全面推進預算管理一體化改革

◎文/調研組

黨的十九大從全局和戰略的高度強調加快建立現代財政制度， 對預算制度建設提出了新的更高要求。

2019 年6 月，財政部黨組審議通過了 《財政核心業務一體化系統實施方案》，做出了積極推進預算管理一體化建設， 運用信息化手段全面深化預算制度改革的決策部署。總體工作思路是：財政部組織制定全國統一的 《預算管理一體化規范》 和系統技術標準， 各地由省級財政部門統一按照 《預算管理一體化規范》 和系統技術標準建設一體化系統， 將市縣級預算數據集中到省級財政，并與財政部聯網對接， 通過嵌入系統的控制規則規范預算管理和硬化預算約束，為深化預算制度改革提供基礎保障。

一、預算管理一體化改革的主要思路

（一）全面綜合編制預算

推進全口徑政府預算管理，加強部門綜合預算管理，各部門、 各單位的財政撥款收支、事業收支、事業單位經營收支和其他收支等各項收支全部列入部門預算統一編制， 不得在預算以外列收列支， 進一步提高部門預算的完整性和各類資金的統籌能力。

（二）規范統一業務流程

規范和統一各級預算管理業務流程、管理要素和控制規則， 并嵌入預算管理一體化系統統一實施，實現政府預算、部門預算、單位預算之間以及上下級預算之間的業務環節無縫銜接和有效控制，預算管理全流程合法合規。

（三）預算信息公開透明

將預算項目作為預算管理基本單元， 項目庫實時記錄和動態反映預算項目儲備、 實施到結束全過程的預算管理信息， 實現項目全生命周期管理， 提高預算管理透明度。 嚴格按照國家保密法律法規合理確定涉密預決算信息范圍， 除涉及國家秘密外， 預算項目預決算信息依法依規報送各級人大和向社會公開， 全面接受立法機關和社會監督。

（四）支出標準科學合理

依據財政部門在系統中設置的支出標準編制項目預算， 沒有支出標準的要提出測算項目預算的暫定標準并逐步形成制度辦法，構建形成覆蓋各類預算支出的標準體系，更好發揮標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。

（五）預算執行約束有力

切實硬化預算約束，依據經批準的預算生成預算指標賬， 采用會計復式記賬法記錄和反映預算指標在預算管理各業務環節的來源、增減和狀態， 強化預算指標對執行的約束， 真正做到各級政府、各部門、各單位的支出以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

二、天津市預算管理一體化改革的進展情況

（一）基礎信息管理

主要規范單位信息、人員信息、資產信息、地方政府債務信息、支出標準、績效指標、政府收支分類科目、會計科目、 政府非稅收入項目信息、政府采購基礎信息、賬戶信息、 財政區劃等基礎信息的具體內容、 管理流程和規則等。 預算管理各環節使用的基礎信息集中管理， 保證一體化系統中基礎信息來源的一致性，便于統一控制管理。

（二）項目庫管理

主要明確項目庫管理框架， 規范預算項目的分類以及各類項目的管理流程、管理規則和管理要素等。 項目庫常態化開展項目儲備工作， 預算編制時從預算儲備項目中選取項目按順序安排， 項目實施過程中要動態記錄和反映項目預算下達、預算調整調劑、 預算執行等情況， 項目結束和終止時要予以標記。 預算項目按照支出性質和用途分為人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目。人員類項目支出、運轉類項目中的公用經費項目支出對應部門預算中的基本支出；特定目標類項目支出、運轉類項目中的其他運轉類項目支出對應部門預算中的項目支出。人員類項目、運轉類項目中的公用經費項目根據部門和單位有關基礎信息測算， 直接納入項目庫作為預算儲備項目； 特定目標類項目、 運轉類項目中的其他運轉類項目由部門和單位提前研究謀劃， 經財政部門審核通過后作為預算儲備項目。

（三）預算編制

主要規范政府預算、部門預算、 單位預算的編制原則、編制內容、管理流程和規則。 政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、 社會保險基金預算。 一般公共預算支出總額控制一般公共預算安排的本級部門預算支出、 轉移支付預算支出和預備費規模。 政府預算項目原則上和部門預算項目、 轉移支付項目保持一致， 暫無法分解到具體實施項目、實施單位、地區， 編入財政待分配項目并在執行中細化分解， 保證落實到具體實施項目、 實施單位、地區。各級財政要按規定提前下達轉移支付預計數，下級編制轉移支付預算時，原則上按照上級提前下達的預計數編列轉移支付預算收入。 部門預算反映安排給本部門及其所屬各單位的一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、 財政專戶管理資金和單位資金。 企業和執行企業會計制度的事業單位， 原則上只編制財政撥款收支預算。 各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成，除應急、救災等事項外， 部門不得代編應由所屬單位實施的預算項目。

（四）預算執行

預算執行中， 上下級政府間的轉移支付預算下達、上解， 可不作為預算調整事項， 暫由財政部門按照預算調劑事項處理。 嚴格預算指標對資金支付的控制， 同時簡化整合資金支付流程，構建高效的資金支付機制。 單位在系統中向財政部門申請支付， 財政部門按照項目預算指標賬控制支付， 系統對預算指標賬控制要素及支付涉及的政府采購合同（協議）等相關信息自動校驗通過后， 將支付憑證發送代理銀行直接辦理支付。 財政部門通過系統從單位會計賬、單位實有資金賬戶開戶銀行或財政代管資金財政專戶開戶銀行獲取單位資金實際收入數據，用于加強收入管理。單位資金支付依據單位資金支出預算在系統中向財政部門申請支付， 支付申請通過預算指標賬校驗后發送開戶銀行辦理支付， 保證單位資金支出嚴格按照預算執行。

