論加強非營利組織內部控制的意義與對策

張瑾 中國建筑材料聯合會

引言

據數據統計，截至2020年5月，我國境內共擁有民間非營利組織超過87萬家。社會組織逐漸形成規模的現狀不僅僅是因為政府支持，還源于社會需求。同時，非營利組織當中占多數的是民間社會組織，通常情況下運營規模較小，內部管理機制尚不成熟，需要較為完善的內部控制管理制度體系作為支撐，才能夠更好地發揮其服務功能。

一、民間非營利組織及內部控制相關概述

（一）民間非營利組織概述

按照財政部于2004年印發的《民間非營利組織會計制度》中對民間非營利組織的定義：民間非營利組織是指在中華人民共和國境內依法設立的、不以營利為宗旨和目的、資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報及資源提供者不享有該組織的所有權的民間組織。按照法律規定，可以將一些正規的社會團體、基金會、教堂等稱為非營利組織。

（二）內部控制理論概述

當前，內部控制作為一項科學的管理方法被廣泛應用于政府機關、企業和非營利組織的經營管理活動當中。內部控制理論最早起源于20世紀60年代的美國，我國理論界和實務界對于內部控制理論的研究與實踐起步較晚，我國民間非營利組織的內部控制實踐主要受到西方國家，尤其是美國COSO委員會于1992年發布的《內部控制——整體架構》（COSO內控報告）的引導與啟發，但是目前我國針對民間非營利組織內部控制的制度規范還不夠完善，有關部門并沒有像對行政事業單位和民間非營利組織一樣頒布具體的政策法規，民間非營利組織主要是依照財政部于2004年印發的《民間非營利組織會計制度》開展內部控制工作。西方及我國學術理論界通常認為內部控制體系建設是一個組織內部控制活動的主要內容，而內部控制體系建設主要包括內部控制環境優化、強化風險管理、完善政策流程、塑造信息溝通機制和完善內部監督機制五方面。第一，民間非營利組織應當優化內部環境，對民間非營利組織的經營方式、經營宗旨、組織架構及各主要機構基本職能的確認與劃分要結合自身實際情況進行適當調整。第二，民間非營利組織應當重視風險管理。民間非營利組織的內部控制建立在風險管理工作的基礎上，管理層應當將精力主要集中于關鍵環節的重大風險防控上，秉持預防的態度，通過落實風險識別和評估程序切實提升自身的內部控制水平。第三，民間非營利組織要逐步完善政策流程。為了保證企業內部控制目標的順利實現，民間非營利組織必須制定和完善各項政策流程促使控制活動順利實施，主要應該重視以下兩項工作：一方面，民間非營利組織要落實目標責任制，將控制目標層層分解，最終落實到具體的職能崗位；另一方面，民間非營利組織要明確關鍵控制點，對重大經營事項和關鍵業務領域實施具體的控制措施。第四，民間非營利組織在內部控制建設過程中要重視信息溝通。內部控制本質上是通過關鍵信息數據在各職能部門之間的流動來實現的，因此民間非營利組織應當在組織內部建立起完備的信息系統并疏通信息交流渠道，確保內部控制工作的順利實施。第五，民間非營利組織應當強化監督能力，在組織內部建立起完善的內部監督機制體制。

二、民間非營利組織內部控制現狀

（一）規模小、環境基礎薄弱

當前我國民間非營利組織的內部控制工作存在內部控制環境基礎薄弱的問題，主要有以下幾點原因：第一，民間非營利組織的內部控制意識不足。部分民間非營利組織管理層對內部控制缺乏應有的重視，未充分明確內部控制落實對于提升非營利組織經營管理質量的重要意義。受認知不足等因素影響，組織員工淺顯地認為內部控制專屬財務部門落實推進，其他職能部門參與度不高。第二，民間非營利組織內部控制政策法規不完善。當前我國針對民間非營利組織機構內部控制的政策性文件尚未頒布，不少民間非營利組織在實施內部控制時隨意性較強，并未基于自身實際需求，將內部控制措施貫穿于日常經營管理進程中，內部控制活動的價值并未充分發揮，難以助力民間非營利組織實現精細化管理水平的全面提升。第三，我國大多數民間非營利組織規模較小、專職人員少，出于節省管理成本的考慮，大多數民間非營利組織并沒有建立起完善的組織架構，具體的內部控制活動也無法嚴格落實。

