分稅制與預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展

李 爽

(聊城大學(xué)，山東 聊城 252000)

一、我國分稅制財政分權(quán)制度的改革與發(fā)展

財政對國家治理體系起著支柱性與基礎(chǔ)性作用，財稅體制改革更是嵌入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展全過程。從1994年分稅制改革到十八屆三中全會全面深化財稅體制改革，再到“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度，經(jīng)過近30年的實踐與探索，我國財稅體制不斷完善。可以說，1994年分稅制改革下拉開了我國財稅體制改革的序幕，對我國以后的財稅體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。但經(jīng)過一系列調(diào)整，當(dāng)前我國財政管理體制運行出現(xiàn)中央與地方財政收支失衡、隱形債務(wù)、土地財政等問題。由于財權(quán)、財力的上移及事權(quán)、支出責(zé)任的下放，地方政府面臨較大的財政資金壓力，進(jìn)而通過債務(wù)擴(kuò)張、出讓國有土地等方式緩解財政壓力。歸根溯源，這些問題反映出我國分稅制改革貫徹不到位，這在省以下政府中尤為明顯。所以，在推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)與實現(xiàn)中國夢的征程中，仍要堅持分稅制的財稅體制改革思路。因此，了解分稅制的形成與發(fā)展，對厘清我國財稅改革進(jìn)程并進(jìn)一步深化財稅體制改革至關(guān)重要。

(一)分稅制的形成

十一屆三中全會以后，財稅體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，開始從計劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟(jì)。1979～1991年財稅體制改革以放權(quán)讓利為主題，對國家與企業(yè)、公民以及政府間的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，建立起以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為主的稅收制度?！袄亩悺庇?983～1984年正式實行，包括開設(shè)新稅種、恢復(fù)關(guān)稅并建立涉外稅制等方面。在政府間收支劃分方面，中央與地方實行收入分成、分列各支，逐步形成財政包干制。隨著這種財政制度的運行，其內(nèi)在弊端逐漸顯露，中央與地方財力分配格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，地方財政收入遠(yuǎn)高于中央，地方財政支出也大大超過中央支出水平，省際政府財力差距擴(kuò)大。

為了扭轉(zhuǎn)這種失衡的財力分配格局，明確中央宏觀調(diào)控地位，1992年5月中央政治局會議提出實行分稅制以加快財稅體制改革進(jìn)程。隨后，6月份?關(guān)于實行分稅制財政體制試點辦法?正式出臺，選取包括天津、武漢在內(nèi)的9個地區(qū)作為試點城市。1993年中共十四屆三中全會明確指出財政體制要逐步實現(xiàn)利稅分流與實施分稅制，用以事權(quán)為基礎(chǔ)的分稅制取代財政包干制度。1993年12月15日國務(wù)院正式發(fā)布?關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定?，標(biāo)志著我國正式建立一套由中央稅體系與地方稅體系組成的國家稅收體系，實現(xiàn)稅收收入在中央與地方之間的分配，設(shè)立中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，分級預(yù)算制度自此形成。

(二)分稅制的逐步調(diào)整與深化

1994年分稅制改革被認(rèn)為是我國財稅體制改革的一個重要轉(zhuǎn)折點，初步形成了一套比較規(guī)范的國家性財稅體系制度框架，鞏固了國家的中央財權(quán)，平衡了央地間收入分配關(guān)系。但是隨著財權(quán)與財力的不斷上移，財權(quán)與支出責(zé)任不匹配問題日益顯現(xiàn)，加重了地方財政緊張局面。為此，“構(gòu)建公共財政的基本框架”這一理念在1998年全國財政工作會議提出，用來解決地方財政支出與財力不匹配問題。此次支出端改革著重解決省以下財政管理體制支出與事權(quán)錯配問題，明確了省、市級政府支出責(zé)任不能直接轉(zhuǎn)移給下級政府，對縣、鄉(xiāng)的委托事務(wù)則需要配備專項資金進(jìn)行撥款，對于其他共同事務(wù)則合理劃分支出分擔(dān)比例，保障基層政府基本財力供給。2014年中央政治局提出深化財稅體制改革，充分發(fā)揮財稅體制在國家治理體系中的作用，合理劃分中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任。2016年國務(wù)院就推進(jìn)央地之間財政事權(quán)和支出責(zé)任問題發(fā)布了指導(dǎo)文件，要求事權(quán)與支出責(zé)任劃分必須以“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一”為原則，這是央地間事權(quán)與支出責(zé)任的首次規(guī)范劃分。

