跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理：拆分、交互與重構
——一項基于黃河流域生態(tài)治理府際關系的探索性研究

司林波，張錦超

（西北大學公共管理學院，陜西西安 710127）

一、引言

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對我國社會經濟發(fā)展及國家治理建設具有理論與實踐的雙重意義。《中共中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》詳細論述推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設對提升生態(tài)環(huán)境治理效能所具備的重大戰(zhàn)略意義。跨域生態(tài)環(huán)境問題是公共事物治理和生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的交叉重心。因此，對跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐的演化邏輯進行剖析，是對理論與實踐雙重訴求的有力回應。

學界對跨域生態(tài)環(huán)境治理議題進行了諸多領域、多重視角的探究。一是對跨域治理內涵進行梳理界定。認為跨域治理是多治理主體聯(lián)合參與公共事務的過程[1][2]，跨域治理中的“域”是跨部門與跨組織的雙重整合性范疇[3]。二是針對跨域生態(tài)利益協(xié)調與生態(tài)補償實踐的研究。認為利益協(xié)調是跨域生態(tài)環(huán)境治理的關鍵所在，“單中心”“碎片化”和機會主義行為是當前利益協(xié)調實踐的主要困境。[4]在國家“雙碳”戰(zhàn)略下，碳生態(tài)補償是協(xié)調區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、促進經濟發(fā)展與實現(xiàn)碳中和的有效手段。[5]三是對跨域生態(tài)環(huán)境治理策略的研究。認為加強協(xié)調管理、生態(tài)補償及約束機制建設是完善跨域生態(tài)環(huán)境治理的有效路徑[6]，加快跨域府際控制權共生模式的生成、完善績效問責制度建設則是促進跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障[7][8]。

綜上，學界在跨域生態(tài)環(huán)境治理問題上主要聚焦于治理內涵界定、跨域生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調與補償機制、治理策略等方面研究，但對跨域生態(tài)環(huán)境治理的治理結構、行為及邏輯的內在機理與實現(xiàn)路徑缺乏整體性審視。作為跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐的典型范例，黃河因其特殊的地理、水文情況使得治理黃河成為安民興邦的首要大事。黃河流域治理實踐亦是流域內各政府主體通過府際關系所開展的流域治理行為的總和，府際關系是影響跨域生態(tài)環(huán)境治理成效的關鍵因素。因此，本文擬以黃河流域為跨域生態(tài)環(huán)境治理研究范本，以府際關系為核心對跨域生態(tài)環(huán)境治理的治理結構、治理行為及治理邏輯進行考察，總結研究發(fā)現(xiàn)并探索跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的優(yōu)化路徑。

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎

1.整體性治理、協(xié)同治理及界面治理理論

整體性治理與協(xié)同治理是強調相關多方主體跨越行政藩籬，針對特定公共事務進行決策與管理的治理范式。強調依托層級權威實現(xiàn)治理目標整體性的整體性治理理論和以協(xié)調多方主體目標、利益及行為為理論核心的協(xié)同治理理論,共同構成包括系統(tǒng)環(huán)境、治理機制及影響因素在內的綜合性結構[9][10]，在跨域生態(tài)環(huán)境議題上愈發(fā)得到普遍認可與應用。與此同時，基于西蒙人工科學思想與交互行動所演化而來的界面治理范式，通過治理內部結構、治理界面、功能及環(huán)境等核心要素呈現(xiàn)治理行動全景，并借由不同界面、相同界面中不同主體的交互行為展現(xiàn)各主體之間的行動邏輯，為研究復雜性跨域生態(tài)環(huán)境議題提供可能。[11][12]整體性治理理論與協(xié)同治理理論為梳理分析屬地治理下跨域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀所呈現(xiàn)出的碎片化、無序化治理狀態(tài)提供理論依據(jù)，界面治理理論則對剖析與呈現(xiàn)流域內相同界面主體間、不同界面主體間的府際關系與協(xié)同治理實踐的內在邏輯，以及流域內各主體間協(xié)同行為更具解釋力。

