全民健身路徑融資模式解析

壽歡 劉金利

隨著經濟發展和政策的實施，全民健身在我國呈現出巨大的需求。在全民健身發展過程中也存在供給不充分、不平衡等問題，本文從公共產品融資角度對全面健身路徑的融資模式進行分析并給出建議。全民健身路徑的融資模式和其他單純依靠政府財政支持的公益項目有所不同，政府作為全民健身路徑融資主體，采用發行體育彩票的融資方式籌集資金，從體育彩票的銷售收入中抽取一部分彩票公益金作為建設全民健身路徑的資金。為落實全民健身公共服務：（1）精準投入、城鄉覆蓋、造福于民；（2）政府主導、社會參與、平衡利益；（3）政府職能轉變、鼓勵供給模式創新、爭取實現收支平衡。

1 前言

公共產品是政府為改善民生、滿足社會需求、解決就業等主導建設的不以非盈利為目的產品，資金問題一直以來都是制約政府提供公共服務的重要問題。在全民健身火熱的背景下，本文運用文獻資料法和實地考察法，從全民健身路徑這一具體案例出發，對其融資模式進行分析，梳理其建設的資金來源和方式，為公共產品的融資模式提供新思路和建議。

2 研究背景

隨著我國經濟的發展以及相關體育政策的實施，全民健身呈現爆發式的快速發展，人民群眾對于體育健身的需求呈現出總量大、多樣化、多層次的特點。從當前全民健身存在的問題看，相較于人民日益增長的健身需求，全民健身公共服務供給不充分、不平衡的問題依然突出，解決群眾“健身難”問題仍然是構建更高水平的全民健身公共服務體系不能回避的問題。加大全民健身公共服務資金投入顯然能解決一部分問題，但傳統的政府財政支出模式顯現出短板，單一政府財政支出不僅使國家財政入不敷出，同時也把社會力量排除在外。長遠來看，建設體育強國、推進體育產業高質量發展均對全民健身發展提出了新要求。經濟“新常態”下，公共產品投融資模式改革是供給側結構性改革“補短板”的重要抓手，要求加快推進公共產品融資“市場化”，拓展公共產品融資渠道，降低融資成本；加速政府職能轉變。在此背景下，本文從全民健身路徑融資模式這一具體案例進行分析。

全民健身路徑指的是設置在戶外的由多種不同功能構成的，簡單美觀而又實用的運動器械組合配套的公共體育器材設施。我國全民健身路徑工程是新時期落實《全民健身計劃綱要》的重要內容之一，也是滿足人們健康需求的物質載體。國內學者將全民健身路徑定義為一種公共產品，建設全民健身路徑工程耗資巨大且無法盈利，考慮到資金來源的問題，1997年，原國家體委下發了《關于1996年度體育彩票公益金用于實施全民健身計劃的通知》，決定將體育彩票公益金（國家體委提存部分）的60%用于實施全民健身計劃，在2019年體育彩票公益金的分配中，這一比例提升至70%。本文從具體情況出發，對全民健身路徑資金來源及方式等進行梳理，探尋路徑背后資金的籌集和運作的具體內容。

3 相關概念

3.1 全民健身路徑融資模式

融資模式指的是在對于具有共同融資特性的某類融資項目進行融資活動時可供融資主體選擇和重復使用的一套完整的方案。融資主體、融資渠道和融資方式等三個基本要素構成了融資模式的主要內容。全民健身路徑融資模式即是全民健身路徑融資主體進行融資時可以選擇的、重復使用的一整套完整的方案。全民健身融資模式包括三個基本要素：全民健身路徑融資主體、融資渠道和融資方式。

3.2 體育彩票公益金

依據《彩票公益金管理辦法》，彩票公益金是指按照國家規定發行彩票取得銷售收入扣除返獎獎金、發行經費后的凈收入，包括彩票發行銷售收入和逾期未兌獎的獎金，是政府非稅收入形式之一。

