高校內部控制建設和評價探究
—以×大學為例

鄭新紅 王旭東 北京化工大學

引言

“兩個一百年”奮斗目標的實現、中華民族偉大復興中國夢的實現，歸根到底靠人才、靠教育。高等院校是人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新的機構。高校需要不斷完善內部控制，為教育事業健康快速發展保駕護航。隨著市場經濟的發展和高等教育體制改革的不斷深入，高校辦學規模逐漸擴大，經費投入不斷增加，經濟業務類型日趨多樣化，對內部控制的要求越來越高，高校內部控制面臨新的挑戰。

一、高校內部控制建設和評價面臨的新局面

《2020年全國教育事業發展統計公報》顯示，截至2020年底，全國普通高校2738所、各類高等教育在校生4183萬人，教育經費總投入13999億元，校舍建筑面積92034.13萬平方米，生均教學科研儀器設備值達16，522.36元。學生數量多、資金需求量大、資產不斷增加，內部管理更加復雜化，問題不斷涌現，預算和財務控制不到位及預算執行、財務管理不規范情況時有發生，教學科研、財務管理、基建工程、資產管理等關鍵領域、部門和崗位的風險不斷增加、權力尋租問題日漸突出。面對新的局面，高校管理層的管理理念和模式需要更新，既要在嚴守法律法規底線的基礎上遵循市場經濟規則，培養出各領域人才，也要重視內部控制建設，增強風險防控意識的同時提升管理水平。

2016年，教育部頒發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，國家《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等制度陸續出臺，內部控制正式引導落地，要求更加嚴格、發揮作用更加重要。

二、高校內部控制存在的問題

（一）內部管理意識薄弱，缺乏整體統籌考量

有些高校存在內部控制制度建立不全面、執行不嚴格、重大決策審批流程不完善、內部控制實施不到位等情況。在對內部會計控制方面，僅僅滿足于保護資金安全和應對監管部門，缺乏對學校資源綜合衡量。尚未將預算作為卓有成效的控制工具和計劃過程的重要組成部分，而只簡單地將之用來向上爭取資金和分配資金。

（二）機構設置不合理，制度體系建設不完善

有些高校未單獨設立內部控制專職部門，內部控制牽頭部門多由業務部門擔任，其自身也是內部控制建設部門，內部控制過程中由于涉及本身業務、環節較多，很難置身于外從全局進行內部控制謀劃。同時，內部控制制度建設多從內部管理角度出發，組織機構、運行機制、關鍵崗位及人員、業務流程、信息環境的制度設計，未立足于學校經濟目標實現來實施風險防控，影響經濟業務全面、健康和可持續發展。

（三）風險管控不徹底，目標設計欠缺針對性

內部控制主要體現在校級，未延伸到二級單位，尤其是對下屬學院等未形成完善的風險防控體系。內部控制指南多由聘請的會計師事務所來制定，外請的會計師事務所往往對高校內部運行情況并不清楚，制定的指南常常不符合高校實際。在建設過程中未做到全面考慮目標風險，目標制定缺少針對性，目標設計缺乏連續性，主要注重經費使用流程、經濟事項審批流程等風險點，對風險控制、績效評價、運行成本等方面重視不夠，未實現雙輪驅動。

（四）內部控制評價不完善，結果運用有待強化

有些高校未對內部控制建設完整性、執行效率和效果進行考核或未實現考核常態化，未形成一套科學的評價體系，考核結果運用不充分，與單位績效、干部選拔任用脫節。內部控制評價不完善，審計監督重形式輕實效，對內部控制的執行效果造成嚴重的影響。

三、×大學內部控制建設和評價做法及成效

×大學高度重視內部控制工作，長期以來一直在高校內部控制建設方面進行探索，從2014年開始，組織財務處、審計處、基建處、資產處、規劃辦、校辦、人事處、新校區建設指揮部等各部門聯合開展內部控制建設，形成《×大學內部控制制度匯編》和《×大學內部控制手冊》等建設成果；2017年，聘請第三方根據教育部內部控制指南要求對學校的內部控制情況進行評價，結合學校實際、反復論證，形成了《×大學管理建議報告》《×大學內部控制建設成果評價報告》，學校內部控制逐見成效。目前，內部控制流程和制度日趨完善、重點領域和關鍵崗位基本實現權力制衡、《政府會計制度》改革銜接穩步推進、內部信息化快速建設，內部控制情況總體運行良好。

