宅基地使用權適度盤活下收益權能的補全與實現形式

余偉生

摘要：農村宅基地作為解決我國農民住房需要的一類型土地，在履行其福利、居住保障功能的同時，也因其僅供生活居住使用、無法對外流轉等限制阻礙了農村經濟的發展。根據鄉村振興戰略的要求，農民需通過自身宅基地實現其收入水平的增長，而宅基地取得的無償性事實上成為收益權能實現的枷鎖。直接將宅基地從無償取得轉為有償取得雖可行但有諸多弊端。文章旨在確保宅基地使用權基本功能不受損的同時從有償化的角度補全宅基地使用權的收益權能。

關鍵詞：宅基地使用權；用益物權；收益權能；有償模式

一、宅基地使用權適度放活的困境分析

（一）我國農村宅基地使用權研究現狀

我國農村宅基地的根本特征是其福利性與保障性，符合條件的農戶即可無償申請取得宅基地，這充分保證了農民的基本居住權利，也通過防止農民流離失所有效地杜絕了城市貧民窟的產生。在整體經濟發展迅速而農村經濟發展滯緩的當下，農村宅基地的福利和保障屬性應逐步讓位于財產屬性（高圣平，2015）以打破農村經濟僵局。宅基地使用權社會保障功能的弱化和經濟價值的凸顯已成必然之勢（陳小君，2019）。而宅基地閑置、隱性交易等問題的主要成因是國家對宅基地的限制（董祚繼，2018），故學界對宅基地使用權的研究也多集中于盤活放活領域，如賦予宅基地使用權經營性用途等（宋志紅，2019）。從權利角度來看，盤活宅基地會使農民因此獲益，而宅基地使用權作為用益物權其收益權能缺失，農民無法通過其最重要的財產合法獲取收益（陳小君，2010）。綜上，宅基地使用權收益權能缺失的問題需在分置改革中解決，而僅從法權角度進行調整難以平衡農村宅基地取得無償與收益權能獲益的失衡狀態。

（二）宅基地使用權適度放活的顯性困境——實現形式的選擇

農村宅基地呈現空心化、閑置嚴重、隱性交易頻發，多是因為國家對于農村宅基地限制性規定，事實證明這種限制不利于土地資源的有效配置。為解決上述問題，國家推行鄉村振興戰略，探索宅基地“三權分置”改革來探尋放活宅基地使用權的實現形式。學界研究主要集中于宅基地使用權應以何種方式放活并參與流轉及能夠流轉的范圍。現能確定的是，國家已發文暫時允許將農村宅基地開展農家樂、民宿等經營活動，并允許城鎮居民、工商資本以最高20年為限租賃農房居住或開展經營。結合研究現狀與國家現行規定，宅基地使用權適度放活的可能形式包括：一是權利人自主或合作經營的經營性使用模式；二是由非本權人以租賃等非永久性流轉的方式取得后進行居住或經營的模式；三是符合條件的非本權人永久取得農村宅基地的模式。放活宅基地使用權取得收益是必然結果，所以宅基地使用權收益權能缺失的問題必須得以解決。

（三）宅基地使用權適度放活的隱性困境——基本權能的丟失

宅基地使用權在我國現行法律體系中仍屬于用益物權且在短期內不會變更。上文提及，尋求農村宅基地使用權的放活致使權利人事實上取得收益，而宅基地使用權作為用益物權并無收益權能，致使權利人據此所得的所有收益均會于法無據。直接從物權角度修法補齊收益權能，看似能解決問題，但這樣處理忽略了一個宅基地的關鍵特征——取得的無償性。當前，已有學者提出了要在宅基地改革中宅基地使用權的流轉放活應有償化，但鮮有學者能夠認識到宅基地使用權需支付對價與宅基地使用權補全其應有的收益權能之間的關系。

