寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展現(xiàn)狀研究

沈婷樺

摘要：“十四五”期間，寧波市市級政府產(chǎn)業(yè)基金（天使投資引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金）強化資本供給效應，賦能產(chǎn)業(yè)升級，已成為政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要推動器。但也存在規(guī)模小、管理體制及績效考核機制不完善等問題，政府應發(fā)揮間接調(diào)控作用，提高基金運作機制，促進可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)基金；運作機制

與無償補助、貼息等專項資金扶持相比，政府產(chǎn)業(yè)基金是以市場化的運作模式，具有杠桿效應、管理費用低等優(yōu)勢，引導和鼓勵社會資本加大投資。

浙江省作為全國政府產(chǎn)業(yè)基金探索實踐的先行區(qū)，2015年設立總規(guī)模345億元的各類省級產(chǎn)業(yè)基金。2022年初，提出“構建科技創(chuàng)新基金體系”，將政府產(chǎn)業(yè)基金作為重要抓手，推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。2021年浙江省新設129支政府產(chǎn)業(yè)基金，僅次于江蘇省、廣東省（不含深圳）、北京市，自身規(guī)模129億元，平均規(guī)模9億元。

浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金的設立和運作由點及面地穩(wěn)步推進，扶持行業(yè)覆蓋面、區(qū)域覆蓋面拓寬，基金規(guī)模也快速擴容。杭州、寧波是浙江省基金設立和運作較為活躍。2009年2月，杭州設立創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金，隨后產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、信息經(jīng)濟投資基金相繼設立。寧波市緊隨其后，于2012年1月，設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，由此開啟寧波市財政資金支持和引導創(chuàng)業(yè)投資的探索。2013年1月、2015年12月，先后設立天使投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。通過10年實踐探索，寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)揮財政的資金供給和杠桿作用，成效初顯。本文重點分析基金運作中存在的問題，并提出政策建議。

一、寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金的實踐探索

（一）寧波市三支市級政府產(chǎn)業(yè)基金基本情況

寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金以政策扶持、產(chǎn)業(yè)導向，拉動民間投資服務實體經(jīng)濟，引導社會資金投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重點領域新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)建設，培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長。

寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導基金于2012年1月設立，啟動資金2.5億元，已到位資金10億元，其中市財政出資9億元，寧波工投集團國有資產(chǎn)轉化1億元。采用階段參股、跟進投資模式，扶持對象為設立5年以下的初創(chuàng)期企業(yè)和高新技術企業(yè)，投資寧波“246”產(chǎn)業(yè)領域。主管部門為寧波市發(fā)改委，由寧波工投集團管理。寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2022年4月，累計組建31支子基金，募資規(guī)模63.51億元，投資347家科技型企業(yè)，投資額41.62億元，其中寧波項目158個，占比50.60%；投資寧波初創(chuàng)期企業(yè)103個，占比25.88%；孵化16家上市公司（7個寧波項目）；孵化70多家制造業(yè)單項冠軍、市高新或?qū)＞匦缕髽I(yè)。累計跟進投資24項，投資額1.086億元，引導社會創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)同輪2.5億元的投資。

寧波市天使投資引導基金于2013年1月設立，初設規(guī)模2億資金來自市科技三項經(jīng)費和市中小企業(yè)發(fā)展資金。已到位資金3億元。采用跟進投資模式，扶持對象為設立3年以下的寧波初創(chuàng)期科技企業(yè)、中小科技企業(yè)，投資寧波四大戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和四大新興產(chǎn)業(yè)領域。主管部門為寧波市科技局，由寧波工投集團管理。寧波市天使投資引導基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2022年4月，累計跟進投資310項，投資額超3億元。60多家被投企業(yè)掛牌新三板和寧波股交中心，市值超100億元。

