基于PPP模式的智慧體育場館建設研究

夏正清 唐鈺傳 張杰

當前，PPP模式在我國智慧體育場館建設中的應用尚處于初級與探索階段，通過文獻資料法檢索相關信息及資料，探索PPP模式于智慧體育場館建設中應用的可行性及特點，并對PPP模式在智慧體育場館建設中面臨的挑戰進行分析，提出以下對策：完善與PPP模式相配套的法律和法規、進一步加強政府與企業在智慧體育場館建設中的協同程度、進一步精準定位政府角色、進一步完善風險分擔結構、挖掘、培養智慧體育場館管理人才。

1 PPP模式于智慧體育場館建設中的應用

1.1 PPP模式應用于智慧體育場館建設的可行性分析

首先，PPP模式能充分將政府資金與企業資金結合，既能發揮出智慧體育場館在公共體育服務中的社會效益，也能發揮出在產業發展中的經濟效益。智慧體育場館作為公共產品的一種，其主要目的在于便民利民，通過數字技術對傳統體育場館進行功能升級，從而滿足人民日益增長的對體育運動的需求，因此具有非排他性與消費非競爭性。同時，PPP模式能夠將政府與企業之間的優勢有機結合，既避免在政府單獨投資中智慧體育場館可能面臨的資金短缺與效率低下的問題，也能避免企業純粹追求利益而忽視企業社會責任的情況，形成共建共享的格局。

其次，PPP模式在我國已積累了一定的實踐經驗。無論是國家體育館還是部分省市的體育中心，在體育場館的建設過程中都曾采用過PPP模式，這對于當前數字化背景下智慧體育場館建設的廣泛應用奠定了堅實的基礎。

最后，我國當前對體育產業的發展高度重視，體育產業作為朝陽產業具有較高的營利性，而PPP模式作為一種較為新穎且廣泛應用的平臺，能引起資本市場的高度關注，從而為體育產業不斷注入新鮮血液與龐大資金，推動我國體育產業蓬勃發展的同時也能獲得客觀的回報。

1.2 PPP模式于智慧體育場館建設中應用的特點

首先，現金流穩定性有待提升。當前我國進入后疫情時代，人們對于體育鍛煉的重視程度有了顯著提升，“線上+線下”的體育鍛煉模式也成為人們更愿意接受的一種熱門形式。然而，“花錢買健康”的觀念對我國人民而言依然處于形成階段，體育運動消費對人們而言更多是一種體驗型消費，并不是日常的必須生活消費，這決定了PPP模式在智慧體育場館建設應用過程中資金的穩定性可能會有一定程度地波動。

其次，風險與回報較高，且呈正相關態勢。企業在參與公共體育PPP項目過程中所采用的模式更多是特許經營或者私有化。模式自身地特點決定了風險性大小。無論是特許經營還是私有化，其風險都要高于一般的公共體育服務。當然，也因為特許經營和私有化，使得企業能夠加入政府搭建的平臺并積極運作，收益與回報也遠高于一般的公共體育服務。

最后，智慧體育場館營利性有待提升。當前，我國智慧體育場館的建設仍處于探索階段，即便在功能上實現對傳統體育場館的升級，其營利性仍然不高。加之新冠疫情的影響，更是雪上加霜。企業主要通過與智慧體育場館配套的相關設施來獲得資本回報，而政府在建設體育場館的同時也會考慮到商業用地的配套以吸引當地民間資本的投資，理論上并不存在問題，至于營利性較低的原因可能涉及發展階段、人民意識、場館質量等多個方面。

2 PPP模式應用于智慧體育場館建設所面臨的挑戰

第一，相關立法有待進一步完善。為使政府與企業在合作過程中能夠實現雙贏，PPP模式在公共體育服務應用中需要有一整套較為完善的法律法規。目前我國在這方面的法律法規有待進一步完善。對于像特許授權的形式等關鍵問題在具體運作過程中沒有詳細說明，較為模糊，缺乏規范與標準。例如，在奧運場館法人招標過程中，對于招標方的經濟活動缺乏界定。同時，現行法律中存在部分條款限制政府發揮自身職能，例如缺少借貸、最低經營收入等相關條款，使得政府無法及時介入。