（四）變無償為有償是解決宅基地使用權收益權能缺失的唯一路徑

農村宅基地作為農民建設自用住宅的土地資源有著與其他土地資源最顯著的區別即取得的無償性。新制度下，無償取得的農村宅基地難以再為農民依使用權取得收益提供有效支撐，在外在呈現出一種權利上的失衡。宅基地取得的無償性與宅基地“三權分置”改革的基本要求存在著不可忽視的沖突，宅基地有償化的規范設置就此成為“三權分置”改革中所必須解決的一個問題。從權利平衡的角度，要使農民基于宅基地使用權獲益，其基礎權利的取得不能是無償的。宅基地使用權的收益權能需具有適格本權的支撐，農村宅基地改革必須先解決宅基地無償性與使用權收益性的沖突失衡，隨后完成在法權視角對宅基地使用權收益權能的補全，最終形成可操作性的宅基地使用權制度設置。

二、宅基地使用權的有償模式選擇

（一）宅基地使用權初始取得有償模式

不少學者都在肯定宅基地使用權應有償化的前提下進行了探索，目前較為主流的觀點為宅基地使用權人在初次申請分配時支付對價（高圣平，2019）。宅基地使用權有償取得模式是可行的，但存在以下不足：第一，宅基地使用權有償取得模式不利于保障農民的基本居住權利。現行宅基地使用權在取得上的無償性，其背后承載的是國家對于農民群體最基本居住權利的保障。將宅基地使用權的取得變無償為有償必然會減損宅基地使用權最重要的居住保障功能。第二，宅基地使用權有償取得模式將會給農民增添額外的經濟負擔滋生不滿情緒，降低政策可接受性。宅基地使用權的“由給變取”可能引起農民對政府的不滿，由此會給國家的政治安全帶來潛在的風險。第三，宅基地使用權有償取得模式難以解決已無償取得農村宅基地群體的權利支撐問題。對于已無償取得宅基地使用權的農戶只能通過補交或者免交的方式與新模式對接，模式本身缺乏變通性。第四，宅基地使用權有償取得模式無法有效分離農民無需負擔的宅基地居住使用與宅基地使用權收益的價值。該模式無法彰顯改革無償變有償是在為宅基地使用權的收益權能提供支撐，而不是將原本無償取得的宅基地變為有償供給。

（二）提高征稅比例的有償替代模式

通過提高宅基地使用權相關產業的稅率也能夠達成對有償模式的替代，但該種模式同樣存在不足之處，并非最優解。第一，提稅替代模式難以彰顯宅基地使用權需有償化改革的意義。提稅替代模式與為宅基地使用權收益權能提供支撐之間的關聯性不足，無法打通兩者之間的邏輯關系。第二，提稅替代模式本身的靈活性有限。在農村宅基地改革新政策施行的初期，國家需對新政策及時調整。提稅替代模式是依靠國家征稅系統進行的，而某一稅種的稅率必然是穩定的，這使得國家難以及時、便利地對宅基地使用權有償制度進行調整。第三，提稅替代模式不利于鄉村振興戰略的全面展開。提稅替代模式對外表現為國家針對宅基地使用權相關產業設置高稅率。高稅率必然會產生對該產業的抑制作用，換言之，提稅替代模式會降低權利人對宅基地使用權盤活利用的積極性，不利于國家鄉村振興戰略的全面展開。

綜上所述，宅基地有償取得模式和提稅替代模式都能一定程度上實現宅基地使用權的有償化，但以上兩種模式均非最契合我國國情的方法，不能有效實現宅基地使用權有償化與補全其收益權能之間的統合。

