新《預算法》下縣級財政全面預算管理問題與對策

金霞 山東省泰安市東平縣財政局

引言

2015年1月1日新《預算法》正式實施，它從公共財政改革對預算管理的要求出發，使部門預算編制的完整性得到完善、預算執行的規范性得到強化、預算透明度得到提升、轉移支付管理得到優化、預算管理的科學化和精細化水平得到進一步提高。與新《預算法》相輔相成的、專門針對政府會計工作特點和要求出臺的《政府會計準則——基本準則》于2017年1月1日正式施行，這是立足于我國國家法治體系構建的基礎之上，是對新《預算法》的一項具體補充。財政預算是政府從收入與支出這兩個層面對政府財政資金的使用、計劃與安排。縣級財政預算管理的范疇主要包括預算編制、執行、實施與監督等多個方面。無論是在國家還是在地方層面，財政預算被視為計劃內的融資和分配工具。例如：部門預算改革的實行主要是對部門的基本支出和項目支出進行了科學而合理的分類，預算編制的流程得到了進一步規范，在確保部門職能得到履行的同時，進一步規范了部門的行政行為，全面降低了政府的行政成本。因此，本文對縣級財政全面預算管理的實施進行探討具有一定的現實意義。

一、預算管理相關概念解析

（一）財政預算

政府部門將一些社會資源進行統籌管理，從而為社會公眾提供公共產品和服務的行為就是公共財政，從本質上看公共財政可以說是一種分配行為。所謂預算主要是對將來一段時間內的收入和支出計劃進行預估的行為。因此，財政預算主要是指經過國家的法定程序審批的國家年度收支計劃。財政預算充分反映出政府在一個預算年度中的收入與支出的基本情況，財政預算是通過數字的方式對未來公共財政收入和支出的一種表述。在財政管理中，預算管理是一項重要的組成部分，是政府部門為了確保預算資金的規范、有效、科學運行而實施的一種組織、調整、控制與監督的行為。

（二）預算編制

對預算收入和支出的計劃進行制定的整個過程被稱為預算編制。在進行預算編制時必須將年度內經濟社會的發展預期、上一年度的預算實際執行情況、國家宏觀政策的調控、績效評價結果、對未來一年收入與支出的預測情況等因素綜合考慮在內。通常情況下不允許編制赤字，對財政預算收入的編制應符合國家的政策方向，切記不能夠脫離經濟社會發展的實際狀況，必須做到足額編列。對財政預算支出的編制，必須嚴格樹立“過緊日子”的思想，對一般性支出進行嚴格壓減。財政預算編制一定要在保障好“三保”支出需求的情況下充分考慮到縣級必保的重點支出項目。

（三）預算執行

預算由預測走向現實的具體過程就稱為預算執行。預算執行是預算管理過程的關鍵環節，執行的效果將對政府公共服務水平的高低產生直接影響。財政預算在執行的過程中，必須及時、足額撥付預算資金，不得擅自截留。在預算執行的過程中必須加強預算的約束性，不得擅自改變預算資金支持的范圍和方向。財政預算作為收支計劃在實際執行過程中會面臨各種突發的變化，這就要求各級財政部門要根據變化，按照規定的要求對預算進行調整，組織新的預算平衡。

二、新《預算法》實施后縣級財政全面預算管理中存在的問題

（一）預算資金的使用較為分散

在財政預算資金使用的過程中通常會出現這樣一種困境：預算資金花完了，但是收到的實際效果不夠理想。例如：在一般公共預算資金和政府性基金預算資金的支持范圍之間還存在銜接上的問題，有些支出方向存在重復補助的現象，而有的支出方向又無人問津。再例如：有的財政預算資金在使用過程中較為分散，支持的方向較多，從而導致每個支持的方向獲得的資金較少，出現了資金使用碎片化的問題，很難形成資金的合力，這在很大程度上降低了資金使用效率；有的專項資金在用途和投向上具有一定的交叉性，并且由不同的部門進行管理，這些資金分散在不同的部門中，導致各個支持的方向出現了苦樂不均的現象。另外，縣級財政部門在使用財政資金時各部門之間缺乏有效的溝通。例如：在財政職能方面的投入，教育、農業、文化、科技、交通、醫療、就業、節能等方面都會進行投入，而投入的這些資金歸口分別屬于不同的部門，特別是在投入方式和投向上分別按照自己的不同規定來予以確定，導致資金缺乏統籌安排和規劃，各部門之間各自為政、資金的有效供給明顯不足，并沒有優化配置財政資金。