寧波產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金于2015年12月設立，已到位資金100億元，設有工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金、產(chǎn)融創(chuàng)新基金七大專項產(chǎn)業(yè)基金。采用直接投資模式，扶持對象為寧波市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉型升級項目、創(chuàng)業(yè)類和兼并重組項目，投資高端裝備制造、新材料、新能源、新一代電子信息、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、軟件及信息服務業(yè)、生物技術、現(xiàn)代生產(chǎn)服務業(yè)領域。主管部門為寧波市國資委，由寧波通商集團管理。寧波市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2021年4月底，累計組建5支專項子基金，實繳6.5億元，引導社會出資70多億元，實現(xiàn)6.7倍杠桿。投資50多家企業(yè)，4家企業(yè)已上市。

二、寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金運作模式分析

目前基金已建立“分階段引導基金+分行業(yè)專業(yè)引導基金”的框架，財政資金分配實現(xiàn)由直接到間接、分散到集中的轉變，助推政府投資與社會資本雙輪驅(qū)動。

一是推行統(tǒng)分結合方式。決策層面成立基金領導小組，決定和審批基金投資原則方向、資金計劃、基金管理制度等重大事項；管理層面設基金管理委員會，由分管副市長任組長，行業(yè)主管部門決策子基金的組建、監(jiān)督和退出等事項，這種決策和管理實現(xiàn)專業(yè)的分工配合。按所有權、管理權、運營權分離原則，搭建基金管委會—基金管理機構—基金運營機構三級組織管理框架，提高基金科學運作管理。

二是對接引才引智服務產(chǎn)業(yè)轉型升級。通過加大引才引智力度，吸引國內(nèi)外擁有高新技術的行業(yè)專家、技術人才帶著各自的科研技術和優(yōu)質(zhì)項目一同落地寧波，一批海外高層次人才創(chuàng)業(yè)企業(yè)逐漸成長為寧波市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍企業(yè)。通過發(fā)揮政府引導作用，與國內(nèi)投資業(yè)績突出、管理成熟規(guī)范的投資機構合作共同設立子基金，以較少的政府資金投入，帶動社會資本參與到寧波市發(fā)展，在調(diào)整社會資本配置時，為企業(yè)發(fā)展提供資金來源，促進產(chǎn)業(yè)結構升級。

三是搭建嚴格的風控和內(nèi)部管控體系。三只基金各設置獨立的專家評審，對投資項目進行評審，且評審意見作為決策的重要依據(jù)。借助資金托管銀行加強對項目資金的風險防控，及時了解出資情況。強化內(nèi)部管理，總結發(fā)現(xiàn)問題并補充修訂相關制度規(guī)定或業(yè)務操作細則。強化事前事中事后監(jiān)督管理，從項目立項、盡職調(diào)查、專家評審、審議決策、出資打款、投后管理、項目退出、資金回收等方面進行全方位的風險把控，確保資金使用安全。

三、寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金運作中存在的問題

（一）基金管理體制落實需完善

1. 缺乏統(tǒng)一的基金管理機構。三只基金分別隸屬不同主管部門，多頭運作分散管理，缺乏統(tǒng)一的管理牽頭機構。為保證財政資金的保值增值，在基金投資規(guī)模、運營管理、投資比例、監(jiān)督考核等方面存在較多限制。階段參股和跟進投資項目均需上級部門審批，且原則上不允許其他出資人早于其退出。如基金設立和退出要召開管委會會議，經(jīng)集體討論決定，耗時較長，影響基金運作管理。設置存在條塊分割，既有按行業(yè)設置，又有按階段設置，導致三只基金政策目標交叉重疊。

2. 個別基金組織架構不完善，未設立三層管理架構。基金法人和運營機構均為寧波市天使投資引導基金有限公司。

3. 基金規(guī)模偏小。據(jù)寧波市科技金融服務平臺數(shù)據(jù)顯示，2021年創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)融資需求約1300億元，此需求與3支市級政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模不匹配。

（二）處理好市場化與政策性難題

政府產(chǎn)業(yè)基金強調(diào)按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作，但實踐中，與社會資本商業(yè)目標存在沖突。過多地限制投資寧波本地企業(yè)的條件會降低國內(nèi)知名投資機構的合作意愿，影響社會資本參與積極性。優(yōu)質(zhì)投資項目儲備不足，優(yōu)質(zhì)項目政府產(chǎn)業(yè)基金均想納入支持范圍，造成多家爭搶，導致估值抬高，令投資機構望而卻步。

