高校財務管理視角下的政府采購問題探究

孫弘揚 浙江理工大學

引言

為貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》，規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，2020年12月財政部發布了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，針對現階段政府采購活動中出現的問題，在制度層面提出了解決方案。2021年1月浙江省財政廳發布了《浙江省財政廳關于進一步規范政府購買服務采購管理的通知》（浙財采監〔2021〕2號），在契合“放管服”改革精神的同時，還強調要規范政府購買服務項目的采購績效管理。作為政府采購的重要管理部門，高校財務更需要提升自身管理水平，完善管理流程，做到與高校采購部門、設備管理部門、資產管理部門、后勤服務部門等共同形成管理閉環，整體提升高校對于政府采購的財務管理水平。

一、高校政府采購財務管理現狀及存在的問題

（一）政府采購預算編制基礎不準確

1.對政府采購的財務工作宣傳不夠

2018 年國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）文件，提高了科研單位科研項目經費管理使用自主權。“放管服”改革，以“放”促“管”，寓“管”于“服”，通過合理下放科研人員采購自主權促進財務管理制度的完善，憑借健全的財務管理制度提升高校科研活力，這對高校的財務管理水平提出了更高的要求。

由于采購部門、財務部門、資產管理部門等業務相關部門對政府采購政策宣傳不夠，使科研人員對于政府采購政策認識不充分、業務流程不了解，對于政府采購預算的編制也不重視。采購部門和財務部門沒有定期開展政府采購相關業務的宣講活動，教職工對于每年變化的采購流程、采購政策不了解。財務部門對采購資金的配置、采購預算的執行、采購業務的報銷等宣傳不到位，很多教師對于經費的預撥款項和財政資金的使用不了解，使得教師對于經費凍結、指標配置有很大的誤解。主要表現在：對經費來源、經費性質不了解；經費有余額卻不能申請政府采購業務；確認書有結余仍不申請結束確認書；履約保證金退款不及時等。

2.對政府采購預算管理工作不夠重視

現高校將采購管理業務集中在采購部門、財務部門、資產管理部門等業務部門，缺少既熟悉業務又對采購標的專業性了解的人員，各部門只對自身業務負責。然而，政府采購業務是要多個部門協調完成的，使老師在辦理政府采購相關業務時體驗感較差，經常在部門與部門業務銜接處產生溝通問題。另外，科研人員對采購政策、財務制度不清楚，對政府采購預算編制不了解、不重視，經常有未將政府采購范圍內的標的納入預算編制中的情況，或者漏報采購項目，這都會導致后期申請采購時沒有相應采購指標，只能通過指標調整、追加進行配置，使政府采購的預算管理處于被動局面。財務部門主要管理各學院的政府采購預算是否及時上報、流程是否完善，但是沒有關注其預算編制是否科學合理，立項論證環節流于形式，缺少專業人員對項目必要性、科學性進行評估。

3.政府采購預算資金編制內容寬泛

國務院于2021年4月發布了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），文件強調要細化政府采購預算編制，確保與年度預算相銜接。現階段，高校政府采購預算編制僅羅填報采購標的類別、數量、總價，而不是具體到采購標的型號、參數、規格、具體用途、期限等，采購預算管理部門對于采購標的了解不清晰，不利于評估政府采購活動產生的效能，無法實施高校的全覆蓋預算績效管理。

4.政府采購預算方案監督機制不健全

高校預算編制主要是財務部門負責，根據各級學院部門的采購預算上報數據進行匯總，由于學院部門的采購預算是依據自身發展計劃預估的，主要依據上一年度的數據進行上報，缺少市場調研環節，沒有從高校整體角度考慮預算申報的科學性，尤其是高校對于通用設備及專用設備的采購預算編報，這需要資產管理部門、采購中心、后勤服務中心等多個部門共同參與評估、監督，提高財政資金安排的合理性。例如：移動圖形工作站的功能基本能夠滿足便攜式計算機的功能，就不應再申報具有重復功能的采購預算；被列入大儀共享管理的專用設備應提高儀器利用率，對新增同型號專用設備采購預算的審批應與資產存量掛鉤，審批采購的必要性。政府采購預算編制不科學、支出不明確將嚴重影響高校采購活動的順利進行，延緩高校科研工作進程，降低財政資金的使用效率。