（二）部門中期財政規劃的執行不到位

目前很多縣級財政部門已經開始實施部門中期財政規劃，編制三年滾動預算，然而在部門預算管理中存在的問題也不容忽視。例如：有的縣級財政部門并未編制全口徑的預算，未將單位的各項收入、結余結轉資金全部納入下一年度的預算中，導致預算編制缺乏全面性和準確性；有的部門預算項目分年度編制缺乏準確性，申請的項目較多，但是并未形成實際支出，導致這些資金趴在賬上成為存量資金，資金的閑置占用了資源，而其他一些部門和一些方面即使有需要也無法迅速獲得資金的支持；雖然有的部門編制了中期財政規劃，但是對于本行業、本部門未來開展業務的方向和工作量在預測和規劃上并不到位，最終導致在預算執行的過程中出現了新增資金需求的現象，突破了部門中期財政規劃；還有的部門預算編制的內容較為簡單，并未充分反映出項目的重要內容，這也就為重復申報留下了可乘之機。

（三）預算管理工作的信息化程度較低

一直以來各級政府的財政部門被稱為國家的“錢袋子”，財政部門的工作人員作為財政資金的守護者，使用好財政資金是其重要的責任。“工欲善其事，必先利其器”，因此，全面提升財政資金的使用效率，就必須有先進的工作方式和方法做支撐。隨著現代信息技術的飛速發展，在一些縣級財政預算編制和執行的過程中發現，現有的預算管理信息系統更多的是對數據的存儲、記錄和錄入，并沒有對數據進行科學的分析，也無法自動生成有價值的、可利用的數據信息，甚至一些經濟不發達縣級財政部門仍然是依靠Excel表格來對數據信息進行加工，這種人工處理數據的方式耗費了大量的人力資源和時間，增加了行政運行成本，這種現象在信息技術飛速發展的今天顯得特別突兀。在大數據時代，實現信息系統的升級再造、充分運用大數據已經成為財政工作中所面臨的新的挑戰，這也是未來財政工作發展的必然趨勢。如何將信息化、大數據、云計算與財政業務整合運用在一起，全面提高財政預算管理工作的信息化程度，這已經成為亟待解決的重要問題。

（四）“零基預算”的執行不徹底

目前在各縣級財政部門中還存在“零基預算”執行不徹底、操作方面亟待規范等問題。在對財政資源進行分配時，不同的資金需求部門作為為自身利益服務的決策者，通常會用行政因素來干擾資金的分配情況。例如：有的部門在預算執行過程中會借助政府政策的相關文件向財政部門申請追加資金，并不考慮這樣的行為是否在占用公共資源。這些行為導致部門利益固化，出現了資金需求與日俱增的現象，不可避免地發生了預算編制中基數加增長的現象，并沒有根據實際需要編制“零基預算”。

（五）預算編制缺乏科學性

目前我國大部分縣級財政部門對財政預算管理實行歸口管理的方式，也就是實行預算編制、預算執行和信息反饋等。在整個流程中如果出現問題會分別向所負責的部門及時進行反饋，但是有的問題存在一定的交叉性，各個部門在溝通與交流的過程中，如果不能及時處理部門職責界定不清的問題，不僅增加了管理成本，更降低了管理效率。目前一些縣級財政部門仍然采用基數遞增的方法來編制財政預算，這種方法缺乏對基礎數據的把控，科學性較差。

（六）預算執行的穩定性較差

財政預算編制方法將直接對預算的執行產生影響。由于一些縣級財政部門預算編制缺乏有效論證、科學性和合理性，導致預算在執行的過程中會出現突然臨時增加或調整預算計劃的問題，影響了預算執行的穩定性，再加之縣級財政部門對預算的監管缺乏有效約束，使得預算執行穩定性差已經成為常態化的特征。例如：山西省某縣2018年的會議費和差旅費預算支出就進行了150多次的調整。

