探索縣級預(yù)算績效管理與績效評價之我見

吳嬋娟 開江縣財政局

引言

過去長時期縣級財政收支預(yù)算管理很不科學、規(guī)范，預(yù)算編報不準確，特別是在項目上顯得尤為突出，隨意性大，往往是只講投入，不講產(chǎn)出，投入項目資金越來越大，加之縣級財力本身有限，從而造成財政資金更加緊張，支出壓力大。近幾年，隨著我國法制建設(shè)進程逐漸提高，國家財政政策、制度以及法律、法規(guī)日臻完善，以法預(yù)算走上了正常軌道，而預(yù)算績效管理就是以提高財政資金使用效率和保障各級財政資金績效目標按時有效達成而開展的計劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和約束等一系列活動。實施科學有效的預(yù)算績效管理，才能徹底解決投入與產(chǎn)出兩者關(guān)系，好“鋼”用在刀刃上，發(fā)揮財政資金功能的最大極限，只有這樣才能起到事半功倍的效果，以最少的資金辦最多的事，以最少的投入取得最大的社會效益。也只有這樣才能高效行使政府職能，優(yōu)化社會公共資源配置，實現(xiàn)財政資金科學化、規(guī)范化管理，進一步增強和提升政府的公信力和執(zhí)行力，讓人民群眾真真切切、實實在在體會到幸福和快樂，提升了人民群眾滿意度和幸福指數(shù)。這對于構(gòu)建社會主義和諧社會，深化預(yù)算管理制度改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的意義。本文以我縣為例淺談縣級預(yù)算績效管理與績效評價之我見。

一、我縣預(yù)算績效管理工作開展情況

我縣的預(yù)算績效管理工作起步較晚，有據(jù)可查的第一個項目是2011年省財政廳對我縣的“基層政權(quán)建設(shè)資金”進行了績效評價，以后每年省市財政都會抽取我縣的1～2個專項資金進行績效評價。而我縣獨立開展預(yù)算績效評價工作是從2014年開始的，涉及脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、行政運行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，資金總額達到數(shù)億元。2018年全縣抽取10個預(yù)算部門，按照“一份預(yù)算、一份目標”的原則，開展了部門預(yù)算整體支出績效試點工作，涉及金額數(shù)千萬元。在該項工作取得了初步成效后，2019年的預(yù)算編制中，在全縣所有單位進行了推廣。同時，結(jié)合開江實際，先后制定出臺了《開江縣財政支出績效評價管理暫行辦法》《開江縣縣級預(yù)算績效目標管理辦法》等制度，從而構(gòu)建形成了預(yù)算績效編制體系和績效評價體系，制定了相應(yīng)的評價標準、評價方法、評價報告，切實做到“前期控制、中期監(jiān)控、后期評價、結(jié)果運用”，促進了績效與預(yù)算的深度融合。

二、預(yù)算績效管理工作中存在的問題

雖然我縣在預(yù)算績效管理工作上開展了一些工作，也做出了一些有益的探索，但總體上和目標還有很大的差距，存在的問題也有很多。

（一）績效管理的理念尚未完全樹立，思想認識等尚不到位

一些預(yù)算單位“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的意識理念還沒有改變，缺乏政府花錢必須講求績效的自覺性。還停留在是否按計劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。有時預(yù)算部門新增重大政策和項目未進行事前評估，未設(shè)置明確合理的績效目標。政策在出臺前未進行事前評估或可行性論證，申報項目時未設(shè)定明確合理的績效目標，項目選擇時比較盲目，部分項目無法落地實施，導(dǎo)致財政資金閑置，只考慮到“如何將錢花出去”，未考慮到“花錢應(yīng)達到什么效果”。

（二）績效管理廣度和深度不足，資金量小，難以從根本上解決問題

績效管理尚未覆蓋所有財政資金和深度融入預(yù)算管理全過程，縣級預(yù)算部門還未完全啟動預(yù)算績效管理工作，大多數(shù)仍停留在項目支出績效或部門整體支出評價的概念上。同時我縣處于四川省東部，大巴山南麓，地域偏僻、轄區(qū)面積小只有1032平方公里，人口少只有48萬人，工業(yè)基礎(chǔ)差，基本屬于典型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)縣。因此財政收入質(zhì)量差、人均財力水平低和財政調(diào)控能力弱的特點，日常運轉(zhuǎn)得益于縣級基本財力保障機制，必須依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付的保障，對上級資金依賴性高，造成政策資金“廣撒網(wǎng)”，整體資金量小資，金使用效益不高，沒有形成合力集中解決基本建設(shè)投資和提高群眾生活水平的矛盾和問題。

（三）缺乏績效評價專業(yè)人才，開展預(yù)算績效管理工作的能力不足

當前，我縣財政干部隊伍的知識水平和工作能力還難以適應(yīng)績效評價涉及面臨的工作和技術(shù)要求，同時，我們縣還缺少具有較強工作能力和公信力的中介機構(gòu)和專家隊伍，因此，要實現(xiàn)績效評價主體多元化還有一段較為漫長的路要走，困難還比較多。