（二）政府采購內部控制機制不完善

1.校內政府采購審批環節不規范

政府采購活動的開展由采購申請人在線上提交采購申請，經項目負責人或學院負責人審批后，流轉至財務部門進行采購指標配置，最后到采購部門組織實施采購活動。在這個流程缺少審批采購事前調研結果的模塊，采購申請人應根據法律法規及市場調查情況，進行可行性分析，也可以邀請相關專業人員或者第三方機構參與咨詢論證。而這一環節在采購申請時并沒有體現，采購審批各部門無法判定采購需求的必要性、科學性。

另外，采購審批聯動性差，學院負責人或項目負責人對采購需求的必要性缺乏審查環節，財務部門只關注采購項目是否有預算可以依據，采購中心只關注采購活動是否合法合規，缺少從學校整體角度判定采購申請是否厲行節約、科學合理。

2.政府采購執行率管理較薄弱

財務部門在審批政府采購申請時，需要配置采購指標，采購申請人完成采購后，經常不會主動辦理采購確認書結余，確認書結余資金被閑置，降低了財政資金的使用效率，阻礙了高校其他政府采購項目的進行。采購部門應及時辦理確認書結余，財務部門應及時辦理支付結余、指標結余。但是實際操作中沒有一個較為完善的機制定期進行清理，高校大多在下半年采購指標緊張時，才會批量清理采購預算結余，使采購工作的進行陷入被動的局面，降低了財政資金的使用效率。

3.履約保證金退還不及時

政府采購合同中涉及的履約保證金都是提前打入學校，驗收合格的采購項目，采購人應當根據采購合同約定，及時向供應商支付采購資金，退還履約保證金。由于采購申請人、采購經辦人以及采購部門等不積極處理保證金退款業務，缺少完整的采購業務流程管理，導致財務往來款項無法及時清理，不利于維持采購人良好的聲譽形象，降低了采購人的信譽。

4.政府采購驗收流程流于形式

高校的政府采購驗收只有采購申請人、采購部門以及財務部門參與，財務部門的審核主要在報銷階段查看驗收單是否填寫完整、簽字蓋章是否齊全，但是經常會面臨驗收單后補的情況。另外，驗收單沒有注明驗收人的身份，會導致經辦人為了應付財務報銷亂補簽字的情況，這大大降低了驗收流程的功效。征求意見稿中還提議驗收結束后，驗收人員應當出具驗收報告并簽字，驗收報告應當列明各項標準的驗收情況及項目總體評價等事項，現有的驗收環節有損害采購人的合法權益的風險。

5.政府采購監督問責機制不健全

高校現階段缺少能夠對政府采購活動貫穿始終的監管部門，該部門應負責政府采購合法合規情況；采購政策、采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；政府采購人員的職業素質和專業技能；內部控制制度建設和執行情況等。監管部門的缺失，大大降低了對采購行為的事前、事中管理，削弱了各職能部門對政府采購業務的統籌管理能力。

（三）政府采購績效評價體系不健全

高校政府采購績效管理缺乏理論基礎，制度建設較為薄弱，政府采購行為的主導部門對于政府采購的績效不夠重視，評價較為單一，一般只從經費支出方面進行評價，只重視投入不重視產出。高校的政府采購行為的績效評價主要由財務部門主導，從財務的角度，以經費使用效率的視角評價采購績效情況。但是，高校的政府采購的績效評價應從高校整體內部管理角度進行評價，不僅僅涉及采購行為的直接主體：采購用戶（即高校教師）、財務部門、資產管理部門、采購中心，還涉及高校內部控制建設以及內部控制評價相關部門，如：紀檢部門、審計處、組織部、人事處、信息化中心等。高校的采購績效的提升需要人事處對于采購人員的服務意識和專業培訓進行管理；審計處、紀檢部門應對政府采購的廉政風險管理以及風險評價加強管理；信息化中心應對于采購部門與各業務部門的信息化程度的提升進行管理等。