4 公共產品融資模式概述

改革開放以來，我國公共產品投融資模式發生了明顯的變化，從20世紀90年代，我國城市建設支出幾乎全部來源于國家財政，政府既扮演投資者的角色，也扮演融資者角色，到大力發展政府和社會資本合作模式以及各種新型融資模式，從來沒有停下創新的步伐。隨著我國城鎮化建設的開展和人們日漸增長的健身鍛煉的需求，現有的基礎設施、公用事業、公共服務在滿足人們的需求方面受到挑戰。但毫無疑問的是，公共產品的建設不僅是人民基本生活和社會穩定的保障，而且是推動經濟發展的重要力量。但受到多種因素的影響，例如資金、建設、運營、維護等，政府全權接管投資于社會公共領域行為是不現實的，因此市場化運作和多渠道資金來源是必然選擇。政府投資公共領域的依據是市場失靈，主要體現在，公共產品盈利困難，受益者識別度低，無法形成有效市場或市場機制不充分，需要針對不同公共領域特征選擇合適的投融資模式。目前PPP融資模式是許多國家流行的做法，在我國也已經有三十多年的發展史，是一種被廣泛認可的發展模式，此外，還有BOT、TOT等多種模式。

5 全民健身路徑融資模式解析

全民健身路徑融資模式包括三個基本要素：融資主體、融資渠道和融資方式。有的學者把融資主體又稱之為供給主體，指的是融資活動的主導者或發起人，從資金的供需關系來看也就是資金的需求者。融資渠道即資金的來源，從資金的供需關系來看也就是資金的供給者，通常有這樣幾種渠道：政府財政、企業盈余、銀行機構、非銀行機構、個人、非盈利組織等。融資方式即是籌集和取得資金的具體方法和形式，一般分為內源融資方式和外源融資、直接融資和間接融資等方式。

5.1 融資主體分析

政府作為全民健身路徑的融資主體（供給主體）主要有以下幾個方面原因：首先，在建設全民健身路徑過程中，政府扮演著發起者和政策制定者的角色，政府職責包括但不限于制定體育彩票的管理制度、監督制度，設立各等級機構發行并銷售體育彩票，籌集體育彩票公益金用于各種公益事業的建設等。彩票是政府壟斷行業，彩票的發行和銷售都由政府統一規劃。其次，全民健身路徑資金來源于體育彩票，因此作為唯一有權發行彩票的主體，在引入新的資本渠道之前，只能由政府作為全民健身路徑融資主體（供給主體）。最后，盡管體育彩票線下銷售網點和全民健身路徑工程承包方是非政府主體，但是，由于受托從事相關工作的經濟實體實際上是作為政府的代理人，代表政府的目標和利益行事，所以一般而言，政府實質上是公共品融資的融入方。

5.2 融資方式分析

體育彩票公益金是全民健身路徑主要資金來源，公益金來自于體育彩票銷售收入扣除返獎獎金、發行經費后的凈收入，逾期未兌獎的獎金也納入公益金之中。為籌集體彩資金，體育行政部門設有體育彩票管理中心負責彩票的發行和組織銷售工作，省級體育彩票中心及分支機構在發行機構的統一組織下負責本區域的體育彩票的銷售工作。目前我國體育彩票采用線下銷售，并不能在網上銷售。線下銷售有兩種方式，分別是專營和兼營。通過和投注站簽訂彩票代銷合同發行代銷證，實現線下網點銷售，體彩相關機構負責線下門店的促銷支持、培訓支持、技術支持、形象支持等一系列過程。彩票銷售對銷售場所要求并不高，營業空間只需0.2平方米至0.5平方米的空間即可，最少只需要投入幾千元。常見的銷售場所（投注站）包括線下小賣部、超市、火車站、加油站等。分布密集的線下網點將各種類型的彩票售賣給消費者從而為全民健身路徑籌集所需資金。

5.3 融資渠道分析

全民健身路徑工程所需資金來源于體育彩票銷售所獲資金，但并非所有銷售資金都用于全民健身路徑的建設。根據國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金分為中央集中彩票公益金和地方留成彩票公益金，各占50%。地方留成彩票公益金由省級財政部門與民政、體育等有關部門商討研究確定分配原則。中央集中彩票公益金在社保基金會、中央專項彩票公益金、民政部和體育總局之間分別按60%、30%、5%和5%的比例分配。2019年，體育彩票發行量達2，308.15億元，籌集公益金583.18億元。按照5%的分配比例，國家體育總局用于群眾體育和競技體育的資金在29億元左右。《2019年中國體育彩票責任報告》數據顯示，29億元的70%用于群眾體育，30%用于競技體育。在群眾體育中，有6.22億元用于全民健身路徑工程。彩票收益是國家非稅收形式之一，堅持“來之于民，用之于民”的宗旨，目前來看，全民健身路徑資金渠道比較單一，只有體育彩票公益金一個資金來源。