（一）加強機構建設，為內部控制提供有力保障

成立內部控制工作小組、內部控制評價與監督領導小組和風險評估小組，每年上報內部控制報告和開展內部控制專題培訓。審計處對內部控制進行評價和監督，主要針對重點風險領域或關鍵部門，內部控制評價和風險評估工作每年進行一次；當外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化時，及時對內部控制風險進行重新評價。內部控制機構基本搭建完成，學校基本形成“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、專項審計”權力制衡機制，機構運行順暢，為內部控制提供有力組織保障。

（二）加強制度建設，確保內部控制有法可依

制定《×大學實施〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉的建設方案》《×大學內部控制評價辦法》《×大學內部控制風險評估實施辦法》，使得內部控制建設和評價依法開展。制定《×大學規章制度制定辦法》，成立制度建設辦公室，對制度立項、起草、審核、發布、備案等環節進行規范。學校在預算、收支、政府采購、國有資產、建設項目、合同等業務管理方面制定了一系列制度，制度更新及時，并形成流程圖、便于實操，逐步形成完整的制度體系，促進單位內部規范化管理。

（三）加強宣傳培訓，確保內部控制理念深入人心

加強組織宣傳培訓，提高內部控制意識，根據不同管理級別、不同業務領域的管理人員內部控制工作側重點，采取參加行業論壇、組織業務專項培訓、參觀優秀管理項目等方式，為各部門負責人及工作人員組織有針對性、多形式的宣講和培訓。一方面，提高責任意識，提高關鍵崗位人員的風險意識和責任意識；另一方面，加強能力培養，加強對管理人員內部控制相關的各類知識培訓和鼓勵自主學習，從而提升其業務能力和內部控制工作水平。

（四）加強監督整改，確保內部控制有效實施

成立審計整改工作領導小組，建立整改聯動機制，強化內部控制整改成果運用，將內部控制建設情況作為單位績效考核的重要參考；將整改情況作為被審計單位領導班子民主生活會以及領導班子成員述責述廉的重要內容，并作為領導班子成員考核、任免的重要參考。對內部控制評價和風險評估發現的問題，深入分析原因，實行“問題清單”“整改清單”“銷號清單”對接機制，對發現的重大重要問題進行后續跟蹤審計，有效避免屢審屢犯。

（五）加強信息建設，確保內部控制信息協同共享

制定《×大學信息化建設管理辦法》，明確規定信息化辦公室為信息化建設的歸口管理部門，與各業務部門共同實施信息系統建設、實施和維護，教學、人事、財務、國資、采購均納入學校統一平臺管理，基本實現流轉過程中各節點分級審批和監督，定期開展數據的質量提升與管理維護，部分系統開通企業微信端，逐步實現移動內部控制信息化，關鍵領域和關鍵風險點信息化建設水平進一步提高。

四、內部控制建設和評價意見建議

2021年4月，財政部下發了《關于開展2020年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》，文件明確了內部控制工作在提升行政事業單位治理效能、服務改革發展大局等方面的重要意義，并在內部控制報告填報的基礎上增加了審核和檢查工作。在花錢問效、厲行節約、《政府會計制度》改革的新形勢下，高校構建有效的內部控制體系尤為重要。

（一）強化意識，建設良好內部控制環境

一是增強自身內部控制意識，充分認識內部控制建設的重要性和必要性。注重頂層設計，成立內部控制領導小組，設立專門的內部控制部門，全面負責內部控制方面的建設。財務部門不完全參與內部控制建設，主要負責高校財務的專業業務工作。二是積極創新高校文化建設，充分發揮文化的引領作用，充分借助企業微信、公眾號等新媒體，采取線下線上等多種渠道擴大宣傳力度，向高校業務人員宣傳內部控制建設的重要性和價值意義。在充分發揮帶頭人的示范和表率作用的基礎上，促進內部控制建設與文化建設的有效融合，從而實現全校師生積極參與的良好氛圍。