二、我國預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展

以分稅制為基礎(chǔ)的財政制度規(guī)范了中央與地方政府、政府與市場主體、公權(quán)體系與公民間的分配關(guān)系，建立了分級分稅體制框架，而預(yù)算管理體制則發(fā)揮著規(guī)范政府收支的作用。預(yù)算管理制度不僅是財稅體制改革的重要一環(huán)，還是現(xiàn)代財稅體制的關(guān)鍵內(nèi)容?，F(xiàn)代政府預(yù)算改革的著力點在于完善績效預(yù)算管理制度與全口徑預(yù)算制度，提高財政資金使用效率。因此，要深入了解財稅體制改革與發(fā)展的歷程與績效預(yù)算的改革背景，就不能忽視預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展。

(一)預(yù)算制度的初步形成(1949～1990年)

?中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)?初步建立起我國財政預(yù)算管理框架，對我國預(yù)算決策管理工作發(fā)展提出了一個總體的決策要求和基本預(yù)算標(biāo)準(zhǔn):“劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節(jié)約，逐步平衡財政收支”。1949年12月，中央人民政府委員會第四次會議通過了?關(guān)于1950年度全國財政收支概算草案報告?，意味著第一個預(yù)算的圓滿完成，為新中國預(yù)算管理制度奠定了良好的基礎(chǔ)。自1950年開始我國實施預(yù)算審核制度和決算制度，而1951年?預(yù)算決算暫行條例?正式對預(yù)算組織架構(gòu)、各級預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)決算編制流程做出詳細(xì)規(guī)定。至此，我國的預(yù)算管理制度開始步入正軌。

(二)預(yù)算制度的法制化建設(shè)(1991～2010年)

繼?預(yù)算決算暫行條例?出臺以后，1991年國務(wù)院又頒布了?國家預(yù)算管理條例?，進(jìn)一步完善了預(yù)算管理制度。1995年?預(yù)算法實施條例?正式頒布，將目前我國的財政預(yù)算中規(guī)定項目劃分為4個組成部分，分別是政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算；中央與地方預(yù)算編制制度也發(fā)生了變化，先各自單獨編制預(yù)算，最后再匯總成國家預(yù)算。

部門預(yù)算改革最早在地方層面興起，至1999年財政部發(fā)文推行中央層面的部門預(yù)算改革。隨后，中央又開始對國庫集中收付制度進(jìn)行改革。2001年3月?財政國庫管理制度改革試點方案?出臺，提出建立以“國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度”。在此基礎(chǔ)上，中央國庫現(xiàn)金管理制度開始實施。除此之外，隨著我國市場化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府收支分類制度的改革也在不斷深入。2006年?政府收支分類改革方案?正式發(fā)布，明確了政府收入分類方式，增加了新的支出功能性分類和經(jīng)濟(jì)性分類方式，強(qiáng)化了財政預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。

(三)現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展(2011年至今)

自2011財政部出臺指導(dǎo)意見以后，2012年又出臺文件對整個預(yù)算績效管理制定工作規(guī)劃，為預(yù)算績效管理改革奠定基礎(chǔ)。2013年財政部出臺?預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架?，制訂了由項目支出、部門整體支出和財政預(yù)算績效評價指標(biāo)組成的預(yù)算績效評價體系。同年11月十八屆三中全會要求深化以“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”為目標(biāo)的財稅體制改革，并提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”。2014年新?預(yù)算法?出臺，增加包括國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的兩部預(yù)算，也就是說地方政府在原先公布兩部預(yù)算基礎(chǔ)上還要增加兩部預(yù)算。

2015年財政部印發(fā)?中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法?，詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、審核與應(yīng)用等內(nèi)容，全面覆蓋中央部門的項目支出績效目標(biāo)，并進(jìn)行了對績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的試點。2018年國務(wù)院頒布?關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見?，對預(yù)算績效改革做出頂層規(guī)劃，指出用3～5年時間基本建成囊括各個方位、涵蓋各個過程的預(yù)算績效管理體系，開啟了預(yù)算績效管理的新征程。

