基層行政事業單位實施政府會計措施探討

陳慶華 四川省成都市急救指揮中心

引言

實施新的《政府會計制度》不僅要能及時反映和監督各單位預算收支、執行情況，進一步反映和監督各基層單位資產負債、凈資產、營運狀況和現金流量等變動情況；還要既要能滿足基層單位成本核算的需求，又能進一步加強基層單位內部預算執行管理和項目預算績效評估，切實提高資金使用效率效果。按照（財會〔2018〕21號）《財政部關于貫徹實施政府會計準則制度的通知》文件精神，全國各政府會計主體單位執行新的《政府會計制度》。為此，本文對行政事業單位實施政府會計措施做嘗試性的探討。

一、行政事業單位政府會計改革重要性

為全面貫徹執行黨的十八屆三中全會、黨的十九大會議決策部署，“建立權責發生制的政府綜合財務報告”“全面實施績效管理”，加快建立國家現代財政制度，按照（財會〔2018〕21號）《財政部關于貫徹實施政府會計準則制度的通知》文件精神，全國各政府會計主體單位自2019年1月1日起執行《政府會計制度》，我國行政事業單位會計制度改革進入一個嶄新的時期。實施政府會計改革，基層行政事業單位（以下簡稱：基層單位）財務人員，經過各地財政及主管部門組織的培訓，對《政府會計制度》改革背景、歷史延革、新制度準則架構、應用指南以及資產、負債、收入、費用、凈資產等基本業務賬務處理有了初步了解，同時對平行記賬賬務核算模式也有了初步概念，充分認識到新經濟時代下在全國國家機關、事業單位、政黨組織、社會團體等政府會計主體單位采用“雙體系、雙基礎、雙報告”構建權責發生制和收付實現制并行的賬務核算體系的必要性和重要性，這不僅僅是治國理政和依法行政的要求，而且對于科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用以及財政預算改革都具有重要而深遠的意義。

二、基層行政事業單位實施政府會計措施和現狀

政府會計改革涉及較強的技術性和政策性，時間緊、任務重，為保障新舊會計制度有序銜接，各基層單位要做好新舊會計轉換、銜接和專業核算等準備工作。首先，按要求聘請會計師事務所等中介機構全面清理、核實、審計單位資產，開展往來款項專項審計，為補提折舊攤銷、預提壞賬損失、預計負債、確定權益等提供準確的基礎信息；其次，如果單位涉及在建工程，按要求做好基建賬清理將數據并入大賬的“并賬”工作；最后，選擇購置或定制適應單位賬務核算需求的專業財務軟件，對政府會計核算系統進行更新和初始設置，實現新舊賬套數據的正確轉換、銜接，在規定期限內完成政府會計改革。

三、基層單位會計人員執行新會計制度遇到的實際困難

兩年來經過各級財政部門大力推行實施政府會計，截至目前，基層單位已基本構建起財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的政府會計賬務核算體系，并按照要求同步編制部門決算報告和財務報告，但是在具體實施工作過程中也面臨著諸多困難，主要表現在以下方面：

（一）基層單位領導層重視不夠，政府會計核算基礎薄弱

基層單位履行政府基礎的行政和公共服務職能，參與社會事務管理，提供教育、衛生、科研、文化等公益服務。多年來，部分基層單位由于編制和規模限制，加之領導層對財務工作重視不夠，對于政府會計改革的緊迫性和重要性缺乏正確的認識，忽視會計崗位的專業性和技術性，導致會計機構設置不合理、不科學，專業人員配備不齊，崗位缺失，不相容崗位無法分離控制，甚至少數基層單位財務崗位設置在辦公室，財務機構設置不獨立，會計從業人員無法正確計提折舊、攤銷，沒有充分做好新舊賬套轉換和數據銜接工作，造成基層單位政府會計核算基礎薄弱，無法適應新制度會計核算工作的需要。

