高校預(yù)算績效管理的實踐與思考

蘇怡茵 上海出版印刷高等?？茖W校

引言

一、績效預(yù)算與高校傳統(tǒng)收支預(yù)算的不同

在高校財務(wù)管理的實踐當中，學校傳統(tǒng)的預(yù)算管理是參考資金投入開展收支預(yù)算管理工作，重點關(guān)注績效預(yù)算管理工作是怎樣實現(xiàn)并提高“投入”的，不太關(guān)注資金使用的效果；而績效預(yù)算要求高校需要根據(jù)績效結(jié)果開展預(yù)算管理，并重點關(guān)注如何實現(xiàn)并提高預(yù)算投入后的產(chǎn)出和效果。

高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算是收入預(yù)算按類型編制，支出預(yù)算按功能編制，大多數(shù)支出都是根據(jù)一定標準和定額決定的，并且，這種定額的標準大多具備強制性。但績效預(yù)算管理工作則需要根據(jù)績效的具體情況編制預(yù)算，預(yù)算的確定應(yīng)該和績效相聯(lián)系，預(yù)算安排則需要對高校中的每一項支出所能帶來的經(jīng)濟效益，以及為了獲得這些經(jīng)濟效益所付出的成本進行明確。

高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算強調(diào)以行政控制為主，不僅要控制好預(yù)算的總額，還要明確預(yù)算資金的具體使用方向和使用方式；而績效預(yù)算則強調(diào)的是績效責任，側(cè)重對產(chǎn)出的控制，使得管理者更注重如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)相關(guān)的產(chǎn)出目標。高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算更注重合規(guī)性考核，很少考核產(chǎn)出和支出效果；而績效預(yù)算則注重績效考核，各支出預(yù)算安排都應(yīng)該具備相應(yīng)的績效目標要求，并在預(yù)算結(jié)果執(zhí)行完成之后，進行產(chǎn)出、成果和成本等方面的績效評價。除此之外，還應(yīng)該將績效考核評價公開的結(jié)果作為影響下一年度編制預(yù)算的重要因素。

二、高校實施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀與困難

（一）教育產(chǎn)出的合理度量難度大

盡管2019年，教育部出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，但相關(guān)的細則還未健全，各高校的預(yù)算績效管理尚處于摸索階段，每年預(yù)算的編制往往僅限于保證學校年度收支業(yè)務(wù)的正常運行，無法將高校的五年規(guī)劃以及高校的長遠發(fā)展目標與編制預(yù)算有效聯(lián)系起來，且預(yù)算績效目標受預(yù)算編制人員的主觀影響程度大。造成預(yù)算績效管理的目標設(shè)定不科學，高校資金的支出計劃和學校的發(fā)展規(guī)劃不相符。造成這一現(xiàn)象的主要原因是各高校仍然存在重支出而輕績效的思想，只重視高校的預(yù)算投入，而忽視了對產(chǎn)出結(jié)果的有效考核。高校的教育產(chǎn)出實質(zhì)上是具有科學知識、專業(yè)技能、創(chuàng)新精神和實踐能力的人，但是對人的能力的度量難度很高。因此，對于教育產(chǎn)出的度量是高?？冃Э己说碾y點。

（二）績效目標的科學設(shè)置困難

而對產(chǎn)出結(jié)果的考核關(guān)鍵就在于績效目標的設(shè)置。高校的績效目標主要有人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設(shè)、師資建設(shè)、社會服務(wù)等等。然而不同學校之間由于辦學歷史、文化底蘊差異很大，對于辦學歷史較短的高校或院系，在這方面往往是先天不足的，所以設(shè)置一組既具有科學性又具有合理性，既便于不同學校、不同院系之間的橫向比較，又能夠指引其自身發(fā)展的績效目標對于高校預(yù)算編制人員來說是非常困難的。