（四）績效激勵約束的作用不強

項目政策執(zhí)行不規(guī)范，監(jiān)督管理不到位，項目實施效果參差不齊，可持續(xù)性不強。由于選擇項目時未進行可行性論證，部分項目實施困難，責任部門未對項目進行全方位、全過程的監(jiān)督管理，項目驗收流于形式，一定程度上影響了項目效益的發(fā)揮，導(dǎo)致項目可持續(xù)性較差，有的甚至形成“雞肋”或“爛尾”問題項目，未達到預(yù)期的經(jīng)濟效益和社會效益。

三、對開展預(yù)算績效管理工作的對策

按照《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件提出的：“堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。”的要求，結(jié)合實際情況，做出以下工作建議：

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，要明確政府部門職能職責

結(jié)合著機構(gòu)改革的契機，堅持黨和政府對預(yù)算績效管理工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，明確好預(yù)算績效管理工作的職能職責。同時要利用各類新媒體、會議廣泛宣傳，讓預(yù)算績效管理的理念和認知時刻深入方方面面。明確預(yù)算績效管理責任的約束機制，形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、財政推動、部門負責”的工作格局。

（二）加強制度建設(shè)，明確管理體系

要根據(jù)中央文件精神，結(jié)合省市的要求，加快建立和完善符合我縣實際情況的績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的管理流程，將績效管理全面融入預(yù)算全過程，形成預(yù)算全方位績效管理的新體系。

（三）建立績效評估機制，強化績效目標管理

各預(yù)算單位要貫徹落實中央、省、和市縣各項決策部署，分解細化各項預(yù)算績效管理相對應(yīng)的工作要求，全面設(shè)置政策及項目績效目標，并將預(yù)算績效管理的端口前移，項目開展、新出臺重大政策必須進行事前績效評估，結(jié)合項目預(yù)算評審、審批等，重點論證立項是否必要、實施方案是否可行、投入產(chǎn)出的經(jīng)濟性、籌資來源是否合規(guī)等。“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程，確立以績效目標為導(dǎo)向、績效評價為核心、制度建設(shè)為保證的預(yù)算支出績效評價制度。一是發(fā)揮預(yù)算單位在績效評價工作中的主體地位，承擔績效管理最主要的責任。二是進一步明確各個部門職能，樹立“效”的理念，將績效評價與年初部門預(yù)算資金的安排、部門責任人的年度工作目標考核及領(lǐng)導(dǎo)離任審計相掛鉤。三是改進有關(guān)決策機制，發(fā)揮政府部門履行職能的績效目標在決策中的導(dǎo)向，從而提高政府決策的科學性和穩(wěn)定性。

（四）加強縣級財政自身財源建設(shè)，壯大經(jīng)濟實力

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟才是縣級財政擺脫困境最重要的途徑。對培植財源是要把財稅增長與居民收入相結(jié)合，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，研究制定財源建設(shè)發(fā)展新規(guī)劃并落實政策。要積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不斷升級，培育孵化當?shù)赜刑厣髽I(yè)或積極引進優(yōu)質(zhì)企業(yè)，以此壯大當?shù)刎斦?jīng)濟實力。在縣級整合資金有限的前提下，科學安排資金使用方向，資金分配應(yīng)向更需要的地方傾斜，通過規(guī)劃引領(lǐng)、項目庫統(tǒng)籌，“保證重點、培育亮點、找準切入點”，結(jié)合事前評估擇優(yōu)選擇項目和安排資金，先實施一些效益好見效快的項目，帶動積極性，增強其自身“造血”功能。同時，要廣泛吸納社會資本，推廣籌資籌勞方式，彌補縣級財政資金量小的不足，確保資金發(fā)揮最大的效益。量力而行、量入為出，在項目資金的使用上不搞盲目投資加重縣級財政負擔。

（五）提高業(yè)務(wù)能力水平，探索多類型績效評價方式

財政支出復(fù)雜性和多樣性的特點，決定了財政支出評價工作涉及多領(lǐng)域的專業(yè)知識，必須有強有力的專業(yè)支撐。因此新增內(nèi)設(shè)機構(gòu)，調(diào)整充實工作人員，確保預(yù)算績效管理工作有人抓、能干好。組織各個層級的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮黨課、夜課、大講堂的作用，讓績效的概念深入人心。要培養(yǎng)一批懂政策，能創(chuàng)新，會干事的專業(yè)人才，要確保每個預(yù)算單位有熟悉預(yù)算績效管理工作的人員。要把綜合評價、專項評價相結(jié)合起來，建立健全各部門自我評價、財政綜合評價、績效審計評價為一體的評價機制。績效評價工作需要專家和社會中介等，推動與第三方獨立機構(gòu)的積極合作，促進績效評價工作縱向和深層次的發(fā)展。

（六）強化績效評價，加強監(jiān)督問責

一是加強預(yù)算績效管理按照“誰審批，誰負責；誰支出，誰負責”的原則，落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門單位預(yù)算主體責任，對重大項目的責任人實行終身追究制。二是推行績效報告公開制度。將評價結(jié)果向同級政府和人大報告，并將部門評價結(jié)果和財政評價向社會公開，回應(yīng)社會關(guān)切和監(jiān)督。三是對預(yù)算績效管理工作的審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不規(guī)范的預(yù)算單位要整改到位，對違紀違法問題，要移交紀檢監(jiān)察機關(guān)依法理。