2.“結構-過程”模型

世界經合組織（OECD）所提出的“結構-過程”模型作為一種綜合性解釋框架，分別提供結構性維度與過程性維度兩種分析視角，對解構跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐具有很強的適用性。協(xié)同結構是開展協(xié)同治理工作的現(xiàn)實載體，是囊括機構設置、權責劃分及人事安排在內的結構性安排；協(xié)同過程是在諸多因素的共同影響作用之下，完成協(xié)同治理實踐的總體運行過程，對協(xié)同治理實踐的最終結果具有直接影響。基于國內已有跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐，協(xié)同過程包含縱向中央地方間協(xié)同、橫向地方政府間協(xié)同及斜向不同層級部門間協(xié)同三個維度。其中，以打破傳統(tǒng)組織界限，致力于不同主體間相互協(xié)作以解決跨域治理難題的地方政府間橫向協(xié)同對協(xié)同治理成敗起主導作用。與此同時，正式的、常態(tài)化的協(xié)同結構也是規(guī)制協(xié)同行為、協(xié)調與整合協(xié)同利益的關鍵。因此，“結構-過程”模型是呈現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理全景圖像的有效框架。

（二）跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架

整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論基于宏觀維度勾勒出跨域生態(tài)環(huán)境治理的行動邏輯，為微觀角度分析跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理實踐提供理論工具；“結構-過程”模型則基于微觀維度的結構性維度和過程性維度呈現(xiàn)出跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理全貌，為從宏觀角度解析跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供分析路徑。因此，整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論，與“結構-過程”模型互為補充、相互完善。將三大理論與“結構-過程”模型結合，所建構起的跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架能有效解構流域協(xié)同治理的內在行動邏輯。分析框架如圖1所示：

圖1 跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架

首先，垂直縱向的行政權威關系、橫向同級的政府間協(xié)同關系、斜向分工的職能協(xié)作關系組成府際關系的概念內核，是解析拆分不同治理界面的“切口”；其次，由組織設置、人員配置及權責劃分等方面所構成的治理協(xié)同結構，著重考察組織形態(tài)、權力配置及組織運作的相關內容。協(xié)同結構不僅是三種治理界面作用呈現(xiàn)的有機載體，還為處于不同治理界面的各協(xié)同主體所開展的各類界面交互提供場域支持；最后，協(xié)同過程維度由政策議定、目標制定及任務分解等環(huán)節(jié)所構成，是府際關系下不同治理界面間、同一治理界面內部相互博弈、合作及演化的界面交互過程。協(xié)同過程不僅是府際關系演化的具體呈現(xiàn)，亦是協(xié)同結構發(fā)揮作用的現(xiàn)實路徑。基于圖1分析框架，本文擬以黃河流域治理實踐為研究案例，以跨域生態(tài)環(huán)境治理中三種不同類型的府際關系為脈絡主線對治理實踐進行剖析。

三、界面拆分與界面交互：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的協(xié)同結構與協(xié)同過程

（一）界面拆分：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的結構梳理

1.縱向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同縱向治理結構

2019年9月，習近平總書記在鄭州考察時提出“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展”戰(zhàn)略，兩年后《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”）正式印發(fā)。隨后，國務院會同國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部以及青海、四川等四部九省（區(qū)）召開推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展領導小組全體會議，決定成立推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展領導小組（以下簡稱“領導小組”），小組組長由國務院副總理擔任。具體工作方面，領導小組下設領導小組辦公室負責日常事務辦公與對外聯(lián)絡工作，辦公室主任由國家發(fā)改委主任擔任，在相關部委、黃河流域各省分設部、省、委領導小組，流域各省所下轄城市也分設市級領導小組，部分省份區(qū)縣設立區(qū)縣級領導小組，構建起“省-市-縣”三級共同推進的工作機制。省部級領導小組實行雙組長制，小組組長由省委書記與省長、部委黨組書記及部長共同擔任；與上級領導小組類似，部省、市級小組內部同樣設置部省、市領導小組辦公室負責日常工作處理、對外聯(lián)絡及保障工作。