（二）風險意識欠缺，防范機制不完善

風險意識欠缺、風險防范機制不完善是當前我國絕大多數民間非營利組織機構存在的另一個共性問題。具體來看，這一問題主要表現在以下幾方面：第一，合同管理風險。開展各類社會公益服務項目是我國大部分民間非營利組織的主要經營業務，民間非營利組織在開展具體業務的過程中需要與合作方簽訂服務合同、購買合同，而在這一過程當中，一部分民間非營利組織往往因為合同管理缺位，誘發合同管理風險，給組織造成經濟損失或信譽損失。第二，程序風險。民間非營利組織在開展社會公益服務項目時通常需要獲得相關政府部門的審批許可，這就要求民間非營利組織的工作人員需要對相關政策有著充分的認識，在經營管理過程中，要嚴格落實申報審批程序。但是從大部分民間非營利組織的經營管理實踐當中看，不少民間非營利組織并沒有嚴格落實申報審批程序，對具體業務開展過程中存在的風險點沒有明確的認識，風險控制措施嚴重缺位，不免會給自身帶來經濟損失或信譽損失。

（三）缺乏有效的控制措施

當前我國絕大部分民間非營利組織在經營管理過程中并沒有建立起有效的內部控制措施，這一問題主要表現在以下幾個方面：第一，民間非營利組織缺乏明確的組織愿景和發展戰略，這導致大部分民間非營利組織的控制目標不清晰，嚴重影響了民間非營利組織經營管理活動指向性與連續性。第二，民間非營利組織在開展內部控制工作時缺乏明確的管理制度指引，財務管理制度、人力資源管理制度、稅務管理制度及風險管理制度都不夠完善，組織的具體業務活動缺乏剛性約束。第三，民間非營利組織的財務管理工作由于缺乏制度約束，在預算編制、預算執行、物資采購和資產管理工作上都存在疏漏，物資采購超出預算支出，對組織當前占有并使用的物資并沒有定期進行盤點清查，造成了嚴重的資源浪費。第四，民間非營利組織辦稅人員在處理涉稅業務時，受自身知識結構和專業技能的限制，并不能妥善處置在納稅過程中產生的稅務風險，從而給民間非營利組織造成經濟或信譽損失。第五，人力資源管理制度的缺失導致我國大部分民間非營利組織在崗位權責關系分配、專業人才培訓教育和人員激勵方面存在現實困境。民間非營利組織缺少大量專業工作人員，權力結構過于集中，給民間非營利組織內部控制工作造成了阻礙。

（四）信息溝通機制不完善

信息化手段的充分應用，能夠助力職工工作效率及質量的全面提升，當前民間非營利組織因投入資金不足，其信息化應用水平普遍較低，信息化建設也只結合工作需求建立了相對簡單的核算、報表、資產等管理模塊。但各模塊信息無法共享，數據輸入與導出效率低，這樣既耗費了人力、物力、財力，又阻礙了各個系統軟件的有效利用。民間非營利組織內部信息化平臺功能完善程度不足，難以幫助職工從煩瑣重復的工作中抽離。甚至部分民間非營利組織并未基于管理需求對系統進行功能拓展，在數據輸出標準化不一致、系統更新慢等的情況下，各系統的信息無法全面覆蓋管理需求，影響了信息溝通的及時性，給自身的內部控制工作造成了負面影響。

（五）內部監督失效

當前我國民間非營利組織并沒有形成健全的內外部監督機制。一方面，由于我國大部分民間非營利組織規模小、專業人員少，并不能夠在組織內部建立起獨立的內部審計部門或監督管理部門，導致民間非營利組織的經營管理活動缺乏有效的內部監督渠道。另一方面，民間非營利組織的外部監督主要依靠政府機關和會計師事務所等第三方審計監督機構，會計師事務所作為營利組織在極少數情況下不免會因為利益糾紛而不能如實履行審計義務；政府有關職能部門由于相關法律法規并不健全，其對民間非營利組織的外部監督往往也流于形式。

三、民間非營利組織內部控制改進對策

（一）完善內部控制環境基礎，建立治理結構

民間非營利組織應當結合工作實際，率先做好組織架構調整工作，營造良好的內部控制基礎環境，這需要民間非營利組織管理層分別做好以下兩方面的工作：一方面，樹立正確的內部控制理念。民間非營利組織管理層要充分意識到內部控制對組織經營管理活動的積極作用，在內部控制體系構建工作中堅持“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的內部控制理念，強化組織員工的內部控制意識。另一方面，建立健全組織架構。民間非營利組織需要設置專門的內部控制部門或內部控制崗位，統籌協調企業的內部控制工作。與此同時，民間非營利組織在經營管理過程中要加強對人力資源管理活動的控制，嚴格落實不相容崗位權責分離制度與重大經營決策審批權限制度，做好定人、定崗工作，明確組織自身重要崗位和關鍵人員的權責范圍，建立起完善的崗位權責關系和組織治理結構。