三、宅基地使用權經營、流轉時有償模式的提出與優勢所在

（一）宅基地使用權經營、流轉收費模式的提出

宅基地“三權分置”改革與原兩權體系最大的不同就是在“三權分置”中引入了宅基地資格權。宅基地資格權的提出主要是為了解決宅基地使用權的身份限制問題。基于此，可以將宅基地使用權進行一種經營資格、流轉資格的有償化改革嘗試。其中經營資格是打破宅基地使用權用途限制的途徑，而流轉資格則是用于打破宅基地使用權身份限制的關鍵。從宅基地三權分置的改革內涵來看，激活農村宅基地被抑制的經濟屬性是通過允許宅基地及其上房屋的經營性使用以及在合適范圍內有限放活宅基地流轉得以實現。經營性使用指農民利用宅基地及其上房屋從事出租、經營旅館、果園、農家樂、休閑娛樂場所等的使用行為，其本質是宅基地轉換為經營性建設用地，且其上僅居住性質的農房轉變為商住一體或商住用房（李懷，2020）。放活農村宅基地依何途徑都必須尋求除本集體經濟組織成員以外主體的參與即對身份限制的放寬。經營和流轉的資格獲取都能夠實現宅基地使用權作為用益物權的收益屬性，其中經營可以獲取經營利潤，參與流轉則可獲取交易價值。

（二）宅基地使用權經營、流轉收費模式的優勢

宅基地使用權經營、流轉收費模式是指宅基地在最初取得時不收取費用，而是在農民將其所擁有的宅基地使用權獲得經營使用或有限流轉資格時再支付費用的土地制度。這種制度設置具有以下優勢：第一，宅基地使用權經營、流轉資格有償模式確保居住權免費。該模式將無償取得與經營流轉收費分成兩個階段，不會出現使用權經營、流轉付費與居住權免費粘連不清的情況，在為宅基地使用權收益權能擴權賦能的前提下也切實保證了農民的基本居住權利。同理，經營流轉收費模式不會強制性的增加農民個人的經濟負擔，在該模式下經營流轉需要的農民才需去申請并支付取得經營或流轉資格的費用。第二，宅基地使用權經營、流轉資格有償模式更貼合我國農村實情。我國農村存在已無償取得宅基地的農戶群體，新模式則完全可以直接適用于所有已取得宅基地的群體。此外，在該模式下農民是否有償取得經營流轉資格是非強制性的，不會出現強行要求已取得農村宅基地權利的主體補交費用的情況。第三，宅基地使用權經營、流轉資格有償模式更具制度靈活性。新模式的內核在于確認農村宅基地能夠進行經營性使用并有限流轉的同時，又不讓所有適格權利主體都強制承受有償化的代價。這種觸發性的權利激活機制能有效保證國家對宅基地流轉或經營使用做到有效監管。宅基地使用權經營、流轉有償模式還能夠將“經營”、“流轉”兩種資格進行拆分可顯著減少農民繳納費用的負擔。權利人在付費與不付費的選擇下，又多了激活“經營”資格或“流轉”資格的選擇權利，這深刻體現了我國人民當家作主的基本理念。

四、宅基地使用權經營流轉付費模式的制度沉底設置

（一）適格主體申請宅基地使用權經營流轉資格的流程設置

申請宅基地使用權經營資格的流程設置可結合舟山市普陀區的試點經驗及宅基地申請取得的相關規定，經營資格的申請，先由村集體負責對申請農戶的資格審查、居住權核定及經營用途評估。農戶的經營情況可分為農民主體的自用式經營、他用式經營以及非農主體的他用式三類。對于前兩類，由農戶個人持權屬證明及村集體、農戶、非農主體三方簽訂的有效流轉協議向所在鄉（鎮）土地管理機構提出經營資格申請，而對于非農主體的他用式經營資格則需到縣（市）土地行政主管部門進行申請，審核通過后在原權屬證明上注明激活資格的具體類型。

申請宅基地使用權流轉資格的流程設置中，首先，適格主體必須是滿足已確權取得宅基地產權證明且已預留其他可供居住的房屋或足夠日常居住的部分農房面積。其次，在主體適格后，由宅基地使用權人與村集體及宅基地使用權受讓人三方合同簽訂協議。如此設置即可凸顯村集體的初步核查、監督責任，也能方便新權利人更好地行使自己的權利。例如受讓人是部分取得該宅基地使用權則可按份參與涉宅基地的集體決議。最后，由原宅基地使用權人與受讓主體一同攜帶有效合同于縣（市）土地行政主管部門提出申請。申請通過后到不動產登記機構辦理權利成分變更或權利主體的變更。