（二）政府會計核算專業性精細化增強對會計核算工作的影響

實施新制度，徹底改革了我國政府會計核算方法及報告模式，需要按照“3+5要素”模式同步進行預算會計和財務會計賬務核算，一級核算科目達到103個，全部會計科目均需按照《政府收支分類科目》功能科目類、款、項、目和部門經濟分類科目進行明細分類核算，且需要按照資金類型分財政、非財政、其他資金進行核算；按照資金來源分為同級、非同級資金核算；同功能科目資金還需按具體項目名稱進行項目明細核算，核算科目較改革前成倍增加且核算級次需細化達到七、八級，按要求還必須與國庫集中支付系統政府經濟分類支出科目對應，會計核算精細化、復雜性較改革前有非常大的變化。同時，新制度實行“雙報告”需要同步編制決算和財務報告，尤其是需按照權責發生制原則編制財務報告，編報報表種類增加，編制方式也有很大的變動，需要披露的附注信息量大，加上行政事業單位系統內部經濟往來業務增加且上下級分層較細，存在大量的內部交易需編制抵消分錄步驟的技術難度也相應增加，這些新困難對于基層單位財務人員是一場前所未有的挑戰。實施新制度帶來的直接成果就是可以更清晰、直觀反映單位預算收支執行、資產負債、財務運營、現金流量等情況，間接結果就是導致基層單位會計核算專業性和復雜性進一步增加，會計核算工作量較改革之前急劇增加，在現有財務人員未增加的情況下造成基層單位會計人員疲于應對日常記賬、對賬、調賬工作，無法把更多的精力用于財務數據深度分析、預測等方面，客觀上也對順利推進政府會計改革造成了一定程度的影響。

（三）基層單位會計人員現有專業能力制約新制度實施

基層單位會計人員知識結構和專業能力水平決定了單位會計核算質量。改革前，基層單位的會計核算復雜程度較企業低，業務流程相對簡單，較少涉及資產折舊、費用攤銷、待攤預提、債權債務、長期投資及權益確認等方面，大部分財務人員習慣采用簡單的收付實現制進行會計核算，多年來，遵循固有的工作模式，思維固化，會計知識結構老化。同時，由于單位性質，會計人員相對穩定、長期，對新知識、新理論的接受能力不高。近年來，雖然部分基層單位也逐漸意識到會計后備人才培養儲備的重要性，錄用了部分會計專業人員充實財會隊伍，但要適應新《政府會計制度》采用雙體系核算，尤其是權責發生制核算引入對財會人員業務水平和操作技術提出了更高的要求，但現實中基層單位財務人員隊伍整體專業水準偏低的現狀，一定程度上影響了政府會計核算的實施與推進。

（四）改革側重制度理論培訓，缺少實際賬務處理指導

新制度實施后，經過審計及專項檢查發現部分單位培訓效果與實際工作結果之間尚存在差距，少部分單位政府會計財務核算不規范，出現少數單位未按新舊制度銜接規定在2019年1月1日補提固定資產累計折舊，不能準確確認資產存貨，無法正確計提折舊、攤銷費用、確認投資收益等問題，經過深入分析，原因有以下幾方面：一是由于基層單位財務人員前期對政府會計改革認識不足，重視不夠，對政府會計準則制度學習掌握不夠完整、充分，理解不夠到位，客觀上影響了實際工作效果；二是“三雙”基礎平行記賬會計核算模式完全顛覆了行政事業單位以往的賬務核算方式，新制度準則理論體系本身具有較強的專業性和技術性，基層單位財務人員短時間內難以完全正確理解，無法迅速掌握正確賬務處理方式；三是由于新制度改革牽涉面廣，政策性強，在具體賬務處理中，受制于單位內部資產管理水平、內控機制、外部往來等多方面因素影響，造成部分經濟業務會計核算不規范；四是前期政府會計制度培訓側重于純理論講解，對于歷史遺留問題、疑難問題具體賬務處理較少涉及，造成基層單位會計人員面對這些賬務處理時出現困惑甚至差異。

（五）少數政府會計軟件研發適用性差，不能滿足核算需要

新制度核算主要依賴信息化手段實施，在基層單位構建適用性與兼容性相匹配的會計信息化賬務核算系統是推進政府會計制度改革順利實施的關鍵。在實際中，部分軟件公司前期開發設計準備工作不到位，對政府會計準則制度理解研究不夠細致深入，造成研發的賬務核算系統與新制度和單位核算需求契合匹配存在問題，常常出現一邊已經出售使用新賬務核算軟件一邊還在不停修改軟件的現象，某些政府會計軟件，不具備完整配套的“3+5要素”屬性會計科目自動對應、智能錄入、錯誤校驗、自動檢索功能，不能自動生成固定資產折舊、無形資產攤銷關聯憑證，跨年度查詢、數據比較分析、財務報表設計缺失等方面尚存在問題，軟件開發設計科學性和適用性遠達不到新制度財務核算和管理的需要。