第二，過程管理有待進一步提升。PPP模式在智慧體育場館應用過程中，首先應當具備詳細的初步方案，既設計。設計方案的優劣直接影響到實物體育場館的運營。此外，PPP項目在運作過程中轉移項目風險的一個重要特征為投標人承擔設計責任。中標人的設計方案會成為實施方案。但我國大多數PPP項目在運作過程中并沒有設計方案這一環節，由于體育場館通常作為政府在項目實施過程中的形象工程，本身具備一些特殊標準，導致許多地方在設計上存在不合理之處，這也導致投資者利益不能得到有效保障。例如，“鳥巢”作為北京的標志性建筑物，其設計過于奢華，也遭到一些專家學者的反對。

第三，政府部門監督管理職責定位不明確。政府在PPP模式的監管過程中，需要實施精準監控與有效管理，通過監控與管理來保障制度層面的優越性，從而保障與企業合作過程中高效完成各個項目[1]。然而，當前地方政府在智慧體育場館建設過程中存在缺乏有效監管標準問題，無論是在績效評定、運行過程管理還是目標選定等方面，都存在一定程度的模糊管理與模糊監控現象。如此在PPP模式執行過程中會降低公共服務有效性，導致結果事與愿違。此外，政府部門在監管過程中由于沒有梳理清楚該履行的職責，存在錯位缺位以及路徑依賴現象，過多干預到項目運行過程中，給與企業過大的壓力，而政府部門在輪崗之后又無法良好做好交接工作，導致項目在執行過程中徒增內耗。

第四，法制保障有待進一步提升。法制作為監管的依據，在監管過程中必須要“有法可依”，監管才能到位。換而言之，良好的法制基礎是監管有力的前提與保障。目前，PPP模式在我國公共體育服務運用中存在如下情況，公共部門與企業在執行協議、運作項目過程中出現風險，而地方政府缺少相關PPP項目的完善法律制度以及問責機制，對于企業以及公共部門本身缺乏必要的權責劃分，使得交易成本較高，主要參與者利益無法保障，僅僅憑借書面協議不足以解決實際問題，且特許經營權在執行過程中缺乏必要的保障，最終演變為雙方互相推諉責任，導致項目擱淺。

第五，企業的“理性經濟人”特性有待進一步規制。PPP模式在智慧體育場館建設過程中通常需要一個較長的閉環來獲取收益，而企業作為“理性經濟人”，在經營管理過程中會追求最大效益，而在一些情況下，這種最大效益會被異化為短期效益[2]。例如，部分企業在“體育小鎮”PPP項目中實際追求土地產權而非小鎮自身的發展前景。此外，一些企業在PPP項目運作中過度追求商業價值，對于企業社會責任視而不見，通過隱瞞資產以及不披露財務信息等方式獲取利益，導致政府管理難度上升，也更容易出現管理混亂，最終導致項目運作與公共服務質量下降，智慧體育場館的公共服務效益難以體現，既降低了政府公信力，也對PPP模式的順利應用平添阻礙。

3 PPP模式于智慧體育場館應用的實施路徑

首先，完善與PPP模式相配套的法律和法規。首先，要進一步清晰定位PPP模式于智慧體育場館建造過程中政府與企業之間的主體與客體關系，結合不同地域的不同現狀與特點，因地制宜、因時制宜地制定規范性法律文本，并且加強對于具體操作流程及準入機制的修訂。其次，通過有效法律手段均衡政府與企業雙方的整體利益。在PPP項目應用于智慧體育場館建造過程中，政府既不能過于強勢，也不能無視企業“理性經濟人”的屬性與特點，應對政府與企業在合作過程中的相關細節進行合理規制。最后，注重項目運作的閉環管理。對于項目運行過程中出現的問題要及時發現、及時改正、及時總結。通過將暴露出的法律漏洞以及盲區進行重復修訂，保障企業對于智慧體育場館的特許經營，全方位保障PPP模式在智慧體育場館建造過程中政府與企業之間的合作權益[3]。