此外，為強化生態(tài)環(huán)境管理權責監(jiān)管，維護河湖生態(tài)安全所推行的“河（湖）長制”亦是流域生態(tài)環(huán)境縱向治理結構的重要組成部分。就實踐而言，黃河流域建構起以領導小組為統(tǒng)籌核心、以“河（湖）長制”為工作抓手的流域生態(tài)環(huán)境縱向雙軌治理結構。如，以內蒙古自治區(qū)為例，其所形成的縱向雙軌協(xié)同結構具體情況如圖2所示：

圖2 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際縱向雙軌協(xié)同結構（以內蒙古自治區(qū)為例）

可以看出，縱向界面協(xié)同治理是以“中央-省（部）-市-縣”四級領導小組為結構脈絡，以河（湖）長制為治理抓手，以層級節(jié)制的政治權威為治理主線的單向度雙軌治理結構。該型治理結構能較好地貫徹實施上級組織意志，便于上級組織管理與控制，但其自主性和靈活性較差，且必須依賴橫向治理結構才能發(fā)揮其自身治理能效。

2.橫向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同橫向治理結構

為改變黃河流域生態(tài)環(huán)境“條塊分割”的碎片化屬地治理現(xiàn)狀，地方政府開始自發(fā)性行動起來開展流域內協(xié)同治理。黨的十八大以來，以新設立的領導小組為最高統(tǒng)籌管理機構，整合相關四部委、九省區(qū)的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際橫向協(xié)同結構成為國家提高黃河治理能效、打破屬地治理僵局的新的制度安排。以省部一級為例，其具體情況如圖3所示：

圖3 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際橫向協(xié)同結構（以省部一級為例）

可以看出，省部一級各參與主體在領導小組統(tǒng)籌與支持下自主探索流域內府際間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐，如甘肅、四川兩省為加快提升二者黃河流域生態(tài)保護工作能效而共同簽訂《黃河流域（四川-甘肅段）橫向生態(tài)補償協(xié)議》，通過生態(tài)補償機制平臺的建立推動兩省在黃河流域產業(yè)、科技及人才等方面的多項協(xié)同。此外，市、縣一級府際間橫向協(xié)同實踐與省部一級協(xié)同實踐相同，亦是在上級部門統(tǒng)籌支持下自主開展流域內生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。

在協(xié)同結構日常運作方面，領導小組通過專項會議或聯(lián)席會議推動流域內各參與主體的跨域治理實踐，參會人員由下級負責部門領導及相關輔助部門領導所組成，通過這種“上級引導、下級參與”的“被動式”協(xié)同的會議協(xié)商模式進行流域內治理目標協(xié)商、相關工作的具體分工安排等。基于治理實踐，以縱向治理結構為代表的各省、市、縣級領導小組在與下轄各地方政府為代表所構成的橫向治理結構有效結合后，其開展的府際協(xié)同實踐往往具有較大的自主性。

3.斜向界面：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同斜向治理結構

斜向治理界面的協(xié)同結構由不同層級、互不隸屬、職能側重各有不同的參與主體共同構成。就治理實踐而言，黃河流域斜向治理是囊括水利、環(huán)保、紀律監(jiān)察及公檢法等職能部門在內的多元主體參與的治理界面。其中，黃河水利委員會（簡稱“黃委會”）、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（簡稱“黃河局”）及二者所下設的附屬機構所代表的“水利-環(huán)保”系統(tǒng)是府際協(xié)同斜向治理結構的組成部分，其發(fā)展經歷了由線性到復合、由單一到復雜的發(fā)展過程。

黃委會作為水利部派出的流域管理機關，負責黃河流域內水資源開發(fā)、利用、水旱災害及水土流失防治等方面相關工作，是黃河流域綜合事務管理的核心管理部門。除黃委會外，黃河局亦是斜向界面的重要組成部分。黃河局為生態(tài)環(huán)境部正局級派出機構，實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領導，以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，其下設辦公室、監(jiān)督管理一處、監(jiān)督管理二處及執(zhí)法應急處等職能部門負責統(tǒng)籌黃河流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法工作。以黃委會為主、黃河局為輔，二者共同組成的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結構如圖4所示：