（三）績效目標的執(zhí)行缺乏管控

目前，在高校預(yù)算管理的實踐過程中，非常重視資金的具體執(zhí)行狀況，并對預(yù)算執(zhí)行率進行定期通報，這只會造成突擊花錢、不閑置資金，但卻未能貫徹落實“花錢必問校，無效必問責”原則。同時，對于預(yù)算績效目標的執(zhí)行情況缺乏關(guān)注，可能導(dǎo)致偏離其績效目標的預(yù)算執(zhí)行得不到及時的糾偏，最終形成的結(jié)果與設(shè)置的績效目標偏差較大。

（四）績效考核結(jié)果難以得到運用

目前，高校并沒有形成一套成熟的預(yù)算績效考核體系，二級學院、歸口處室、預(yù)算項目負責人等尚未承擔其預(yù)算績效管理職責，資金使用績效的優(yōu)劣未納入相關(guān)預(yù)算執(zhí)行負責人的考評考核，缺乏落實相關(guān)負責人責任的對應(yīng)機制。所以，高校領(lǐng)導(dǎo)和管理層往往不會重視績效目標的執(zhí)行進度和預(yù)算績效效果，預(yù)算執(zhí)行效果無法直觀的呈現(xiàn)，也就無法給下一年度學校運營及預(yù)算編制提供科學決策依據(jù)。

（五）缺乏有效的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)和績效管理人才支撐

高校內(nèi)部管理系統(tǒng)較多，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)之間不能互聯(lián)互通，管理碎片化，缺乏真正將績效管理、學校管理以及內(nèi)控管理工作相連接的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)。部分高校的預(yù)算績效管理工作仍然處于僅僅由高校財務(wù)人員填報績效目標并開展績效管理的階段，財務(wù)人員對學校整體績效管理概念理解不清晰，對教學、科研等業(yè)務(wù)工作內(nèi)容缺乏了解和認知。所以，在績效目標、過程以及評價管理等方面的專業(yè)能力不足。

三、高校推進預(yù)算績效管理的思路

面對高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，要推行全面預(yù)算績效管理，通過預(yù)算績效全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋，管理流程進行全過程跟蹤，對預(yù)算績效的評價結(jié)果進行有效應(yīng)用，并結(jié)合學校的年度行動、五年規(guī)劃及中長期目標加以調(diào)整完善，從而建立科學有效的預(yù)算績效管理體系。

對最大坡長進行限制主要考慮載重車的爬坡性能、坡底的入口速度與允許速度。公路與城市道路規(guī)范對最大坡長的規(guī)定略有差異，經(jīng)對比分析，城市道路對機動車道最大坡長的限制較公路更為嚴格。因此，在干線公路快速化改造時，需對坡長無法滿足城市道路規(guī)范要求的縱坡進行調(diào)整。但當?shù)缆方煌ńM成中輕型車比例較高時，且突破最大坡長指標可以顯著減少工程量并降低工程造價時，可主要依據(jù)公路規(guī)范執(zhí)行。

（一）增強預(yù)算績效管理意識

高校預(yù)算績效管理能否及時、高效的全面實施，關(guān)鍵在于要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責任擔當意識，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門，配足相應(yīng)人員，加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓“花錢必問效、無效必問責”的績效理念落實到教學、科研的方方面面，可將落實預(yù)算績效的情況納入領(lǐng)導(dǎo)述職內(nèi)容，保證高校領(lǐng)導(dǎo)和管理層能夠重視預(yù)算績效管理工作，并提高其對預(yù)算績效管理工作的了解和認識程度。

同時，管理層和各預(yù)算部門要認識到預(yù)算績效管理不僅是財務(wù)部門的事，需要學校各部門進行共同協(xié)作來實現(xiàn)預(yù)算管理的全過程和全員參與，所以需要學校自上而下給予高度重視，并通過廣泛宣傳，在校內(nèi)各部門、教職員工中建立績效意識，營造全面實施預(yù)算績效管理的氛圍，保障全校師生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最終讓高校成為自覺實行全面預(yù)算績效管理工作的主體。

（二）建立科學完善的預(yù)算績效管理體系

高校實行全面預(yù)算績效管理的目的是更好地實現(xiàn)學校制定的戰(zhàn)略目標，全面預(yù)算績效管理是涉及學校各項工作的全方位管理，是多個部門和多個業(yè)務(wù)流程的全覆蓋管理體系。