第二，進一步加強政府與企業在智慧體育場館建設中的協同程度。首先，嚴格篩選符合合作要求與合作資質的企業進行合作。在項目運作初期，政府部門應有一套詳細完整的方案來對企業進行資質篩選，同時，對于符合要求的企業，在項目運作之前，也應就運作過程中可能出現的問題做預案。其次，在項目運作過程中可針對一些較為關鍵的方面進行更為細致的研討與協商，并可通過邀請專家的方式來對于關鍵程序提供有效意見，保障整體流程的穩定有序。最后，可通過崗位輪換、定期培訓以及部門交流等方式加強實際執行人員的業務水平，減少潛在問題的出現概率，也能促進政府與企業在項目運作過程中的協同程度[4]。

第三，進一步精準定位政府角色。PPP模式下的智能體育場館建設離不開政府的積極推廣，但政府能否成功完成角色轉換也十分重要。政府應該改變其原先在體育場館建設中的掌舵者角色，更多從監管、指導等層面下手，與民間資本展開合作，以此開展公共體育服務。政府部門應作為背后的組織者與推進者，對原先的投資融資體系進行改革，通過制定有效政策，推動資本市場參與到智慧體育場館的建設中，同時招商引資，保障企業的利益，為企業搭建足夠大的平臺，形成共建共享的合作模式。

第四，進一步完善風險分擔結構。PPP項目涉及投資、建設及運行多項流程，也涉及到許多潛在風險，為了讓政府與企業在項目運行過程中順利穩定，風險分擔的合理程度是重中之重。政府要設計較為完善的風險分擔結構，一個重要的方面就是要考慮到項目質量及吸引力問題。只有具備完善的風險分擔結構，項目的質量才更有保障，同時也更加具備吸引力。一般而言，風險分擔的比重與參與者獲得回報的數量成正比，回報越多，承擔的風險也越大。只有當風險分擔結構使得所有參與者（包括政府、企業、銀行以及其他組織或個人）都能贊同，整個PPP項目才具備操作的前提。首先，在項目運作初期，政府與企業應組織專業的第三方機構對于項目風險進行預估，共同協商劃分產權形式和風險分擔內容。其次，制度風險分擔細則過程中，要關注到政府與企業各自在風險分擔中的能力，根據分擔風險能力大小進行比例劃分，盡可能保證雙方都具備一定程度的防范風險能力。最后，政府與企業要對于潛在風險進行挖掘與監控，對于即將發生的風險要掌握其動態，若風險已經產生，則要及時跟進并給與反饋，對造成的損失進行及時評估，盡量減少不必要的損失，保障項目有序進行[5]。

第五，挖掘、培養智慧體育場館管理人才。在智慧體育場館建設完畢后，后期運營的成效決定了項目的成敗，高學歷、高水準、高質量的管理人才是數字技術背景下智慧體育場館管理所不可缺少的。智慧體育場館相比于傳統體育場館而言管理難度更高，責任更重。管理人員除應具備傳統體育場館管理經驗外，還應具備數字技術的處理能力以及互聯網+意識，或者通過聘請專職人才承擔這一部分的職能。無論如何，智慧體育場館的后期運作都將是一格頂層設計與摸著石頭過河相互結合的過程，因此，加強智慧體育場館管理人才的培養也是促進PPP模式在智慧體育場館建設領域應用的一個重要因素。

4 結語

總結而言，PPP模式于智慧體育場館建設中的應用尚處于初級階段，還存在不少有待解決的問題及風險。雖然中央與地方政府不斷完善PPP模式的相關政策與法律制度，并積極搭建PPP模式應用于公共體育服務領域的平臺，但仍然存在立法不完善、過程管理有待提升、政府監管職責定位不明確、法制保障有待加強、企業的“理性經濟人”特性有待進一步規制等問題。還需進一步通過完善與PPP模式相配套的法律和法規、進一步加強政府與企業在智慧體育場館建設中的協同程度、進一步精準定位政府角色、進一步完善風險分擔結構、挖掘、培養智慧體育場館管理人才等措施來進一步使得PPP項目在智慧體育場館建設中的作用，助力PPP模式在智慧體育場館建設中能快速規范化、標準化。

參考文獻

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通訊作者：張杰

（作者單位：1.東華大學體育部；2.東華大學人文學院）