放棄參保，或者是選擇交2 元的基數(shù)，而低保費(fèi)對(duì)應(yīng)著低保障，按照最低的繳費(fèi)基數(shù)參保則享受的待遇也最低，若干年后領(lǐng)取的養(yǎng)老金達(dá)不到保障養(yǎng)老的要求，享受的養(yǎng)老金待遇低又會(huì)降低參保的積極性，加大了制度實(shí)行的難度。

第二，農(nóng)民的短視行為。 在實(shí)行老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)期，因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件較差，養(yǎng)老知識(shí)宣傳也不到位，所以當(dāng)時(shí)的農(nóng)村居民不是很了解養(yǎng)老知識(shí)。 這種背景下，老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施過(guò)程中存在信息不對(duì)稱，農(nóng)民缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的了解，更愿意考慮土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)想法，所以面對(duì)可供選擇的養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，即使把它看作投資，也只顧眼前，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)。 每個(gè)人都愿意把自身利益最大化作為目標(biāo)，在看到較低的收益率時(shí)，更愿意當(dāng)時(shí)以現(xiàn)金的方式持有，減少以投資的方式獲取未來(lái)收益。所以這種選擇行為會(huì)降低農(nóng)民對(duì)老農(nóng)保制度的滿意度和參與率，阻礙了制度的實(shí)施。

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律滯后。 《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》是在2011 年7 月開(kāi)始實(shí)施的，而老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是自1978 年逐漸形成，所以在“老農(nóng)保”制度階段，雖然有政府的規(guī)章制度作為指導(dǎo)，但是沒(méi)有專門的法律對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)做出規(guī)定，沒(méi)有把它當(dāng)成一項(xiàng)重要的社會(huì)政策。 因?yàn)槿狈ｉT的法律保障，老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的很多環(huán)節(jié)沒(méi)有嚴(yán)格的法律可以遵循，所以在運(yùn)行過(guò)程中存在很多漏洞，比如在資金的籌集與基金管理方面，不能保證專款專用，存在被挪用現(xiàn)象。 這種情況下，造成了很多人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，也讓農(nóng)村居民對(duì)老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度喪失了信心。

2.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供求失衡的原因

第一，城鄉(xiāng)保障水平差異大。 在實(shí)行老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)期，工業(yè)化程度不高，農(nóng)村居民還沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)村與城市存在發(fā)展不平衡問(wèn)題。 到了新農(nóng)保階段，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷深化，農(nóng)村與城市間的差距不斷拉大。 雖然農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入落后很多，但是在設(shè)計(jì)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，并沒(méi)有充分考慮到這些因素，農(nóng)村居民參與的新農(nóng)保與職工、城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，待遇要差很多，甚至不能覆蓋日常生活開(kāi)支，另外農(nóng)村居民對(duì)城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保障差異存在不滿，也對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生了能提供更公平的保障水平的需要。

第二，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生改變。 一方面，隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征作其他用途，一些農(nóng)民失去了農(nóng)地，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，成了靈活就業(yè)人員。但是在新農(nóng)保的政策設(shè)計(jì)中，并沒(méi)有周全考慮農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員和失去農(nóng)地的農(nóng)民。 在城務(wù)工時(shí)面對(duì)的是城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，老年回到農(nóng)村后農(nóng)村實(shí)行的是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能完美銜接，這些人員的很多權(quán)益無(wú)法得到保障。 另一方面，近年來(lái)人口老齡化不斷加劇，尤其農(nóng)村面對(duì)的老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻，農(nóng)村的老年人在喪失勞動(dòng)能力后就失去了收入來(lái)源，因此農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更重，而新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為農(nóng)村老人提供的養(yǎng)老保障遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障，因此需要新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解決這個(gè)問(wèn)題。

(三)制度變遷的路徑依賴

1.依賴先試點(diǎn)后全國(guó)的漸進(jìn)式強(qiáng)制性變遷

通過(guò)本章對(duì)制度變遷方式分析得出結(jié)論，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度變遷方式，是漸進(jìn)式的強(qiáng)制性制度變遷，既依靠國(guó)家強(qiáng)制力，又可以避免大的社會(huì)震蕩，因此這種方式的成功率高。 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)依靠這種制度變遷方式是因?yàn)?，一方面，在每次推出新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，都會(huì)先選擇具有代表性的地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，在試點(diǎn)期后總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況不斷改進(jìn)后再在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，因?yàn)橛性圏c(diǎn)地區(qū)的先例存在，制度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣時(shí)面臨的阻力也更小。 另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行成本高，作為全新的制度在全國(guó)范圍內(nèi)試錯(cuò)成本太高，而選用試點(diǎn)先推廣，可以降低政府的推行成本和維護(hù)成本。

2.依賴土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老

不同于城鎮(zhèn)逐步建立起的養(yǎng)老保障制度，由于農(nóng)民在每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金較低，在沒(méi)有土地保障的情況下幾乎不可能滿足老年時(shí)的生活需要，因此農(nóng)民依靠土地帶來(lái)的保障，形成了適合在農(nóng)村養(yǎng)老的模式。 在源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的傳統(tǒng)文化中，儒家的孝悌思想對(duì)我國(guó)家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了一定的影響，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念也是從這一傳統(tǒng)思想中衍生出來(lái)的，在農(nóng)村的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式下，農(nóng)民在成年之后以從事生產(chǎn)勞作獲得收入滿足基本生活需要，以及照顧家人。 近年來(lái)，工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，土地的保障作用隨之逐漸減弱，但是土地與家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念依然為農(nóng)民提供了經(jīng)濟(jì)來(lái)源保障和傷病養(yǎng)老保障，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程中，依然緊密聯(lián)系土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，國(guó)家有關(guān)部門發(fā)布的相關(guān)文件中，也提到了不能忽略像家庭養(yǎng)老這樣的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，要發(fā)揮它們的積極作用。

四、 總結(jié)

本文以制度變遷理論為基礎(chǔ)，梳理了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷的三個(gè)階段，先是老農(nóng)保，之后是新農(nóng)保，目前實(shí)行的是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。 制度變遷的方式是漸進(jìn)式的強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)而探究前兩種制度不再適用的原因，即存在供給與需求不平衡，具體而言老農(nóng)保供求失衡的原因是保障水平較低、農(nóng)民的短視行為和養(yǎng)老保險(xiǎn)法律滯后，新農(nóng)保供求失衡的原因是城鄉(xiāng)保障水平差異大與農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，結(jié)合漸進(jìn)式制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程中，路徑依賴于先試點(diǎn)后全國(guó)的漸進(jìn)式強(qiáng)制性變遷、土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老。