國有企業降杠桿、減負債實施路徑研究

◎文/申婧靖

一、國有企業負債水平現狀

目前，國有企業大多采用負債驅動模式壯大資產規模，合理的負債結構，有利于企業發揮財務杠桿效應并提升盈利能力，但過度舉債，則可能加重財務負擔并增加企業到期不能償付債務的風險。從財政部公布的數據看，2016年全國國有企業資產總額131.72萬億元，負債總額87.04萬億元，資產負債率66.08%。面對國有企業杠桿率居高不下、債務風險日趨嚴峻的問題，2017年8月，國務院國資委出臺《關于中央企業降杠桿減負債的指導意見》；2018年9月，中共中央辦公廳國務院辦公廳出臺《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，兩份指導性意見對于防范與化解國有企業債務風險，具有重要指導意義。

2017年至2020年，全國國有企業（不含金融企業）負債水平呈現如下特點：負債總額逐年上升，資產負債率有所降低，但仍處于較高水平。2017年至2020年，負債總額分別為118.5萬億元、135萬億元、149.8萬億元、171.5萬億元，規模仍處于上升態勢，資產負債率分別 為 64.58%、64.16% 、64.04%、63.87%，2020年 末雖已較2017年下降0.71個百分點，但整體看仍處于較高水平，超過國際公認50%的警戒線。中央國有企業的資產負債率處于下降態勢。在《關于中央企業降杠桿減負債的指導意見》推出后，央企的降杠桿、減負債工作成效明顯。2017年至2020年，中央國有企業資產負債率分別為68.11%、67.70%、67.13%、66.49%，2020年 末較2017年末降低1.62個百分點。地方國有企業的負債規模和資產負債率仍處于雙升態勢。2017年至2020年，地方國有企業負債總額分別為66.6萬億元、80.3萬億元、91.4萬億元、109.0萬億元，資產負債率分別為62.07%、61.96%、62.22%、62.46%，2020年末較2017年末上升0.39個百分點。負債規模占GDP比重逐年上升。2017年至2020年分別為142.43%、146.85%、151.85%、169.20%。

總體來說，雖然在去杠桿推進過程中，國有企業的整體資產負債率水平有所降低，但仍處于高位，債務風險問題凸顯，降杠桿、減負債工作必須加快推進，盡快促使國有企業負債率回歸合理水平。

二、國有企業杠桿率高的原因

國有企業資產負債率一直維持較高水平，究其原因，主要包括以下幾方面：

（一）債務風險防范和管理意識淡薄

債務風險管理是一項系統且復雜的工作，對企業經營者的管理水平和風控能力具有較高要求。但在實際工作中，國有企業的經營者普遍缺乏債務風險的防范和管控意識，在企業的運營過程中，更重視發展的速度和規模而輕視質量和效益，為追求短期利益，大多采取負債驅動的模式來實現資產的快速擴張，導致杠桿率持續攀升，但并沒有建立與之相配套的債務風險防范和預警機制，且預算對負債的約束弱化，使得債務風險在國有企業內部逐漸聚集。

（二）缺乏債務約束機制

國有企業在現行的體制下缺乏權利制衡和風險約束機制。當前大部分國有企業的現代企業法人治理結構尚不健全、不完善，尤其對于國有企業的融資行為，在決策、監督、執行方面尚未形成互相依托、互相制衡的監督制約機制，因此導致國有企業缺乏自我約束機制，經營者往往不能平衡好舉債規模與償付能力及財務風險的關系，導致債務規模持續增加。

（三）資金使用效率低下

一方面，資產運營效率低下。國有企業在目前的產權格局下，缺乏經營活力，資產運營效率偏低，盈利和造血能力不足。投資端管理粗放，投融嚴重脫節、可行性論證不足、主業不突出且多元化分散投資嚴重等問題導致資金進入低效無效領域，長期無法回收，錯配風險嚴重，從而陷入以債養債、以債養息的惡性循環，導致債務規模居高不下。另一方面，大部分國企歷史上都積累了大量的非主業、非優勢業務和低效、無效資產，該部分資產長期占壓資金，盤活難度大，導致資金使用效率低下。

（四）融資渠道受限，權益資本獲取難度較大

國有企業的資金來源除了股東投入的資本金和運營過程中的盈利積累部分外，還可以通過IPO上市、發行債券、銀行或非銀機構貸款等方式融入資金。

近年來，隨著國有企業的快速發展，單純依靠內部的經營積累，根本無法滿足國有企業快速擴張的資金需求，而外部資金來源又受限于國有資本投入不足、國內資本市場尚不健全、引入社會資本難度較大等諸多因素影響，權益性融資的獲取難度較大，因此國有企業主要通過銀行貸款或發行債券等增加負債的方式獲取資金。同時國有企業憑借其得天獨厚的股東背景，深受銀行等金融機構青睞，相較民企，更容易以更低廉的成本取得資金，從一定程度上也助推了國有企業的大規模舉債行為，使得其負債規模快速上升，加大了國有企業償債壓力。