（二）完善策略，建立健全內部控制制度

一是融合高校管理實踐，立足高校特色特點，兼顧自身的管理情況和管理人員的能力水平等，充分落實內部控制手段和方法的可行性。確保所采用的策略和方法具有較強的可操作性，使其在內部控制過程中發揮制度約束作用，為實現高校內部控制建設提供有力的保障。二是建立健全相關的制度體系。深度梳理現有制度，分析控制活動的流程，及時發現存在的問題并加以解決，提高規范性，逐步形成科學性高、針對性強的制度體系。

（三）加強制衡，建立健全議事決策機制

一是充分尊重教育教學和人才培養規律，理順業務流程，排查風險節點，并根據發現的問題進行流程再造，將制衡機制通過現代科技手段嵌入到各項業務活動之中。二是完善各級經濟責任制。確保崗位獨立，科學授權、定崗定責，實現不同崗位之間互相監督、互相制約，形成科學嚴謹的制衡機制。三是完善崗位培訓制度，逐步實踐階段性和過程化，不僅開展崗前培訓，還要進行后續教育、定期評價和不定期輪崗機制。防止關鍵崗位工作人員工作熱情減退，杜絕人員管理的疲勞效應。

（四）加強監管，強化內部控制運行考核

一是按時上報內部控制報告。按照財政部、教育部要求，各業務部門協同，每年及時上報內部控制報告，將內部控制建設的基本情況、業務層面的內部控制建設情況、信息系統內部控制層面建設情況等方面進行全面梳理，尤其發現與內部控制建設相關的問題，要重點關注整改情況，舉一反三。注重報告編寫質量，充分運用報告內容，強化報告在內部管理中的作用。二是優化內部控制評價和風險評估。目前高校內部控制風險不斷加大，需要建立一套行之有效的評價評估體系，對重點風險部門、重點風險崗位及高風險領域進行全面、綜合、及時的評價評估。例如，落實國家政策方針不到位造成發展偏向，規劃計劃編制不科學造成資源配置失衡，內部機構和崗位設置不合理、權責制衡體制不完善造成治理能力下降，財務管理和信息系統運行不健全造成內部管理缺陷等問題，需要認真分析原因、尋根溯源，提出有針對性的措施，形成準確可靠的評價結論，為進一步完善內部控制建設提供指導性意見，確保高校健康快速發展。三是嚴格開展內部控制建設考核。將內部控制建設與實施情況納入部門工作績效考核內容，作為部門資源配置，相關責任人業績評定、獎懲及選拔任用的重要參考，制定一套科學完善的考核指標體系，促進內部控制高質高效建設。

（五）防范風險，加強信息系統開發建設

一是信息系統要制定統一數據標準，并嚴格按照這一標準進行數據整理，從業務關鍵點出發，由主管部門配合，信息管理部門統籌設計，以點連線成面，形成協調一致的數據庫。二是將關鍵控制點內置于信息系統之中，不斷完善業務流程。實現用數據記錄業務，并將數據整合至同一數據庫，實現校內各部門業務系統互聯互通、數據共享。三是結合每年度內部控制評價和風險評估，實施開展信息系統審計。對信息系統的設置和開發、維護和管理、安全運行進行全面審計，避免風險，保證信息系統科學規范運行。

結語

目前，為了充分發揮人才的戰略性作用以促進社會經濟科學快速發展，國家對于高等學校的關注度不斷加強，在人才培養方面的資金投入力度還在不斷加大，出現了高校資金來源多元化和支出用途多向度的情況，資金不僅可以來源于國家，來源于廣大社會的捐贈，也可以是高校的銀行貸款；同樣資金的用途不僅在于教育和科研、學校建設，還可以進行有效投資，高校經濟風險也越來越大。如今，相關的經濟案件越來越多，高校內部控制建設和評價已經迫在眉睫，勢在必行。亟須按照中央、教育部部署和要求，以全面從嚴治黨、從嚴治校為導向嚴抓內部控制建設和評價，查找風險漏洞環節，阻斷風險傳導路徑，不斷推進制度創新、規范權力運行，切實防范學校經濟活動風險、提高治理能力，實現“資源優配、資金安全、干部廉潔、群眾滿意”的廉政風險防控長效機制。