三、存在問題及成因

（一）指標賬功能暫未生效

為真正將制度與信息系統深度融合， 財政部設定了預算管理指標賬的控制規則，要求“有支必有收，收支必相等”， 如不符合上述原則， 則所有指標均無法形成實際支出。也就是說，所有支出必須有收入作為資金來源， 這就從源頭上杜絕了暫付款這一可能脫離人大監管的事項出現， 進一步規范了年度收支預算管理。 但從目前情況看， 預算指標賬功能還在進一步研發過程中，主要因為財政部關于暫付款管理的制度規定尚未廢止。 杜絕暫付款雖然可以規范預算管理， 卻也徹底取消了地方政府預算的靈活性， 寬嚴之間的度需要進一步權衡。

（二）跟蹤追溯功能尚不健全

目前， 一體化系統改革尚未推進到建立跟蹤追溯功能的階段。按照原有設想，一體化系統應做到對每一筆財政支出追蹤至具體的收款人和收款單位， 并對資金使用績效進行全程監控。 但上述功能涉及銀行賬戶管理、基層應用接口開發、 物聯網與信息實時交互功能升級等多項重大改革， 目前來看技術難度較大， 所需時間和人力物力較多， 需要進一步推動統籌協調配合。

（三）支出標準設定難度大

我國各級財政的支出標準， 主要著眼于人員公用經費， 對項目支出標準體系建立的重視程度和探索相對較少， 主要原因是技術難度相對較大。 不同行業、 不同地域、不同時間維度下，即使同一項目的支出標準也會發生很大變化， 加上政府職能相對寬泛， 涉及行業和領域較多，項目構成極為復雜。如要設立相對科學的項目支出標準， 則需要下大力氣進行調研和工作分析， 也需要時間和數據的積累。

（四）系統本身還存在一定技術缺陷

我國預算管理一體化系統主要依托河北省、 海南省既有軟件進行開發升級，這兩套軟件與其他省市差異極大， 必然會帶來使用者不適應的問題。近期，財政部已逐步開展web 版系統升級工作，目前預算基礎信息、項目庫和預算編制、 預算批復與調劑模塊已經完成上線。 該新版系統在操作習慣、 數據表樣、流程設計、模塊銜接等方面與原有版本又有一定不同，必將帶來很多系統操作、軟件漏洞、 流程設計方面的問題。

四、解決問題的建議與對策

（一）建立切實生效的指標賬控制功能

推動從制度源頭上廢止目前關于暫付款的規定，真正將我國的支出預算規范為“收付實現制”， 實行嚴格的現金流管理， 做到有收入才有支出， 每一筆支出都有切實的資金來源， 真正杜絕消耗國庫間歇庫款和歷史存量資金安排不規范支出的問題。強化各級人大監控，將暫付款列為重點監控問題，切實保障每一筆支出都需要經過人大審議， 將人民對財政的監督權落到實處。

（二）全面強化跟蹤追溯功能

嚴格落實財政部一體化業務規范要求， 對接各級編辦和組織機構管理部門，將各部門所屬的原自收自支事業單位全部納入一體化系統審核范圍， 真正將部門所有收支匯編納入部門預算，為下一步統籌管理單位資金打好基礎。 按照中央下達轉移支付模式， 做好省級轉移支付指標下達和提前告知工作， 重點測試省級轉移支付與區級財政連通和追溯功能， 督促各地市將省級轉移支付指標及時分解下達。 同時， 嘗試通過一體化系統匯總各地市預算數據， 逐步實現系統自動匯編全省乃至全國預算， 進一步提高匯編預算準確性。 建立績效監控機制， 預算執行模塊不僅僅反映資金支出情況， 還要反映項目實時績效。 將資金運轉與項目執行情況建立信息交互，依托物聯網、大數據等信息平臺， 提高信息反饋的真實性和有效性。 強化資金流動監管， 對每一筆財政支出追蹤至最終的用款人， 定期抽查復核， 最大程度壓縮尋租空間。

（三）逐步探索設置項目支出標準

采用穩扎穩打的方式，一方面依托一體化系統積累數據，統籌整合預算編制、預算執行的各項數據， 并與不同項目類型建立關聯關系，為今后探索建立分行業、分地區項目支出標準體系奠定數據基礎。同時，選取一些延續性項目、 歷史基礎較好的項目、管理水平較高的項目，綜合分析近幾年的財務活動和項目執行情況， 先嘗試在基礎設施建設、信息化建設、辦公用房建設、 文體活動等領域先出臺一部分項目支出標準， 形成良好的示范效應和拉動作用。

（四）不斷提升一體化系統信息化水平

從目前情況看， 一體化系統的報表查詢模塊尚不完善， 將對編制各級支出預算明細表產生較大影響。 應與軟件開發人員積極溝通，結合個性化需求，選準數據源，實施壓力測試， 確保基礎用表數據的全面性和準確性。同時， 針對目前系統運轉中存在的技術障礙和bug 問題， 從業務和技術兩方面逐項解決， 最大限度地提升系統運轉流暢度， 簡化系統操作， 提升使用體驗和系統運轉效率。

（五）加大一體化改革培訓力度

結合一體化系統web 版升級進度以及推動預算批復與調劑、 預算執行模塊全面上線的工作安排， 繼續選取國家會計學院為培訓基地，組織相關部門和單位財政業務骨干進行培訓， 為后續工作的開展奠定基礎。