三、新《預算法》下縣級財政優化全面預算管理的策略

（一）全面優化預算管理的方式和方法

縣級財政部門應結合本地的特點、經濟發展狀況全面優化預算管理的方式和方法。例如：預算資金的籌集方式目前大部分還是各級財政撥款的方式，主要依靠的還是財政收入，在對社會資本的吸引力方面極為有限。在出現財政收入增長乏力、而財政支出不斷增加的情況時，縣級財政部門可通過政府債券渠道進行融資，多渠道、多方式籌集和使用預算資金來支持政府重點支出項目，在合法合規的前提下，運用市場化的手段充分發揮預算資金筑渠引資的作用。

（二）在全面預算過程中加強對資金的統籌管理

在財政預算管理的全過程中，對于財政支出的分配應站在全局的角度進行綜合考慮和統籌安排，從思想上分清輕重緩急，一定要緊跟國家步伐，集中力量辦大事，在項目安排上要實現與國家的同頻共振，爭取國家的支持，從而實現事半功倍的效果。另外，還必須強化統籌理念與中期規劃的有效銜接，在了解宏觀經濟運行情況、認真分析本地未來三年的變化趨勢基礎上做出中期規劃。在進行預算編制時，應進一步強化中期規劃與統籌理念的有機融合，結合中期規劃對項目預算進行統籌安排，不能將實際需要幾個年度才能完成的項目在一個年度內就申請全部資金，而是應該分年度使用資金，避免項目資金閑置、實現資金使用的精準性和科學性。

（三）加大對全面預算管理人才隊伍的培養和建設

完善財政預算管理需要全面提升預算管理人才隊伍的綜合素養。例如：各縣級財政部門可以加強培訓，提高全面預算管理人才隊伍的業務素質。如今我們正處于信息高度發達的新時代，這也是一個知識經濟大放異彩的時期。全面預算管理人員的知識素養、業務素養、實踐能力決定了全面預算管理活動的成敗。因此，財政部門應組織專業化的培訓，為基層財政部門培養一批穩定的、具有較強綜合素養的預算管理人才。培訓的方式可以采取集中培訓、錄制課程、聘請專家講座、深入基層實踐、視頻培訓等不同的方式開展。

（四）進一步完善全面預算管理信息化

先進的信息技術和網絡技術是當今財政全面預算管理順利實施的重要手段和支撐。要實現財政信息系統與其他部門信息系統的整合、實時動態化的數據共享，由過去的信息孤島向共享融合的方向發展，使財政預算信息更加真實有效。例如：縣級財政部門應該將全部的工作流程嵌入到財政信息系統中，通過先進的技術化手段對業務操作進行規范、實現預算約束的剛性、降低預算編制的隨意性，在實現財政業務流程更加規范化的同時，提高財政資金使用的透明度。

（五）優化預算編制

縣級財政部門應高度關注預算編制的重要性，不斷優化預算編制方法。可以根據各部門工作重點對財政資金的流向進行科學的調整，嚴格按照流程規定報送人大審定，為預算編制的順利實施奠定基礎。對財政體制下的預算編制流程進行改進與完善，改變過去財政體系和職能的單一化、預算編制流程的簡單化，在預算編制過程中一定要實現權責明晰，進一步加強預算編制的目的性。

（六）強化預算的執行手段

縣級財政部門必須加強預算執行責任單位的執行剛性和唯一性。預算方案經過審批通過后資金會撥付和分配到各部門和各單位，相關管理部門應該對資金的使用情況進行動態化跟蹤與管理，做到財政預算管理有據可依、有跡可循。同時，還應該充分發揮國庫支付中心的監管職能，加強對預算執行的約束力。隨著新《預算法》等相關法律法規的不斷出臺，各項規章制度也在逐步完善，這為實現科學而高效的預算執行提供了法律保障和依據。

（七）加強對全面預算管理監督機制的構建

必須加強對財政預算的全過程、動態化監督，進一步強化預算編制、預算執行及決算的全過程監督職能。對于財政預算中已經確定的項目和數額不得隨意進行變更，讓財政資金在陽光下得到健康運行。充分發揮財政預算績效評估和監督的作用，確保預算執行和監督過程的嚴謹性和規范性。

結語

綜上所述，實現財政全面預算管理是財政有效運行的基本前提，是確保社會經濟可持續發展的重要動力。隨著我國經濟改革的不斷深入，縣級財政作為國家財政體系的重要組成部分，必須科學合理的利用有限的財政資金，做好財政預算，為全面推進本區域經濟發展提供堅實的資金保障。