（三）功能定位需進一步明確

三只市級基金設立投向是按照企業(yè)不同生命周期所安排，投資對象容易重合，天使投資基金投資于設立3年以下的初創(chuàng)期企業(yè)，創(chuàng)業(yè)投資基金的跟進投資于設立5年以下的初創(chuàng)期企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金直接投資于一些高成長性、知識密集型的企業(yè)。理論上先天使投資基金投入、再創(chuàng)業(yè)投資基金跟進，最后產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金與投資機構合作，推動產(chǎn)業(yè)升級。但實踐中各自以孤島形式存在，整個產(chǎn)業(yè)鏈條尚未打通，在投資對象上存在重合之處，容易產(chǎn)生競爭效應，且對三只市級基金的績效考核沒有體現(xiàn)項目選擇、成效考核的差異性。

（四）激勵機制方面有待提升

基金管理公司員工只取得普通國有企業(yè)工資收入。但基金運作中，管理團隊需精通股權投資、法務、財務甚至國資的業(yè)務屬性才可有效開展投資工作。而市場化管理的基金其行業(yè)平均薪酬水平明顯高于國企員工的平均薪酬水平，可考慮向市場化產(chǎn)業(yè)基金激勵水平看齊，完善激勵考核機制，既可充分調(diào)動員工的工作積極性和工作責任感，提高其滿意度和組織績效，也可減少內(nèi)部專業(yè)投資人才流失現(xiàn)象和更好地吸引外部具有國資理念金融行業(yè)投資人才，提升基金競爭力。

（五）容錯機制尚未系統(tǒng)建立

由于投資于初創(chuàng)期項目，其投資風險極高。初創(chuàng)期企業(yè)往往存在一些管理不夠規(guī)范、內(nèi)部治理不夠完善、公司經(jīng)營方向待調(diào)整等問題，即使經(jīng)過充分的溝通仍難以解決，而項目的退出渠道不夠暢通、退出方式又不夠靈活，使得公司的投后管理工作日益繁重，困擾也較大。近年來，浙江省出臺相關容錯機制，其實施容錯范圍的責任認定繁瑣，對基金管理團隊的勤勉盡職工作難以清晰界定。特別是近期寧波市國資委出臺追責機制，將對管理公司更加謹慎開展業(yè)務及后期管理，甚至也在參照經(jīng)營性國企的要求進行投資。

（六）面臨退出難困境

政府產(chǎn)業(yè)基金運作時間較長，投資協(xié)議簽訂一般在5～10年，退出方式模式單一，主要是通過IPO、上市公司并購、企業(yè)回購等方式。加之基金清算退出的等待期限過長，不利于實現(xiàn)財政資金的滾動再投資。若基金存續(xù)期滿后，部分投資項目可能尚未完全退出，實施強制清算，會影響基金的投資效益。

四、寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金優(yōu)化探析

（一）完善政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展體系

寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展運作已邁入第十年，緊隨行業(yè)發(fā)展變化，及時修訂完善《管理辦法》和相關實施細則等管理制度。借鑒先進地區(qū)優(yōu)秀管理經(jīng)驗、結合發(fā)展實際，減少對基金運作的干預程度，簡化冗余手續(xù)流程，深化基金市場化運作。建立與天使投資引導基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和政策性融資擔保體系的互動與合作，共同構建支持實體經(jīng)濟發(fā)展的政策性支持體系。

（二）多措并舉發(fā)展壯大基金規(guī)模

一方面，充分發(fā)揮市級政府產(chǎn)業(yè)基金的主體作用，實現(xiàn)市級與區(qū)縣（市）兩級的合作，整合區(qū)縣（市）級政府產(chǎn)業(yè)基金資源，不斷壯大市本級基金規(guī)模。另一方面，積極開展與大型金融集團的戰(zhàn)略性合作，將投資政府產(chǎn)業(yè)基金作為合作內(nèi)容，進一步吸引大量社會金融資本。

