淺談天津養老服務業的發展對策及建議

◎文/劉 艷 周志浩

一、前言

當前，我國正加速邁入老齡化社會，一方面高齡、老齡人口增長規模大、增速快、峰值高，另一方面家庭呈現小型化、微型化趨勢，人口流動頻繁、范圍擴大、家庭成員間距離增大，傳統的家庭養老難以為繼，導致空巢、獨居老人大量產生，失能失智老人逐年增加。根據國家統計局數據，2021年末全國人口141260萬人，其中60歲及以上人口26736萬人，占全國人口的18.9%。60歲的人口占比相對于第七次人口普查，人口數量增加了0.02%，大約300萬人。以這個速度看，預計2025年，我國60歲以上人口將達到3億人，占比為21%。由此可以預見，人口老齡化程度將不斷加深，老年人數量將長期居于高位。與此同時，也將帶來養老服務需求的持續增長，對服務能力和質量提出了更高要求。

2022年《政府工作報告》指出，要“積極應對人口老齡化，優化城鄉養老服務供給，推動老齡事業和產業高質量發展”，應對人口老齡化正式上升為國家戰略。在此背景下，發展養老服務業是必然之舉，也是順應社會改革的必然趨勢。如何響應好國家號召，發展好養老服務業，因地制宜地解決好關乎民生的養老問題，成為擺在各地政府面前的重要課題。

二、天津養老服務業市場現狀及分析

（一）天津老齡化現狀及趨勢分析

2013年以來，天津人口老齡化進程明顯加快，老齡人口數量快速上升，60歲及以上老年人口年均增長12萬人以上，老年人口年均增長5個百分點，人口老齡化形勢十分嚴峻。目前，天津人口老齡化程度已經超過了全國平均水平，是全國人口老齡化程度較高、老齡化發展速度較快的城市之一。按照1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區進入老齡化；65歲以上老年人口達到總人口的14%即進入深度老齡化。根據第七次全國人口普查結果，2020年，天津60歲及以上戶籍人口為278.31萬人，占戶籍人口的24.62%，其中65歲及以上戶籍人口為193.04萬人，占戶籍人口的17.07%，已經超過了國際規定的深度老齡化社會標準。綜合近年來人口變化數據可以看出，天津人口老齡化發展呈現出老年人人數增長迅速；高齡、失能、失智老人人數增長快、社會負擔重；農村經濟欠發達區域老齡問題突出；老年人家庭空巢、獨居化加速等特點。

（二）天津養老設施基本情況及分析

根據天津市民政局官網2021年5月公布的數據顯示，天津現有養老機構包括公辦養老機構和民辦養老機構。公辦養老機構包括：市級國辦5家、區級國辦16家、街鎮公辦39家，數量合計60家（占比15.50%）；床位總數 為 8，946 張 （占 比14.98%）。民辦養老機構包括：民辦非企業單位288家、事業單位1家、工商登記38家，數量合計為327家（占比84.50%）； 床 位 總 數 為50，789張（占比85.02%）。民辦養老機構在機構數量和床位數上均占據主導地位。

另外，截至2020年12月底，天津建成老人家食堂2，428個，主要集中在濱海新區（296個）、東麗區（215個）和紅橋區（214個）；建成日間照料中心1，157個，其中公辦740個，占比為63.96%；社會力量辦417個，占比為36.04%。

三、天津養老服務業存在的主要問題

（一）養老產業相關政策亟待從頂層設計向精細化、落地化延伸

近幾年，隨著人口老齡化的加劇，國家越來越重視養老產業的發展。政府針對養老而出臺的政策眾多，涵蓋土地供給、資金支持、稅收補貼、醫養結合等多方面。2017年，國務院發布《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，提出了2020年老齡事業的發展目標，即“多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的社會保障體系更加完善；居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全”。2019年，國家發展改革委出臺《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019年修訂版）》，要求“參加城市每千名老年人養老床位數達到40張，護理型床位占比超過60%，醫養深度融合。”2021年，《政府工作報告》中強調，要加強基本民生保障，促進醫養康養相結合，并且發展普惠型養老服務和互助性養老。

天津積極跟緊國家政策導向，加大力度推進養老事業發展。2020年12月，天津修訂通過了《天津市養老服務促進條例》，明確居家社區養老為主要的養老方式，同時強調專業的醫療技術檢查和先進設備與康復訓練、日常學習、日常飲食、生活養老等專業相融合，規范加強養老機構運營管理，推動多種模式創新融合發展。2021年2月，天津發布《天津市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，強調要積極應對人口老齡化，并提出“增強應對人口老齡化程度持續加深的緊迫感，加快完善各項政策措施。堅持城鄉統籌，加快完善居家社區機構相協調、醫養康養相結合的基本養老服務體系。推動日間照料中心轉型升級和社會化運營，鼓勵社會力量興辦照料中心，推進老年人助餐服務全覆蓋”。

然而天津現有的涉老法規政策尚處于頂層設計階段，缺乏具體的配套政策和細則，可操作性不強。老齡政策措施“碎片化”，尤其是對民辦養老服務機構的發展缺少有效的制度規定，缺乏預見性。同時，天津尚未出臺專門針對普惠型養老服務的相關政策法規，未因地制宜結合天津的具體狀況，更多的是依靠國家的政策，如何保障服務的“普惠性”，尚未形成體系化和制度化。此外，政策在城鄉之間、區域之間發展不平衡問題依然突出，老齡相關服務質量效益不高，社會參與不充分等問題依然普遍存在。