三、分稅制與預(yù)算管理制度的現(xiàn)狀

一方面，中央與地方財政關(guān)系失衡。雖然分稅制以“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”為基本原則，但工作中心在財政收入的分配關(guān)系上，忽視了財政支出的劃分。分稅制實行以后，中央與地方政府之間是一級政府匹配一級事權(quán)與財政，而隨著財權(quán)上移，事權(quán)下降，分稅制與地方財政的匹配性減弱，地方財政壓力問題不斷凸顯出來。一些具有國家屬性的公共事務(wù)交由地方負(fù)責(zé)，而中央對一些區(qū)域性事項承擔(dān)過多責(zé)任。除此以外，中央與地方的共享稅在地方所有稅種中居于主要地位，稅源高度集中于中央，地方缺乏主體稅種，對稅收的管理權(quán)限較少，造成地方可以掌握的稅源也比較少，繼而導(dǎo)致地方對轉(zhuǎn)移支付依賴度高。而隨著基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，地方承擔(dān)支出責(zé)任越來越多，財政支出項目增多加重了地方財政壓力。長此以往，地方政府會通過自身管理權(quán)限以尋求財政資金來源，地方債務(wù)規(guī)?？赡軙鷣碛?，甚至可能會引發(fā)財政風(fēng)險，影響財政可持續(xù)性。

另一方面，預(yù)算公開范圍有限，財政透明度低。2008年以前國際財政透明度改革重點關(guān)注公開披露的財政信息的內(nèi)容與范圍；2008年金融危機(jī)后各國政府開始重視財政透明度問題，著重提高公眾參與度。我國財政透明度制度建設(shè)起步較晚。2007年國務(wù)院發(fā)布?中華人民共和國政府信息公開條例?，明確規(guī)定縣以上各級人民政府及其部門需公開財政預(yù)決算報告。預(yù)算公開是公共財政的本質(zhì)要求，是政府信息公開的一項重要內(nèi)容。公開透明既是現(xiàn)代財政的基本特征，也是法治政府的基本要義，對完善我國現(xiàn)代國家治理體系有著重要意義。財政透明度是衡量政府信息公開程度的重要指標(biāo)，財政透明度越高，政府公開的財政預(yù)決算和財政收支等信息就越多。根據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)公布的?省級財政透明度報告?，可以發(fā)現(xiàn)目前我國預(yù)決算信息公開制度不夠完善，制定的財政信息公開項目主要涉及大類項目，缺乏更加細(xì)致深入的小類項目。由于缺乏詳細(xì)的財政信息公開流程與公開標(biāo)準(zhǔn)，地方政府對預(yù)決算公開口徑的認(rèn)識不準(zhǔn)確，政府之間公開形式也存在差異。此外，省級政府財政透明度差異大，公開不及時。對外公開的信息往往滯后于財政活動發(fā)生的時間，導(dǎo)致社會公眾對政府行為缺乏及時的事后監(jiān)督。

四、政策建議

一是優(yōu)化中央與地方收入分配體系。要優(yōu)化事權(quán)與財權(quán)在中央與地方之間的分配，一方面需要中央增強(qiáng)對事權(quán)與支出的責(zé)任，減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)，建立更加科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，使得地方財力能夠合理匹配事權(quán)；另一方面地方政府需要規(guī)范財政預(yù)決算管理，提高財政支出效率。此外，完善地方稅體系也必不可少。目前，我國還沒有建立完善的地方稅體系，地方稅種較少。要平衡與優(yōu)化中央與地方收入分配體系，就需要依據(jù)地方建設(shè)需求與地區(qū)資源實際情況，拓展地方稅征收方式，設(shè)立地方主體稅種，激發(fā)地方政府稅收活力，實現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的平衡。

二是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理進(jìn)程，提高財政透明度。現(xiàn)代財政預(yù)算要求體現(xiàn)預(yù)算全面性原則，將政府資金全部納入預(yù)算。此外，公開透明原則要求提高政府預(yù)算信息的公開程度。財政透明度不僅對地方財政預(yù)算管理具有重要意義，而且能夠防范地方財政風(fēng)險、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)運行。實現(xiàn)預(yù)算公開，加強(qiáng)財政監(jiān)督，還需要從以下角度著手:一是完善地方財政預(yù)算信息數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式、公布方式與獲取方式，優(yōu)化地方數(shù)據(jù)庫，提高財政數(shù)據(jù)質(zhì)量，簡化操作流程，增加數(shù)據(jù)獲得的便利性。二是落實監(jiān)督反饋機(jī)制。順暢監(jiān)督渠道，提高問責(zé)效力。在公布財政信息的同時，也要提供反饋聯(lián)系方式，針對公民疑惑的問題及時提供解釋或進(jìn)行整改，強(qiáng)化公眾監(jiān)督作用。