（二）宅基地使用權經營、流轉資格有償取得的費用設置

新模式下，經營、流轉資格的有償取得是直接分離的，根據其性質和用途可做出不同的費用標準，對經營、流轉資格向下也能根據不同的受眾群體和適用形式作出進一步的細分。首先，可建立省級指導，縣級調整的二層費用確立制度，這就要求國家先根據實際情況再給出區域費用標準指導，再由各地方政府因地制宜地做出小規模的調整。其次，費用設置應當針對受讓主體的不同做出適當調整。例如農民主體取得經營資格可獲得適當優惠，而該資格隨宅基地使用權流轉至非農主體時則需要補齊差價。最后，具體費用的確定必須參考農民平均收入、宅基地經營、流轉預期所得的投資產出比及同類性質土地的平均地價等因素。唯有經過多層次，多角度的考量方能使得宅基地使用權經營、流轉資格的有償化設置更加公平合理。

（三）宅基地使用權經營、流轉有償取得制度的限制性規定

宅基地使用權經營、流轉有償取得制度限制性規定主要包括針對使用權經營的用途限制，以及個體能夠取得使用權的數量限制。設置用途限制是為了防止宅基地放寬限制后出現難以管理或滋生灰色、黑色產業的情形。通過村集體前期審核定期檢查，鎮級土地部門全期抽查結合經營者申請時提供準備經營的憑證并按期向縣級土地行政主管部門線上提交開展經營的電子憑證來有效防止實際經營人利用農村宅基地私建自用豪華房屋或非按申請經營用途不當經營或從事違法犯罪活動。

設立對個體能夠取得宅基地使用權的數量限制的目的在于防止工商資本大量不當涌入農村形成“圈地”之勢。放活宅基地使用權的流轉極易被城市工商資本利用農民代持的方式大量形成對農村宅基地的不當集中。可規定每一適格主體最多擁有三處農村宅基地來有效防止工商資本的不當流入。

（四）未取得經營流轉資格從事經營流轉行為的規范與處罰

新宅基地制度的規范與處罰需兼具處罰性和指導性。首先，應保證宣傳的全面性，宣傳工作可由地方政府和村集體配合展開，在制度宣傳落地到戶的同時，保證農民主體有渠道能夠對新制度進行咨詢并獲答疑。其次，在確保農民獲知新規的前提下再適用初次違反規定的限期整改及補交的規范模式。不按宅基地的申請核準經營用途開展經營行為的，針對初次違反規定的對象將給予其一個月的期限進行整改。在一個月內未進行整改的，再處以相應處罰。而針對已有過違反用途規定記錄的對象，將直接對其做出處罰規定。對于非法取得宅基地的或超出可持有數量取得宅基地的，則在發現之日起一個月內要求其補辦相應程序、補交流轉資格費用，未能按期補齊的應按照流轉資格費用的二倍進行處罰。規定一個月的緩沖期較為寬松，能夠應對新制度開始執行時大量存在的歷史遺留問題。

（五）一定期限內優惠政策施行的必要性及具體設置

新制度下有必要防止有償化會給農民帶來的積極性打擊。我國農村宅基地經營流轉的發展現狀仍處于萌芽階段，徑直全面施行有償化并不利于市場的發展。解決宅基地賦權擴能需有償化與鄉村振興需前期發展的矛盾，就必須在新制度的初期施行優惠政策。該期限不宜過長，如發展狀況仍不理想還可調整優惠幅度將時間適當延長。對于優惠的幅度可以相對寬松，要減少制度施行阻力為宅基地經營流轉發展提供快車道，也要通過時間限制來塑造緊迫感以促使農村宅基地經營流轉更好更快發展。

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（作者單位：湖南工商大學法學院）