6 結論與建議

6.1 結論

政府作為全民健身路徑供給主體有其必然性，采取發行體育彩票這樣的融資方式將極大的減輕政府財政負擔，為我國公益事業提供源源不斷的資金。通過以上分析，我國全民健身路徑融資模式即是政府作為供給主體，采取發行體育彩票的方式，將籌集到的資金進行分配從而進行全民健身路徑工程建設的一整套實施過程。全民健身路徑融資模式具有一定優越性，擺脫了政府財政單一支出模式，動員了社會力量。

6.1.1 政府作為全民健身路徑融資主體

在建設全民健身路徑過程中，政府扮演著發起者和政策制定者的角色。彩票是政府壟斷行業，全民健身路徑資金來源于體育彩票，因此是唯一有權發行彩票的主體。即使在未來引入多元供給主體，但政府作為全民健身路徑領導者這一角色定位不容改變。

6.1.2 發行體育彩票是全民健身路徑的融資方式

通過發行體育彩票的方式來為全民健身路徑籌集資金，既緩解了國家財政壓力，也踐行了“取之于民，用之于民”的準則。但隨著我國人民群眾日益增長的需求總量和多樣性，全民健身路徑內涵也應隨需求而增大，用于全民健身路徑和公共服務的資金來源方式理應多樣化。

6.1.3 體育彩票公益金是全民健身路徑的融資渠道

發行體育彩票解決了籌集資金的方式問題，全民健身路徑融資渠道即資金的來源問題，根據批準的公益金的分配政策，全民健身路徑資金來源于分配給體育總局5%的體育彩票公益金的一部分。從總量上來看，用于全民健身路徑的資金比例并不大，但并不是一味的加大投入，滿足人民群眾的需求才是應該達到的目的。

6.2 建議

6.2.1 精準投入、城鄉覆蓋、造福于民

我國是世界人口數量最多的國家，也是經濟發展最快的國家之一。人民的愿望逐漸從滿足溫飽轉變為身心健康，面對龐大的需求和人民的愿望，不僅是全民健身路徑工程，也包括所有惠及民生的工程不僅要加大投入，也要精準投入，了解社會群眾需求和個性化，因地制宜，減少浪費。推動全民健身基本公共服務均等化，不僅在城市中建設全民健身路徑，也要保障城鄉居民均享有基本公共服務，在政策上向較困難地區傾斜，保障各類人群的基本健身需求。

6.2.2 政府主導、社會參與、平衡利益

倡導政府領導社會參與的供給模式，堅持政府作為全民健身服務體系的主導者。從目的上來說，社會企業把盈利當作第一目的，而政府則是出于造福社會而非盈利目的，因此在建設全民健身服務體系時更能保持初心，整體把握前進方向，持續發展。同時也要看到市場的優勢，積極動員社會力量，共同提供高質量、多元化、高效率的全民健身公共服務。注意平衡全民健身公共服務體系中各方利益，既要保障群眾權益，也需要通過政府補貼、政策支持、合理稅收等手段使企業取得合理的收益，充分調動社會力量的積極性。完善全民健身公共服務售后標準和程序，真正做到可持續發展。

6.2.3 政府職能轉變、鼓勵供給模式創新、爭取實現收支平衡

公共產品依靠傳統的政府財政支出模式將使國家財政入不敷出，因此需要引入市場機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府角色從臺前走向幕后，簡政放權，培育市場主體。逐步實現由“政府單一”供給向“政府、市場、社會”多方參與的供給模式轉變，建立政府“兜底”、市場融入、社會參與的資金建設模式，給予企業更多的投資渠道，降低政府的財政壓力，同時利用PPP、政府購買公共體育服務等新興模式，建立政府與社會體育組織互利共贏的合作關系。加大體育彩票基金對全民健身公共體育服務的資金投入比例，拓寬融資渠道，根據經營性項目、準公共品項目、純公益項目類別靈活運用公司運營、合同委托、特許經營、服務外包等提供全民健身基本公共服務的方式。對于盈利困難的準公共品項目和純公益項目，采用政府補貼、降低稅收、政府投資等手段，開發新型融資手段，實現項目自負盈虧。

（作者單位：杭州師范大學體育學院）