圖4 黃河流域生態(tài)環(huán)境府際斜向協(xié)同結構（以黃委會與黃河局為例）

從圖4來看，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結構中，以流域內重要省份為治理范圍、流域省份內重要城市為治理節(jié)點、各地區(qū)水利河務系統(tǒng)為輔助執(zhí)行的黃委會在斜向結構中起主導作用，以黃河局為代表、各地環(huán)保監(jiān)督系統(tǒng)為補充所形成的協(xié)調監(jiān)管治理機制在斜向結構中起輔助作用。

總而言之，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理府際斜向協(xié)同結構是國家水利系統(tǒng)、國家環(huán)保系統(tǒng)自上而下、層層分設且相互交叉配合形成的一種斜向職能型管理組織結構。就治理實踐而言，該種結構中組織往往受上級影響較大，自主性較弱，且主導組織與輔助組織并無隸屬關系，行政級別亦各不相同，這無疑會掣肘專業(yè)性協(xié)同結構的正常運轉。

綜上，黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的三種治理界面分別是由所對應的協(xié)同結構所構成，三種協(xié)同結構其結構特點、結構核心與協(xié)同位勢各不相同，在黃河治理的各個時期均有所使用，但長期以來三者之間協(xié)同程度較低，治理能效較差。黨的十八大以來，國家宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理結構得以加快調整，逐漸形成了三種治理界面交互并存的整體性、復合型的治理結構形態(tài)。其目的在于統(tǒng)籌管理流域內協(xié)同各方參與到黃河生態(tài)保護治理中，是國家基于“全國一盤棋”的整體性視角統(tǒng)籌規(guī)劃的治理舉措。

表1 不同類型協(xié)同結構對比

（二）界面交互：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理過程分析

1.治理目標的協(xié)商議定

就實踐而言，府際協(xié)同治理目標是通過“領導小組”全體會議的形式制定形成的。協(xié)同各方的上級統(tǒng)籌組織召開并主持會議，于會議中首先提出和議題相關的草案以供討論協(xié)商，待協(xié)同各方針對議題草案進行討論商議，將各方意見匯總為意見稿后形成正式方案發(fā)布。在中央層面，由國家領導主持并會同相關部委、流域內各省負責人召開領導小組會議，通過集體會議或專題會議的形式使得協(xié)同各方就協(xié)同議題所涉及的目標、任務、政策法規(guī)及協(xié)同方案等內容進行協(xié)商、博弈、討論后形成最終方案，再通過小組辦公室將各協(xié)同主體協(xié)商后的結果進行匯總以形成文本，最終以小組名義、以文件形式下發(fā)至協(xié)同各方。省部、市級層面協(xié)同工作的開展與上述國家層面協(xié)同工作的開展相類似。就實踐而言，黃河流域治理實踐中，愈向基層的協(xié)同主體其在協(xié)同目標與方案形成的過程中，自主性愈弱。

此外，一方面,旨在協(xié)商流域內治理目標與方案的小組會議召開并無規(guī)律可言，具有較強的隨機性，難以保障協(xié)同工作的常態(tài)化開展；另一方面,通過會議形式明確流域內各省區(qū)治理任務與目標，雖能統(tǒng)籌各方利益實現(xiàn)整體目標的一致性，但所形成的方案及目標在制定與執(zhí)行時仍會帶有一定的屬地治理色彩。

2.協(xié)同任務的細化分工

協(xié)同過程中的任務分工工作可分為縱向分工與橫向分工兩個方面。首先看縱向分工。基于協(xié)同實踐而言，在協(xié)同方案正式下發(fā)后，參與黃河流域生態(tài)治理的各個協(xié)同主體會在本地區(qū)實際情況與方案目標要求相結合的基礎上因地制宜，規(guī)劃、設計并制定出本地區(qū)參與流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行動方案，通過“省-市-縣”層層分解的方式實現(xiàn)協(xié)同任務的縱向分工。以內蒙古自治區(qū)為例，在國家召開領導小組會議，確定內蒙古自治區(qū)協(xié)同工作任務與目標后，內蒙古自治區(qū)隨即召開自治區(qū)領導小組會議，學習相關文件精神并對協(xié)同任務進行省級分工；之后包頭市立即召開市級領導小組會議，其下轄固陽縣不久后也召開縣級領導小組會議。與自治區(qū)領導小組會議相似，包頭市、固陽縣所召開的領導小組會議其目的在于召集下級協(xié)同主體，傳達與學習上級會議精神，將本層級所承擔的任務進行進一步分解直至基層。因而，縱向分解從本質上說是基于層級制將協(xié)同目標與方案層層分解至各下級組織的一種任務細化方式。

