《政府會計制度》下高校內控建設難點問題與對策

吳瑜榆 貴州工程應用技術學院

引言

自2019年1月1日，預算單位開始執行《政府會計制度》，《政府會計制度》在會計核算方式、會計信息質量、預算績效管理等方面均提出了新的要求，作為財政全額撥款預算單位，高校應根據《政府會計制度》的新要求，進一步完善內控建設體系，建立起規范化的會計工作執行流程。然而，高校內控建設依然存在著諸多的與《政府會計制度》不相適應之處，因此有必要以此為研究課題進行研究，以提升內控管理效能。

一、《政府會計制度》實施對高校內部控制的影響分析

（一）提升了會計信息質量

為了對政府受托責任得以明確體現，《政府會計制度》對財務信息和預算執行信息提出了更高的要求，各預算單位必須根據信息披露的相關要求，確保會計信息全面、真實和透明。從內部控制的角度來看，由于《政府會計制度》在核算方法、會計科目的使用、信息披露等方面提出了新要求，特別是權責發生制在高校財務核算中的運用，使得高校必須真實反映運營成本，以提升資金配置效率，這也就要求高校進一步加強內控管理手段。

首先，財務管理是高校內部控制管理的重要內容，可以確保會計信息的真實可靠，不僅是《政府會計制度》的要求，同時也是內部控制所要達到的目標。其次，由于高校內部組織實行的是科層制行政體系，不同層次的組織機構呈現出金字塔狀態，這種多層委托代理關系對內部控制提出了更高的要求，比如績效評價、預算編制與執行、資產配置等內部管理事務都須在不同層級的組織內部進行流轉，而這種與財務信息管理相關的事務，都要求與《政府會計制度》相一致，并確保會計信息的全面性和真實性。

（二）擴展了內部控制內容

與收付實現制相比，《政府會計制度》下的權責發生制在核算方式方面發生了深刻變化，同時也使高校內部管理的范疇得以擴展，要求高校必須將財務風險評估納入內部控制管理體系之中。根據權責發生制的會計核算要求，當期實現的收入必須記入當期會計期間，然而，由于高校收入確認時點難于界定，加大了財務風險控制難度，比如科研收入，常會因合同履約糾紛而出現應收賬款回收不及時的問題，甚至出現應收賬款呆賬、壞賬。為防范資金風險，確保應收賬款安全及時回籠，這就要求高校在內部控制中增加應收賬款催收管理、進度管理等方面的管理內容，這也與《政府會計制度》所要求的風險評估相吻合。

根據《政府會計制度》的要求，預算單位須進一步完善信息化管理手段，確保會計核算工作高效運行。目前，高校不同的管理部門采用了不同的信息管理平臺，但各部門的信息溝通協作機制還不配套，信息共享難度大，與之配套的事權、財權管理效率低下，這就要求高校從內部控制環境入手，對各部門的信息系統進行整合。由于高校經濟事務較為復雜，會計核算工作量大，教學、科研設備、耗材以及辦公用品的采購、有形資產和無形資產的核算、折舊計提、合同管理、收入確認等事務，如果僅依靠傳統手工核算模式，不僅影響會計核算質量，而且容易影響到預算資金使用效率，而采用信息化管理手段，并通過聯結各部門數據接口的方式整合各部門信息，則能進一步提升內部控制管理效率。

（三）加大了相關人員專業技能的挑戰

近年來，各高校管理單位對高校內部控制管理的重視程度逐漸增強，不僅頻發相關指導意見，而且在各種會議也多次強調內控制度建設的重要性。雖然高校內部控制管理范圍較為廣泛，但財務管理仍是內控管理的核心環節，因為高校一切經濟事務都在財務管理部門進行集中反映，如果會計人員業務生疏或專業能力有限，那么將極大影響到內部控制管理綜合效能，這就要求財務管理部門在重構業務流程的基礎上，對財務人員進行全面培訓，以適應內控管理要求。

（四）對高校財務信息全方位要求增強，提高了內部監督的標準

在傳統會計核算模式下，雖然高校財務信息實行了公開制度，但信息公開內容僅限于預算公開，而在《政府會計制度》模式下，收入、成本、資產、預算管理效率等財務信息都被納入信息披露范疇。隨著高校內部控制制度的不斷完善，要求高校進一步提升財務信息準確性和真實性，這就要求高校從內部監督入手，從嚴掌握對外信息披露要求。