（三）完善容錯機制

加強國家層面的容錯機制頂層設計，在堅持市場化運作下，建立以勤勉盡職為中心的政策糾偏機制。圍繞容錯尺度的自由裁量范圍、認定程序等重要指標，細化可執(zhí)行容錯責任劃分、免責條件、免責情形、免責范圍等具體內(nèi)容。鼓勵政府產(chǎn)業(yè)基金大膽創(chuàng)新投資模式，在經(jīng)過規(guī)范投資流程和有效投后管理基礎上，對基金管理運作綜合評價，提高基金投資風險的容忍度，促進投資進度。

（四）完善績效考核評價體系

按照政策性項目和經(jīng)營性項目分類評價考核政府產(chǎn)業(yè)基金投資項目，對政府產(chǎn)業(yè)基金投資的項目實行分類評價。政策性項目主要考核市場失靈的領域，以及風險高、對寧波市經(jīng)濟發(fā)展有引領作用的基礎性、高新科技等項目。經(jīng)營性項目立足于市場機制運作和經(jīng)濟效益考核，投資決策時主要以經(jīng)濟效益為主，適當降低政府政策目標的要求。

（五）充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金獨特作用

繼續(xù)深耕寧波投資市場，優(yōu)化項目資源配置和內(nèi)部管理體制。一是建立與區(qū)縣（市）級有關政府部門、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和主要科研機構經(jīng)常性的聯(lián)絡，收集企業(yè)融資需求和其他綜合信息，及時掌握被投企業(yè)的真實情況，并聯(lián)合舉辦與企業(yè)的對接活動，搭建直接溝通橋梁；二是加強與全國性投資機構，尤其是國家級投資基金及其管理機構的互動合作，推薦符合其投資偏好的企業(yè)項目，為寧波市引進產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素資源；三是為各類被投資企業(yè)提供增值服務，建立被投企業(yè)間的互動與合作機制。

（六）完善配套服務體系

加快建設寧波市產(chǎn)權交易市場，構建交易體系，完善制度規(guī)范，提升整體功能水平和輻射集聚能力。加快推進市場誠信體系建設，建立企業(yè)所持證照、稅務申報表、工商年檢資料、各類行政處罰決定、企業(yè)主個人信用信息的公開查詢渠道，降低投資風險。同時，建議對初創(chuàng)期企業(yè)實施優(yōu)惠稅率；將投資抵扣政策延伸到投資者環(huán)境，并給予長期投資者稅收優(yōu)惠。

（七）強化基金管理團隊建設

繼續(xù)探索建立公司梯隊人才隊伍和儲備干部機制，保持基金管理公司人才隊伍的總體穩(wěn)定，不斷提升人員層次和專業(yè)能力。一是優(yōu)化內(nèi)部組織架構，明確職責分工，做到權責明晰；二是加強員工隊伍培養(yǎng)，建立內(nèi)部培養(yǎng)、外部引進、全面培訓等綜合員工培養(yǎng)體系，建立健全公司培訓制度、職級制度、職稱制度、后備干部培養(yǎng)使用制度，發(fā)揮公司員工自我提升的意愿。三是完善績效考核機制，將績效考核與任務指標相結合，鼓勵多勞多得、以業(yè)績論成績，有效調(diào)動員工工作積極性和主動性。

參考文獻：

[1]浙江省財稅政策研究室課題組.關于浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金的調(diào)研報告[J].經(jīng)濟研究參考，2016（17）：16-19.

[2]莫紅民，楊慧芳，葉光勝，馮健，夏慧民，虞斌，俞薇，陳優(yōu)芳.地方政府產(chǎn)業(yè)基金實踐與問題解析——以浙江為例[J].地方財政研究，2017（03）：4-10+23.

[3]任月紅，馮路，王明榮，阮美飛.寧波政府性創(chuàng)投引導基金建設現(xiàn)狀、問題及對策[J].寧波經(jīng)濟（三江論壇），2015（10）：7-9+12.

[4]陳耘.寧波政府產(chǎn)業(yè)基金投資中存在的問題及建議[J].寧波經(jīng)濟（三江論壇），2019（02）：25-27.

（作者單位：寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理有限公司）