三、國有企業降杠桿、減負債的實施路徑

（一）加強對降杠桿、減負債工作的頂層設計，提升全員降杠桿意識

國有企業應該把降杠桿、減負債工作作為強管理、夯基礎、利長遠的大事，納入企業發展，高度統籌考慮，通過深化內部改革、優化資源配置、拓展融資渠道，強化投資管控，建立起防范和化解債務風險的長效機制，積極穩妥地降杠桿、減負債，實現資本結構明顯優化，盈利能力和償債能力不斷增強，為實現長期持續健康發展夯實基礎。要建立專門的債務風險防范工作領導小組，由全體班子成員參與實施，各業務單元作為責任主體強力推進，提升全員的降杠桿意識，對資產負債的規模控制要貫穿整個經濟活動，前中后臺人員齊抓共管，對債務風險做到心中有數。

（二）加快深化內部改革，增強自身發展活力與競爭力

第一，加快優化股權結構，增強內生發展活力。國有企業可通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式，多渠道引入經營理念先進、業務協同能力強、專業化程度高、市場資源豐富、實力雄厚的民營或非公機構等參與國有企業混合所有制改革，打破現有的產權格局，進一步優化股權結構，激發國有企業發展活力，通過引資、引智放大國有資本功能，提升效益，增強國有企業的競爭力和抗風險能力，從而達到降低杠桿率的目的。第二，通過完善公司治理體制機制，加強債務約束。在引入外部股權資本、優化股權結構的基礎上，進一步構建靈活高效的市場化經營機制，完善公司治理結構，積極探索在現代公司治理結構下，黨組織發揮核心作用的方法和路徑，切實發揮好黨委會領導作用、董事會決策作用、監事會監督作用、經理層經營管理作用，從而對負債行為建立起權責對等、分工明確、運轉協調、制衡有效的決策執行監督機制，通過加強自身財務杠桿約束，強化債務規模控制，逐步降低杠桿率。

（三）強化主業發展，增強自身盈利和造血能力

國有企業要實現高質量發展，必須找準定位，打造自身的核心主業并深耕細作。第一，優化國有企業產業布局。要立足國有企業實際，從適應市場化環境需要的角度，確定自身的戰略定位，并制定清晰的業務規劃，加速優質資源向優質產業傾斜，圍繞主業做優做強，打造核心骨干企業集群，形成核心業務板塊間的互動融合，通過推動業務協同，構建主業突出、服務多元、協同有效的發展模式，切實提升國有資本質量和效率，增強國有企業競爭力、可持續發展力。第二，加強統籌協調，推動資源整合。按照突出主業、主輔分離原則，進一步強化內部公司整合和低效無效資產剝離的力度。推進國有企業內部同質化和競爭突出公司的重整和重組，減少同質經營和內部競爭，通過資源整合充分發揮資本的規模效益。對不符合戰略方向的非主業資產，通過出售、轉讓等方式主動出清，回籠資金，釋放占用資源，或者促進非主業公司加快結構調整和轉型升級，創造新的利潤增長點。加快清退“僵尸”“空殼”企業，消滅“虧損源”，止住“出血點”，合理運用清算注銷、破產清算、兼并重組等措施，積極處置低效無效資產，減輕歷史包袱。持續強化清收，加快各類存貨處置變現，減少兩金占壓，同時有效整合國有企業內部資源，在國有企業內部之間可通過無償劃轉、協議轉讓、資產置換、對外投資等方式盤活閑置資產，提升存量資產利用效率，通過“瘦身”實現減負目的。

（四）強化內部管理，提升資源配置效率

第一，國有企業要加強內部資金集中管控，提高資金安全性。集團公司可通過設立財務公司或資金結算中心等模式，實現對集團內資金的集中統籌和管控，通過線上監測及時掌握所有子公司的資金頭寸情況，切實維護資金鏈的安全穩定。通過搭建內部資金對接平臺，加強內部資金融通，合理控制外部融資規模，同時發揮資金的規模效應，增加與金融機構的溢價能力，有效降低財務成本。第二，加強資金全面預算管理，提高資金統籌規劃能力，以優先流動性、保障安全性、提高收益為出發點，統籌規劃好經營、投資、融資活動中的資金供求，謀求資金短、中、長期的動態平衡，建立資金預算收支的年度、月度上報機制，嚴格預算的剛性約束，提高對收支規模預測的準確性，通過對現金收支的全過程預算控制，做好資金預算執行情況的跟蹤、分析、監督和考核。第三，健全成本費用管控體系，提高企業經濟效益。深入實施全要素、全過程、全員參與的成本控制措施，加強費用的預算管控，推行成本管控層級下沉，將全口徑成本費用、稅金納入預算管理范疇，對費用管理做到事前預算、事中控制、事后分析、期末考核的全過程管理。