二、政府會計背景下高校內部控制建設難點分析

（一）資產管理有待完善

高校固定資產類別較多，除了房屋及構筑物、場館基礎設施之外，教學、科研部門使用的儀器儀表、機電設備、電子設備等固定資產分類更是千差萬別，長期以來，由于資產管理制度、會計核算方式滯后，清產核資也處于走過場狀態，這就難免給高校資產管理帶來賬實不符、家底不清、資產流失等問題。隨著《政府會計準則》的出臺，固定資產管理要求更加規范化，要求各預算單位在固定資產的確認、計量、核算、折舊以及后續處置方面盡快適應準則要求，以確保固定資產的真實性，然而在對新準則的落地實施過程中依然存在諸多的難點。以政府集中采購類固定資產管理為例，由于該資產的采購周期長，付款環節完成之后，由于物流運輸、安裝調試等多方面的原因，資產驗收入庫環節難以與付款環節保持同步，而如果會計部門在付款環節即進行賬務記載，難免造成固定資產賬實不符的問題，這就要求會計部門與資產管理部門緊密協同，及時跟蹤核對。

（二）往來款管理要求提高

雖然往來款所涵蓋的范疇較為廣泛，但大致可將其分為兩類，一是應付及預收款，二是應收及預付款。在《政府會計制度》出臺之前，高校在往來款項管理制度較為粗放，應收及預付款科目長期掛賬得不到清理，以致往來款科目余額居高不下，由于掛賬時間過長，很多應收款項失去訴訟時效，呆賬、壞賬、賬實不符現象普遍存在，給后期清理帶來諸多的麻煩；應付及預收款項同樣存在諸多的管理漏洞，對無法列支的成本費用，往往會將其掛于其他應付款科目下，造成虛列支出現象難于遏制，部分高校通過將剩余的項目經費掛賬應付科目的手段，虛設小金庫。另外，高校往來款項核算還存在違規使用往來科目現象，比如在收到財政撥入款項時不進行收入確認，而是直接記入往來款科目；而應記入成本科目的經濟事項，也采取偷梁換柱的方式記入往來款，造成賬面反映的收入和支出不實。

（三）合同管理意識薄弱

隨著高校教學科研業務的多元化發展，與經濟合同相關的事項隨之增加，比如集中采購、培訓服務、科研成果轉化、資產租賃、物業管理等，這就要求高校財務部門熟練運用權責發生制會計核算方式，準確進行收入確認和成本歸屬，真實反映各項經濟事項。而權責發生制模式下的收入成本核算，須以經濟雙方簽訂的合同內容為依據，并根據合同進度處理會計事項。由于大部分高校下轄二級較為廣泛，比如附屬中小學、二級獨立院校、后勤服務業等，都同時享有一定的獨立處理經濟事務賦權，在對外經濟業務交往、合同談判、合同簽訂等方面具有自主權。另外，基建部門、資產管理部門、教育培訓部門在合同簽訂與談判環節也與財務部門處于脫離狀態，由此可以看出，無論是高校二級單位，還是內設部門，在合同管理方面既缺乏統一歸口管理部門，也與財務部門不融合、不協同，因此，對于各自為戰狀態下的合同簽訂內容、合同履約進度無法進行動態監控，財務部門很難根據合同履約進度進行收入確認或款項支付，往來款的銷賬處理也缺乏依據，在此內控環境下的合同管理模式已難以適應《政府會計制度》的要求。

（四）信息化建設進程緩慢

《政府會計制度》對高校信息化建設提出了更高的要求，一是因為《政府會計制度》要求引入權責發生制財務核算方式，并實行預算會計和財務會計雙分錄記賬，這大大加大了會計業務板塊的工作量，有必要采用信息化手段進行智能化、自動化控制，二是因為高校內部控制管理需要進一步強化業財融合。目前，雖然高校教學、科研、后勤、基建以及各二級單位都已搭建了信息處理系統，但總體來看，由于各信息系統所使用的軟件系統參差不齊，無法在各部門的信息平臺實現數據對接，因此各系統的信息內容難于共享，特別是在業務與財務部門信息脫節的狀態下，財務核算的收入確認、成本歸屬、賬實核對工作往往顧此失彼，會計核算質量難以得到有效提升。