（二）加強風險評估與應對意識

民間非營利組織的內部控制體系應當建立在風險管理之上，因此民間非營利組織應當將風險防控作為內部控制工作的重點，在組織內部建立起全方位的風險識別與控制體系。具體來說，民間非營利組織應當從以下幾方面著手落實風險防控措施：第一，民間非營利組織要逐步建立專門的風險管理職能部門，并加強對相關管理人才的培養與儲備，增強自身的風險應對能力。第二，民間非營利組織的風險管理部門要結合自身實際情況，有針對性地對自身經營業務范疇內常見的風險因素進行實時監控評估，切實增強對民間非營利組織經營管理活動中重大風險因素的識別能力。第三，針對識別出的風險因素，民間非營利組織要執行必要的評估程序，例如可以按照該風險因素對組織造成的損失程度的輕重確定處理優先級；有針對性地制定風險應對預案也是民間非營利組織風險管理部門必須落實的工作之一，風險管理部門應當根據原有風險的變化情況及應對方案的執行效果，及時調整完善風險防范應急預案，提高風險應對工作的效率和水平。

（三）制定有效的控制措施

民間非營利組織要進一步制定有效的控制措施，也就是要完善組織內部控制制度。民間非營利組織在經營管理過程中要全面落實財務管理制度、風險管理制度及人力資源管理制度，分別強化對非營利組織預算、財務核算等資金管理活動與定人、定崗等人力資源管理活動的控制力度，全面梳理組織內控、風險和合規管理等相關制度，強化內部控制制度對民間非營利組織經營管理活動的剛性約束。首先，民間非營利組織要確保各項制度間相互獨立又相互制衡，落實全流程監督管控，改變傳統模式下將關注重點放在事后監督的弊端，切實做到抓住重點，主次分明。其次，民間非營利組織要嚴格按照風險管理制度落實前期風險評估及測算工作，對運行過程中可能存在的問題進行發掘，并制定完善的改進措施。再次，民間非營利組織要確保各項制度間相互獨立又相互制衡，落實全流程監督管控，改變傳統模式下將關注重點放在事后監督的弊端，切實做到抓住重點，主次分明。最后，民間非營利組織要合理設置相關工作崗位，建立完善的問責機制，保障職工明確自身職權，嚴格按照規定落實工作。保障不相容崗位相互分離，從源頭上避免違法行為的產生，切實提升民間非營利組織的內部控制工作水平。

（四）建立內部控制網絡系統，促進信息流暢

信息數據在民間非營利組織內部的高速傳輸與有效溝通可以保障內部控制措施行之有效，因此民間非營利組織必須提升信息建設水平，切實發揮信息技術的優勢作用。具體來說，民間非營利組織要分別做好以下幾項工作：一方面，民間非營利組織要進一步加強信息系統建設，通過自主研發或技術引進的方式在本級單位內部構建起信息管理平臺，將內部控制信息系統與資產管理信息系統、財務管理信息系統、預算管理信息系統、業務管理信息系統作為子系統嵌入到統一的信息管理平臺當中，實現各信息管理系統之間的有機融合，切實提升行政事業單位的信息集成共享水平。另一方面，在完成內部控制信息平臺搭建工作后，民間非營利組織要做好后續的權限管理及運營維護工作，梳理和規范業務系統的審批流程及各層級管理人員權限設置，促使各項經營管理決策和執行活動可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規操縱因素。

（五）發揮內外監督作用

民間非營利組織由于其組織特征的影響，要想實現較好的監督成效，就必須提升對外部監督手段的重視程度，通過加強外部監督，發揮其監督效能，切實提升民間非營利組織內部控制工作水平。一方面，民間非營利組織在經營管理過程中要結合自身實際情況選擇聘用專業的第三方審計機構對自身經營管理活動進行監督審計，要充分肯定注冊會計師在整個經濟活動過程中表現出的監督與服務作用。另一方面，我國各級政府要進一步推進民間非營利組織機構內部控制法律法規的制定與執行。財政部門和稅務征收管理機關要切實履行自身工作職責，定期向本轄區內的民間非營利組織派出專業人員，對其主要業務活動進行二次監督。民間非營利組織要加強同政府機關和會計師事務所等三方審計監督機構的溝通交流，積極推動雙方之間的信息共享，全面提升自身內部控制工作水平。

結語

綜上所述，我國民間非營利組織的內部控制建設當前仍然存在諸多不足，在一定程度上影響了民間非營利組織和社會公益事業的健康發展。因此，各民間非營利組織要結合自身實際，從內部控制環境優化、強化風險管理、完善政策流程、塑造信息溝通機制和完善內部監督機制五方面著手建設完備的內部控制體系，切實提升民間非營利組織的內部控制工作水平。