四、基層行政事業單位順利推行政府會計具體應對措施

（一）建立健全基層行政事業單位財務管理內部控制體系

要進一步規范基層單位會計核算，提升會計質量，順利推進新制度實施。一方面，建議各級財政部門及時頒布制定配套制度，督促指導基層單位會計機構設置、建立會計從業人員準入機制，從源頭上建立健全基層單位財務管理內控機制；另一方面，各基層單位需進一步完善財務資產管理制度流程，規范科室、崗位設置，確保不相容崗位互相分離控制，促進單位在開展會計核算工作時有法可依、有章可循，減少不規范會計核算行為，切實維護財經紀律嚴肅性和權威性，建立健全集體決策制度，完善資金報賬審批程序，全面實施預算績效管理，夯實會計核算基礎工作，依法公開財務報表報告，主動接受社會監督，切實提升基層單位的財務管理和核算水平，防范財務風險。

（二）提高認識，加強配合，確保新制度改革順利推進

政府會計改革通過引入“權責發生制”核算可以進一步增強單位“成本費用”觀，對基層單位的內部管理水平、會計信息披露質量提出了更高的要求。因此，這項改革不僅僅是財務部門的事情，還需要單位領導、資產管理、政府采購、信息管理以及其他部門人員共同參與、協同配合，尤其需要單位領導高度重視，明確改革工作任務，落實各部門責任，加強單位內部各部門間信息溝通和交流，確保《政府會計制度》在本單位順利推進。

（三）持續有效開展新制度培訓、交流、總結工作

為配合新制度全面實施，對基層單位財會人員持續有效地開展專業知識培訓，有利于提升財務人員專業水準。現階段，既需要對新制度實踐進行經驗總結，也需要針對具體賬務處理答疑解惑。建議財政部門繼續采取多種措施和方法，加強會計人員法規制度、政府會計賬務處理、財政信息管理系統操作培訓，使基層單位財務人員更全面、深入、透徹地掌握具體賬務處理技能；通過組織專項檢查、專家指導等方式，有效解決基層單位實際賬務核算工作中存在的疑惑；搭建咨詢平臺，及時整理總結基層單位反饋的問題，對疑難問題組織專家學者開展研究，制定解決方案，為新制度改革實施提供學術支持，確保新制度實施“不變形，不走樣”，進而促進基層行政事業單位政府會計改革順利推進。

（四）加強財務后備隊伍建設，更新知識結構，提升人員專業水平

《政府會計制度》對財務人員的專業勝任能力提出了更高的要求，基層單位財務人員作為具體執行人，其思維方式和業務水平均亟須轉變和提升。新要求下，加快財務人員隊伍建設，儲備后備人才有利于在新制度實施背景下跟上改革步伐。因此，建議高等院校財會專業增設政府會計準則制度、國庫集中支付、政府收支分類改革、財政預決算知識相關課程；財政和主管部門采取行之有效的措施幫助基層單位財務人員加強理論知識、業務能力、信息化操作培訓；各基層單位根據實際工作需要配備高素質會計人員，加強人才隊伍建設，鼓勵、支持財務人員參加繼續教育、專業技術職稱、會計領軍人才選拔考試，以考促學，以學促干，提高業務能力；各單位設置考核指標，增加獎懲激勵制度，在職稱評審、績效分配方面予以傾斜，促進財務人員主動更新知識結構、自覺提升專業技術水平，進一步推動政府會計改革的順利進行。

（五）及時督促軟件供應商改進會計軟件

會計核算信息化，財務軟件系統的適用性與先進性是會計核算工作規范合理的重要前提，先進適用的核算軟件有利于提高會計管理能力和工作效率。各基層單位作為政府會計財務軟件的用戶，在選擇供應商提供的賬務核算軟件前應充分做好調研工作，詳細了解各種賬務核算軟件的優劣，分析單位的業務操作流程和具體核算需求，考慮供應商提供、開發的軟件功能、服務響應時間及服務配套保障措施，選擇購買或定制最適合本單位會計核算需求的財務軟件；同時，在啟用新制度軟件后發現問題，及時向軟件供應商反饋，督促供應商及時修補設計漏洞、擴展功能模塊、完善報表設置、提升財務核算軟件安全性和穩定性，確保軟件運行中的技術問題能得到及時、有效解決，切實提高基層單位的會計核算工作效率。

結語

綜上所述，任何一項改革都不能一蹴而就，《政府會計制度》改革牽涉面廣、技術性、政策性強，是建國以來政府會計核算主體最復雜、最徹底的一次改革，實施新制度任重而道遠。各級財政部門需持續關注基層單位改革中出現的困難，修訂完善相關制度，優化財政信息管理系統，督促政府會計準則制度有效實施；各基層行政事業單位更要提高政治站位，健全機構設置，完善基礎管理，充實專業隊伍，單位領導依法履責、財會人員依法執業，認真貫徹執行政府會計準則制度，穩步推進政府會計改革順利實施。