二、提升高校政府采購財務管理水平的幾點建議

（一）提升政府采購預算管理信息水平

財務編制采購預算主要依據各院部上交的預算表格匯總審查，這樣的預算申報流程急需變革，應建立健全高校的預算管理信息體系，串聯財務管理系統、采購管理系統、資產管理系統、合同管理系統、維修管理系統等。依據預算管理信息系統，通過資產編號、經費項目號碼、采購單號，確認書號等字段實現多職能部門的統籌管理。各院部在上報統一格式的采購預算后，審核工作應該通過多個維度進行，對于各部門預算的上報，財務部門、資產部門、采購部門、科研院、人事部門、后勤部門等都應進行審查預算編制的合理性，例如：資產處、人事處根據各院部的編制人數確定辦公設備購置的上限，后勤部門根據辦公人數確定辦公室面積，進行房產管理，后勤部門根據院部的報修情況預測每年日常零星維修維護預算等。對于專業性強的采購項目，預算申報應通過專家組進行評審，審查預算編制的精確性、必要性。學校各院部在預算管理系統中提交預算申請后，財務通過系統檢查核實預算數據，并及時反饋各院部預算審核情況，使各院部通過系統查看預算明細。各職能部門通過系統同步接收采購預算明細，以便及時審批采購申請。預算下達情況也應展現在預算管理系統，使采購需求方及時提交采購申請。在采購預算執行過程中，根據財務支付信息、采購凍結款項、項目余額等信息實時更新預算執行情況，在預算執行的各個時期根據執行率提醒經費負責人。預算管理系統還有很多模塊可以進行完善，設置精細化的業務管理模塊，可以依靠數據共享，提高教師辦理業務的效率，減輕教師辦理業務要到多個部門的負擔。

（二）完善政府采購內部控制機制

進一步落實政策與機制，高校政府采購內控制度建設主要圍繞紀檢監察處、審計處、采購中心、財務處等部門，內控制度建設以及執行應切實落實到學院各位教師，內部控制制度的建設應該不僅要求各職能部門對于各個風險點進行控制，還要深入學院，使采購需求人了解采購流程，樹立風險意識，了解業務流程中可能涉及的風險點，提升資金使用效率。

加強采購過程中的財務監督。首先，對于采購標的進行精細化管理，在執行高校“放管服”政策的同時，要提升風險防控水平。例如：貨物類采購，應通過采購管理系統流轉到資產管理部門，資產管理部門要根據各院部資產臺賬確認設備購置的必要性。若涉及大儀設備等需要上傳市場調研報告、專家論證等。其次，加強對合同簽訂以及執行的管理。應將合同簽訂與執行等流程加入采購管理系統中，在中標單位公示期后，系統應提供采購申請人及時簽訂采購合同，并根據采購合同中的約定，及時提醒供貨方打款履約保證金，并在系統中上傳支付記錄，貨物收到后根據相關物流信息的提醒采購申請人及時驗收并上傳驗收單，在合同款項全部支付成功后，采購管理系統根據財務報銷系統顯示合同已付清，提醒采購申請人在財務報銷系統提交履約保證金的退回。采購管理系統還應增加采購業務分析功能，例如：定期對供貨方為同一家且采購標的相近的業務進行篩選分析，判定是否有惡意拆分合同行為等；對供貨方的公司信用信息、法定代表及業務主管信息等加強資料庫管理，加強對供貨方資質、履約能力等方面的管理分析，進一步保障政府采購的公平、公正、公開。

（三）健全政府采購績效評價體系

2018年財政部出臺了《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（財預〔2018〕167號）文件，其中指出要建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”。政府采購涉及多個業務部門，完整的預算閉環應該包含預算編制、執行、反饋、調整、評價等過程，多數高校僅停留在預算編制和執行環節，雖已按上級要求開展專項資金績效評價及部門整體績效評價工作，但很少能將績效評價結果與次年預算編制掛鉤，自評工作形同虛設，主要是沒有通過信息化手段將績效評價結果固化于預算管理流程。高校政府采購活動制定績效考核體系涉及兩個方面，對于采購預算與實際支出有較大差異的，應設有懲罰機制，例如：增加審查流程；按比例削減采購預算等。對于采購預算精準、采購合規與采購預算執行率高的，設立獎勵機制，例如：提升績效獎金、制定快速通道提升業務審批順位等方面提供獎勵。

2020年12月財政部、工業和信息化部印發了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕），對預算單位政府采購行為產生的社會效益提出了更高的要求，要求預算單位要對涉及中小企業采購的預算項目實施全過程績效管理，合理設置績效目標和指標，落實扶持中小企業有關政策要求，定期開展績效監控和評價，強化績效評價結果應用。在制定政府采購績效評價時，應加入社會效益，將扶持中小企業的情況細化為指標作為采購績效評價指標的一部分，進一步完善績效評價體系。

結語

綜上所述，提高高校對政府采購的財務管理水平，要在落實“放管服”政策的前提下，提升學校財務精細化管理水平，在業務細節分析風險點，優化業務流程，做好服務工作，細化內控管理，提升資金使用效率，為提升高校整體管理水平的提升添磚加瓦。希望通過上文的研究，為改善高校財務管理提供支持。