（二）養老床位總量不足，資源錯配問題待破解

與天津嚴重的老齡化程度相比，天津的養老資源匱乏，難以有效滿足老年人養老需要。按照《城鎮老年人設施規劃規范》要求，按40床位/千老人設置養老床位，天津應設置養老床位106680張。截至2020年12月，天津現有養老機構387家，設置床位數5.97萬張，缺口4.70萬張。一方面，養老服務在供給端面臨較大缺口，另一方面，床位供給與潛在客戶規模存在錯配。具體而言，天津養老機構的床位利用率呈兩極化分布，即市場上高端豪華型養老機構和低端設施簡陋的養老機構較多，真正符合大多數老年人的中檔養老機構所占份額較低。低端養老機構往往在偏遠地區，設施簡陋，提供的服務水平低，入住率也并不高；高端養老機構提供的服務水平高，但收費高昂，普通老人難以承受；而中等水平、中等費用的養老機構供給卻嚴重不足，從而出現了“空床率過半與排隊擁擠短缺并存”的結構性供求矛盾。

（三）多種商業運營模式并存，盈利模式尚未成熟

目前，天津養老服務機構中市場化經營主體在一半以上，主要以地產、保險、國資國企、專業運營公司為主，但整體能實現可持續盈利的機構占比較少。其中，房地產企業重點開發住宅型養老公寓，“重資產，輕運營”特征明顯，盈利主要依靠地產銷售，不是通過運營實現；保險機構與其他機構相比有著客源優勢，通過自建高端養老社區，服務自身高凈值保險客戶，延伸服務鏈條，但開放性不足、市場容量不夠；國企則主要依賴自身資源稟賦，獲取資源布局養老業務，但由于缺少資金和專業運營人才，市場活力不足，拓展進度緩慢。

四、建議

（一）加大政策扶持力度，細化養老產業政策

普惠型養老是未來養老產業發展的重點方向，是解決養老問題的關鍵。首先，政府要綜合運用土地、融資、財稅、醫養結合、人才等政策工具，充分發揮市場在養老服務資源配置中的決定性作用，調動各方面力量發展普惠型養老服務，在投資導向上，重點支持非營利性、醫養結合型養老機構發展，通過貸款貼息、補助投資等方式，引導社會力量加大對養老服務業投入。其次，要營造公平競爭的市場環境，過去的政府資源和政策主要偏重于公辦養老機構，應梳理現有的政策體系，逐步增加對民辦非營利性養老機構的政策支持，為不同經營主體的養老服務機構建立公平競爭的政策環境。最后，要不斷細化、完善養老產業政策，鼓勵采取減免相應稅款、減免相應的供水供氣費用、降低養老用地成本等方式，切實減輕參與機構的建設和運營成本。

（二）鼓勵社會資本積極參與養老服務，解決資源錯配問題

政府應基于需求視角制定天津普惠養老內容，提供普惠養老服務時要把握老年群體特征，以滿足養老服務需求為主，減少供需錯位。政府應對社會低效運作或閑置資產進行全面摸底和調查，包括非經營國有資產中的閑置資產、經營性國有資產中的低效運作資產以及社會其他適宜轉型為發展健康養老的資產，支持鼓勵實力強的社會資本通過股份制、PPP、特許經營等模式，參與這些項目的適老化改造、建設、運營。社會資本需承諾提供有品質保障的養老服務，養老設施床位價格與當地居民可支配收入、退休金水平相匹配，但允許社會資本配套建設符合規定的醫院、康養中心、療養院及附屬設施等經營性項目，在保障普惠性養老需求的前提下，提高項目綜合盈利能力，確保對社會資本具有一定的吸引力。通過扶持政策的落實落地、國有資本和社會資本的共同發力，增加養老床位數量，動態矯正床位供給與潛在客戶需求的錯配，助力養老服務的覆蓋人群從高收入向中低收入群體拓展，從城市向農村蔓延。

（三）加快養老模式革新，開創養老服務新格局

近年來，國家在養老模式創新、醫養康養結合的養老服務體系、智慧養老建設、鼓勵發展多樣性養老服務等方面制定諸多扶持政策，促進我國養老服務產業健康發展和良性循環。天津相較北京、上海等城市，在社區養老模式革新、智慧養老推進、醫養結合等方面還比較落后，應進一步打開思路，推進模式革新，加快醫養結合步伐，著力打造“上游是健康管理、中游是急性醫療、下游是康復護理”的醫養結合生態鏈，進一步滿足高齡、失能以及患有慢性病老人生活照料和醫療護理疊加的服務需求。例如，政府可對社會力量舉辦養護院、護理院等養老型醫養結合機構給予額外的補貼，合理利用中央下達的養老服務彩票公益金給予其相關改擴建資金支持。支持醫養結合機構配備醫生、護士、康復師、營養師、社工等專業人員，以為老年人提供日常生活照料服務為主，醫、護、康、養、社五位一體的全方位照護服務，使住養老人的大部分疾病可以在養老機構內得到及時有效的治療，讓老年人享受到更具人性化的養老體驗和品質感受。