首先，學校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該積極組織并成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立專業(yè)的績效管理機構(gòu)，將統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負責作為基本原則，建立預(yù)算績效管理體制，理順各職能部門之間的關(guān)系，多層級的開展預(yù)算績效管理工作。其次，要不斷完善高校中的全面預(yù)算績效管理制度，建立事前、事中、事后績效管理制度，健全績效管理的監(jiān)督、審計、獎懲及問責制度，加大制度的正向引導(dǎo)作用。再次，建立預(yù)算績效管理協(xié)同機制，設(shè)置科學合理的績效目標。目標管理是高校開展預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，學校要正視短期績效與長期績效的矛盾，全面預(yù)算績效管理的總體目標應(yīng)該充分結(jié)合學校的五年規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，促使目標能夠服務(wù)于學校的發(fā)展全局，充分體現(xiàn)出學校的發(fā)展特色，最大程度發(fā)揮為高校開展實際業(yè)務(wù)活動指明方向的作用。同時，學校應(yīng)該在確定總體預(yù)算績效管理目標之后，將預(yù)算績效管理目標進行分解，并根據(jù)高校的實際情況確定各部門的目標和教職工的個人目標，從而形成多層次的目標體系。最后，要建立預(yù)算績效的監(jiān)督、評價、反饋及結(jié)果應(yīng)用機制，形成學校全面預(yù)算績效管理的閉環(huán)。

（三）推行“整體規(guī)劃，突出重點，分類管理，分步實施”的實施路徑

學校實施預(yù)算績效管理既要聚焦當前學校發(fā)展的重點領(lǐng)域，又要著眼于健全長效機制，避免各預(yù)算執(zhí)行部門只關(guān)注局部不考慮學校長遠的戰(zhàn)略目標。將項目支出的績效以及基本支出績效進行分類管理，推動較為成熟的項目績效管理工作朝著學校整體績效管理工作轉(zhuǎn)變，以點帶面，分步實施，最終實現(xiàn)預(yù)算績效管理工作能夠?qū)崿F(xiàn)對學校所有財政資金和非財政資金的有效覆蓋，并將其貫穿和落實到預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督的全過程，真正實現(xiàn)預(yù)算績效管理一體化。在全面實施預(yù)算績效管理的同時也要突出學校重點發(fā)展領(lǐng)域，聚焦學校長遠發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及教學科研提升的重大政策和項目實施效果。

（四）建立科學、合理的績效評價指標

科學、合理、全面的績效評價指標體系是實施預(yù)算績效管理的重要手段。首先，高校應(yīng)當在共性績效指標框架下，構(gòu)建符合學校特點的績效指標和標準體系。學校應(yīng)立足自身教學、科研活動的實際，結(jié)合學校事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，設(shè)定科學合理的財務(wù)指標和非財務(wù)指標并重，定量指標和定性指標相結(jié)合的績效評價指標體系，樹立業(yè)務(wù)和財務(wù)有機融合，相互促進的績效管理觀念。從辦學成本、管理效率、可持續(xù)發(fā)展水平、人才培養(yǎng)成果、科學研究水平、社會效應(yīng)等方面，按照運轉(zhuǎn)類、發(fā)展類、提升類等層次設(shè)置相應(yīng)的指標，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績。其次，在高校內(nèi)部實現(xiàn)指標體系的相對統(tǒng)一，避免由于對指標體系的理解差異導(dǎo)致評價結(jié)果的千差萬別，要盡可能實現(xiàn)績效評價效益最大化。再次，在評價工作的組織上，可采用部門自評、學校評價和第三方專業(yè)機構(gòu)評價相結(jié)合的方式，以提高評價結(jié)果的客觀性和準確性。

（五）完善績效運行監(jiān)控管理

加強預(yù)算的全過程監(jiān)控，動態(tài)跟蹤各項目的進展情況，包括資金使用合規(guī)性、績效目標實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進度等方面，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施，保障預(yù)算資金的使用質(zhì)量。