三、政府會計背景下高校內部控制建設優化路徑

（一）加強制度建設，提升精細化管理水平

在《政府會計制度》實施之前，雖然高校在內部控制制度方面進行了探索實踐，但其制度體系依然處于粗放階段，與精細化管理的要求還有一定的差距。財務板塊的制度體系是內部控制建設的重點環節，在《政府會計制度》實施之后，舊有的財務管理制度已難以適應新形勢下的規范化要求，因此，需要高校對舊有的制度體系進行梳理，并進行適當的增刪修訂，以適應《政府會計制度》的要求。一是要建立并完善資產管理制度，《政府會計制度》對固定資產確認計量、折舊，以及固定資產保值增值等方面做了明確的規范化要求，高校應順應新要求建立固定資產核算、固定資產使用保管等方面的制度體系；二是規范往來款管理制度，規范使用往來科目，嚴格資金支付審批制度，特別是對于逾期時間長、回收難度大的應收賬款進行專項清理制度，壓實責任，對標對表逐步消化；三是強化合同管理制度的執行力，落實合同管理歸口部門統一管理制度，同時，財務部門要根據內控制度要求參與合同事前、事中、事后管理的全過程。

（二）優化內部控制環境，增強內部控制意識

內部控制環境優化是內控五要素的核心環節，也是內控管理建設的組織保障和人員保障，因此，高校應從提升綜合管理效能的高度對內控環境進行頂層設計，首先，要優化內部控制組織體系建設，建立與《政府會計制度》相適應的組織管理框架，統籌管理教學、科研、資產管理、后勤以及各二級單位的財務事項，同時，根據高校內部管理特點，既要對各部門職責和崗位職責進行合理界定，又要對不同的部門賦予不同的管理權限，對于“三重一大”或集中采購事務必須嚴格履行集體討論與審批手續；其次，由于《政府會計制度》實施時間不長，相關人員對新制度的理解與把握能力有限，這會直接影響到內控管理效能的提升，因此，高校應重點對財務人員、資產使用及管理人員、合同管理人員進行在崗教育培訓，從內控意識、政策解讀、操作技能等多層面提升其綜合素質。

（三）發揮協同效應，構建全過程管理體系

高校內部控制管理是一項系統性、綜合性工程，內控事項涉及教學、科研以及財務、審計等各個不同部門，而《政府會計制度》下的集中采購、資產管理以雙功能、雙核算、雙報告財務體系運作模式，都對業財融合提出了更高的要求，這就需要對長期以來所形成的信息壁壘以及各自為政的運行流程進行全面改造，建立有效的部門協同機制。首先要合同管理流程、費用報銷流程、資金支付審批流程以及固定資產管理流程進行重塑，并將財務部門嵌入到各項具體經濟事項的全過程管理之中，對經濟事項進行事前、事中和事后全面控制；其次要對各部門協作效率進行動態考核評價，由于部門協作必然會牽涉到利益重新分配或利益格局被打破的調整過程，山頭主義、部門利益驅動都有可能削弱部門協同效應，因此，高校內控管理委員會應提前謀劃，將部門協作情況納入考核范圍并設計相應的考核指標。

（四）加快信息化一體化建設，推行業財融合理念

與其他行業相比，高校信息化應用程度相對較高，但從總體來看，由于各部門所搭建的信息管理平臺大多處于單機作業狀態，集中采購、資產管理等業務管理系統的編碼規則與財務系統無法兼容，以至于各部門的數據難于實現互聯互通，直接影響到財務部門核算、報表輸出的數據的真實性和全面性，同時，財務部門也難于對各業務部門資金收支、集中采購、合同價款等經濟事項進行動態監督，從而影響內部控制管理整體效能的提升，特別是在當前《政府會計制度》落地實施的背景下，業財融合、數據共享已成為規范財務核算標準體系、統一核算口徑的必然要求，因此，高校必須對現有信息系統進行優化，加快推進內控管理信息一體化建設進程。首先，高校應以業務融合為目標，對現有的教學科研系統、資產管理系統、合同管理系統的數據接口進行統一布局設計，將各業務板塊的數據信息與財務系統進行集成化整合，在確保數據信息安全的前提下，完成各系統數據信息的一體化改造，這就有利于財務部門從系統中獲取更為全面、真實的數據信息；其次，根據《政府會計制度》對平行記賬、報表合成、成本攤銷等新要求，對現有的財務系統平臺進行升級改造，實現會計核算處理自動化、票據生成智能化，從而消除會計信息的人為干預。

結語

為提升高校綜合管理效能，教育部對各高校下發了內部控制建設規范化指導意見，高校應以《政府會計制度》的落地實施為契機，在進一步強化制度體系、內部控制環境、業財融合以及信息化建設等方面進行優化升級。