（五）多元化融資渠道，降低融資成本

第一，拓展融資渠道，多元化融資品種，優化債務期限結構。合理利用好銀行間、交易所等資本市場的各類直接債務融資工具，降低對于銀行貸款的依賴度，形成直融間融互補模式，同時合理匹配長、短端融資規模，優化債務期限結構，降低融資成本。在企業發展到一定規模后，可以充分利用多層次資本市場實現單個或整體上市，運用好市場化債轉股政策或發行永續債等方式吸收權益資本，進一步降低杠桿率。第二，有序開展資產證券化業務。根據國有企業具體產業形態，利用好資本市場，嘗試在交易所或者銀行間發行資產證券化產品。如資產公司、租賃公司、小貸公司可以開展以應收債權為基礎資產的證券化業務；股權投資類企業開展以股權收益權為基礎資產的證券化業務；房地產類企業通過發行房地產信托投資基金（REITs）或商業房地產抵押貸款支持證券（CMBS）等方式盤活存量資產，逐步提升資產證券化率。

（六）加強融資集中統籌力度，降低風險敞口

國有企業要加強對融資工作的集中統籌管理，推進融資渠道、資源、信息、人才共享，將各業務單位“分散式”融資工作進行集中統籌整合。要結合自身發展戰略、資本結構與承債能力，謀劃整體資金安排，對整體的融資渠道、融資規模、融資結構、期限結構等做出統籌規劃與協調安排，合理統籌內部資金、控制對外融資規模，從而確保整體資產負債率控制在合理范圍。要結合自身行業性質與核心能力，優化資金來源和項目投放配比管理，最終實現投融、產融的有效銜接。在資產端，注重跟蹤和引導各業務單元的項目投放情況。通過跟蹤了解各業務單元的項目情況，與業務單元共同協商選擇匹配合適的融資工具，以融資可落地性來引導或糾正業務單元的投放方向和資產布局。在負債端，注重通過設定合理的杠桿倍數，積極布局并實施融資計劃，優化資金來源，通過多渠道、多品種的融資組合鞏固資金鏈。嚴格控制擔保額度降低或有負債，對外擔保業務要綜合平衡風險，落實還款來源，規范擔保審批程序，對于擔保主體要進行全面的資信調查和風險評估，確保不出現風險敞口。

（七）增強對經營風險和流動性風險的識別預警和防范

債務風險從本質上來說是由經營風險和流動性風險導致的，加強投資端風險和流動性風險管控，才能從根本上杜絕債務風險的發生。第一，加強投資過程管控，防范經營風險，投資要貫徹“融投管退”的全流程管理，按照以投定融、以融促投、以退保融，合理控制投資規模，期限上嚴禁短貸長投，堅決避免資金錯配失衡帶來的流動性風險。要根據不同項目類型，有效調配和引導資金流向，合理配置融資資源，確保融入資金高效運作，創造財務價值。同時強化對投資項目事前、事中和事后的專業化、規范化管理，事前嚴格把控投放領域，加強對客戶及項目的準入管理，事中充分論證、嚴把關鍵風險環節，事后加強跟蹤監督，及時預警，出現風險苗頭及時有效處置。第二，提升對流動性風險的識別、預警和應對能力。加強流動性預判和風險監控工作，密切關注外部融資環境的變化，提高融資策略的前瞻性和預測能力，匹配好資金需求與融資進度；建立完善流動性風險監測預警機制，在傳統資產負債率、流動比率、利息保障倍數等基本指標的基礎上，可參照企業實際，適當引入銀行業非現場監管指標中流動性風險相關指標，如流動性覆蓋率、一年到期流動負債占比等，通過監測指標的變動及時發現潛在風險點，著力提高重大債務風險預警能力，同時建立多層次流動性資產儲備，并適時開展壓力測試，根據資產變現的難易程度分類管理，備足頭寸，確保流動性管理工作持續、有效地開展，切實提高對債務風險的應對能力。

（八）建立健全債務約束和考核問責機制

國有企業內部應建立健全債務約束和考核問責機制。負債上要強化預算的剛性約束，建立嚴格的預算和負債約束機制，通過績效考核，將降杠桿減負債的成效作為企業主要負責人考核和評價的重要內容，在現有年度業績考核體系中適度加大資產負債率的考核權重，同時對于發生風險造成重大損失的，要進行嚴肅的追責問責。

降杠桿、減負債工作是國有企業的當務之急，國有企業應當高度重視，多措并舉，不斷提升資產負債管理水平，切實增強自身防范和化解債務風險的能力，以合理的資產負債率水平，為實現自身的戰略目標保駕護航。