首先，開展事前績效評估，對項目實施必要性、目標合理性、投資經(jīng)濟性，以及方案可行性進行重點評估，根據(jù)評估結(jié)果安排預(yù)算。其次，對預(yù)算執(zhí)行進度及績效目標實現(xiàn)程度兩個方面都應(yīng)采取監(jiān)控，對存在的偏差進行及時糾正，以保證預(yù)算績效目標的實現(xiàn)。尤其是對高校日常運行中的重大項目，更應(yīng)該開展績效跟蹤工作，及時發(fā)現(xiàn)問題并落實改正。再次，設(shè)立全面預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)庫，并對預(yù)算績效管理工作進行多層次、多角度，全方位的分析，真正實現(xiàn)預(yù)算績效管理工作運行和監(jiān)控管理動態(tài)化、實時化。最后，加大績效評估信息公開力度，逐步實現(xiàn)績效目標與整體績效報告的公開，使得廣大師生能夠有序的參與到學校的績效管理中，發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，促進學?？冃гu價工作形成上下協(xié)同、全面推進的局面。

（六）提高預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用

高校開展全面預(yù)算績效管理工作就是要對績效評價結(jié)果進行良好應(yīng)用，是學校持續(xù)改進預(yù)算管理和以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。通過績效評估實現(xiàn)各部門的協(xié)同效應(yīng)，推動績效評估與預(yù)算分配、人事獎懲以及干部權(quán)責掛鉤，協(xié)同推進學校整體績效管理質(zhì)量。

首先，建立并落實績效問責和獎懲機制，將績效考評結(jié)果與部門年度考核掛鉤，將項目績效納入人員年終考核，通過制度來促使考核結(jié)果的運用，強化績效管理的剛性約束，從而使資金使用者重視資金使用效益，增強“花錢必問效，無效必問責”的責任意識。其次，將績效考評結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考指標。在安排下一年度部門預(yù)算時，應(yīng)優(yōu)先安排那些績效考評好的部門的預(yù)算，對于考評結(jié)果差的部門，適度壓減下一年度部門公用預(yù)算和項目支出預(yù)算，從而形成資金壓力，在學校內(nèi)部形成良好的競爭氛圍。最后，完善績效考核管理工作的反饋整改制度，以便預(yù)算主體能及時分析預(yù)算執(zhí)行與績效目標之間產(chǎn)生偏差的原因，及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案，以此形成反饋整改的管理體系。

（七）加強信息技術(shù)支撐，建設(shè)績效管理專業(yè)人才隊伍

預(yù)算績效管理工作具有較高的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性，高質(zhì)量的績效管理水平離不開現(xiàn)代化信息技術(shù)手段和專業(yè)化的復(fù)合型人才。

首先，高校應(yīng)該立足于信息化手段開展全面預(yù)算績效管理工作，強化預(yù)算績效管理部門和其他部門的信息數(shù)據(jù)對接工作，打破學校內(nèi)部形成的信息孤島局面，推動財務(wù)、資產(chǎn)、科研、教務(wù)、人事、學生等系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，將財務(wù)的信息化管理延伸到業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使財務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)融為一體，從而建立起管理信息流、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流、財務(wù)資金流“三流合一”的預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)。其次，在組織架構(gòu)上設(shè)置專門的績效管理部門，在人員配備上予以落實，加強預(yù)算績效管理的力度，打造一支專業(yè)的高校預(yù)算績效管理隊伍。培養(yǎng)兼具財務(wù)專業(yè)與計算機專業(yè)的人才，同時需要學習和了解學校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，既要懂財務(wù)，也要懂業(yè)務(wù)，為實施績效預(yù)算、開展預(yù)算績效評價提供重要的人力保障。

結(jié)語

綜上所述，我國現(xiàn)階段高校的發(fā)展已經(jīng)從速度發(fā)展階段朝著高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，全面預(yù)算績效管理工作的本質(zhì)不僅是一種現(xiàn)代化的管理模式改革，還是一種以績效目標為導(dǎo)向的資源配置方法。高校應(yīng)該將預(yù)算績效管理工作的開展，作為推進現(xiàn)代化教育治理體系和能力的重要措施，積極探索、逐步完善，構(gòu)建科學、合理的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)教育資源和資金的科學配置，促進高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。