（七）明確激勵約束，提高效益性和可持續(xù)性

不斷完善資金實施方案，立足頂層設(shè)計，對政策進行優(yōu)化調(diào)整，特別要轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入方式，要由直接補助轉(zhuǎn)變到投入形成資產(chǎn)收益，引導(dǎo)市場主體積極參與生產(chǎn)發(fā)展。同時，要充分調(diào)動群眾的積極性，吸收群眾參與，真正珍惜財產(chǎn)，認真打理和管護，改變目前縣級主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等項目法人制下的多業(yè)主、權(quán)責空置，以及“干部在干、群眾在看”的現(xiàn)狀，切實提高政策效益性和可持續(xù)性，確保財政資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

四、落實預(yù)算績效評價與結(jié)果應(yīng)用管理

（一）擴大績效評價支點環(huán)節(jié)，夯實績效評價深度廣度

一是圍繞縣委、縣政府確定的重點支出項目和項目資金數(shù)額大或關(guān)系國計民生、社會關(guān)注度高、具有明顯經(jīng)濟和社會效益的項目，深入開展績效評價。二是不斷完善項目支出績效評價工作方案，在實踐中逐步探索建立縣級橫向聯(lián)動、部門自評和財政部門再評價相結(jié)合的項目評價長效機制。三是探索與預(yù)算編制相結(jié)合的財政績效管理。將財政支出績效評價逐步從事后評價延伸到事前、事中評價。并將各環(huán)節(jié)評價結(jié)果與當期財政撥款跟蹤管理及下年預(yù)算編制直接掛鉤，形成互相制約的財政專項資金績效管理新機制。

（二）充分發(fā)揮績效約束與激勵作用，讓績效評價與“真金白銀”劃等號

一是引導(dǎo)各預(yù)算單位牢固樹立績效理念、改進管理、落實舉措，真正將有限的資金用到刀刃上。二是點名當前績效評價結(jié)果應(yīng)用痛點和難點，在績效評價結(jié)果來源方面，所有預(yù)算單位績效評價結(jié)果統(tǒng)一納入預(yù)算安排掛鉤機制進行管理。在績效評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤適用范圍方面，全縣所有一級預(yù)算單位和二級預(yù)算單位的整體支出、項目支出和政策性支出均受預(yù)算安排與績效評價結(jié)果掛鉤機制約束，無一例外，不留死角。

（三）科學實施分類，統(tǒng)一標準，實現(xiàn)結(jié)果量化

一是統(tǒng)籌考慮個預(yù)算單位管理實際，主要在支出結(jié)構(gòu)、職能職責等方面的差異。根據(jù)上級規(guī)定范圍內(nèi)，全縣統(tǒng)一制定的績效評價指標體系參加評價，又在評價結(jié)果上對預(yù)算單位分別進行排名和掛鉤，實質(zhì)性體現(xiàn)公平公正。二是根據(jù)統(tǒng)一的評價方案，依據(jù)各預(yù)算單位績效自評結(jié)果，以及開展的重點預(yù)算績效評估、績效運行監(jiān)控和支出績效評價，分類對部門整體支出、項目支出和政策性支出進行量化評分，按照百分制對評價結(jié)果進行等級劃分，依據(jù)量化結(jié)果將各預(yù)算單位的績效評價結(jié)果與財政預(yù)算安排科學掛鉤。

（四）明確獎懲機制，激勵約束作用，作用結(jié)果應(yīng)用管理

一是對百分制得分靠前的預(yù)算部門進行全縣通報表揚，對于得分靠后且問題整改不到位的預(yù)算部門進行全縣通報批評并約談相關(guān)責任人。二是把預(yù)算部門評價結(jié)果與年終績效目標考核掛鉤。三是在基本財力保障的情況下，將部門整體支出績效評價結(jié)果與下一預(yù)算年度公用經(jīng)費和一般性支出安排掛鉤。部門整體支出績效評價得分排名靠前的按比例提高公用經(jīng)費和一般性支出且優(yōu)先保障同單位同類項目的預(yù)算支出。需求排名靠后的預(yù)算部門則按比例扣減公用經(jīng)費和一般性支出，且對低效或無效資金一律削減或取消。四是建立預(yù)算績效管理工作常態(tài)監(jiān)督機制，加強與審計機關(guān)和紀委監(jiān)察機關(guān)對績效管理及結(jié)果應(yīng)用的溝通工作。

結(jié)語

預(yù)算績效管理工作在縣級層面才剛剛起步，任重而道遠。但相信在上級領(lǐng)導(dǎo)及縣委、縣政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在各個預(yù)算部門的努力下，在社會各界的大力支持監(jiān)督下，預(yù)算績效管理的理念、績效評價結(jié)果一定會深入人心，財政資金一定會發(fā)揮出更大的作用，真正做到“花錢必問效，無效必問責。”