其次是橫向分工。協(xié)同方案與目標的橫向分工發(fā)生于同層級縱向分解之后，其分工結果呈現(xiàn)出專業(yè)化趨勢。治理實踐中，當不同層級的協(xié)同組織其治理目標與方案形成后，會根據(jù)組成該層級協(xié)同組織的不同職能部門的相應職能進行治理目標的專業(yè)化分工。橫向分工就其本質而言是基于職能制的專業(yè)分工，在實踐中負責具體任務的職能部門，不僅要對政府主體負責，還需對上級職能部門負責。

3.治理工作的具體執(zhí)行

治理工作的具體執(zhí)行包括方案計劃啟動、部門落實及過程控制完善等方面內容。基于治理實踐來看，方案計劃啟動是指在協(xié)同目標制定及任務分解后，流域各級領導小組學習與落實上級方案目標及文件精神，結合自身實際出臺本地區(qū)協(xié)同落實工作方案，做好目標協(xié)商、重點工作部署以及建立具體工作機制等方面工作。部門落實是指在本級領導小組有效進行治理目標分工后，承擔具體分工任務的職能部門履行職責完成對應治理分工目標的過程。過程控制完善是指在協(xié)同任務落實過程中針對協(xié)同主體的協(xié)同行為進行動態(tài)控制，做好相關配套工作，以期有效實現(xiàn)協(xié)同治理目標的過程。

以黃河流域固陽縣為例，為貫徹內蒙古自治區(qū)、包頭市省市兩級推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展領導小組相關會議精神，固陽縣展開專門會議研究部署河道“清五亂”行動并加快推進黃河固陽段生態(tài)凈化工程。隨后，以各職能部門為主體進行治理目標分工，召開現(xiàn)場動員會進行工作布置與推進。其后，在執(zhí)行過程中該縣適時靈活對工作方式方案進行調整，在生態(tài)環(huán)境治理之余兼顧綠色產業(yè)經濟發(fā)展，推進風電、光伏、林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)及乳制品等行業(yè)協(xié)調發(fā)展。

四、界面溯源：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理的界面交互邏輯

（一）縱向治理界面交互邏輯審視：權力與規(guī)制

縱向、分級所設的領導小組立足宏觀視角對本級、下級協(xié)同結構所開展的協(xié)同治理工作進行整體性的統(tǒng)籌管理，是協(xié)同結構的中樞所在。作為協(xié)同參與主體，各參與主體只能通過領導小組這一協(xié)同結構，以召開聯(lián)席會議或專項會議的形式開展協(xié)同，通過討論協(xié)商形成最終的協(xié)同成果。

從協(xié)同權力來看，等級權威大于協(xié)同利益，是縱向界面協(xié)同的邏輯所在。就實踐而言，在治理目標與方案議定、任務分解分工及具體工作實行上，協(xié)同各方參與流域協(xié)同治理的根本動因并非全源自共同利益，更多是源自中央層面等級權威壓力。這種“中央壓力式”動能的推動是協(xié)同各方尚未建立起有效利益協(xié)同機制的情況下仍多次開展協(xié)同治理實踐的根本所在。[13]縱向權威不僅是推動橫向合作、制定合作規(guī)則及協(xié)調合作行為的核心動能，亦會降低流域內各協(xié)同主體參與協(xié)同的自主性，使得流域協(xié)同治理帶有濃厚的被動式權威治理色彩。如何把握縱向干預控制與橫向自主協(xié)同之間的張力關系成為上述兩種界面交互的關鍵所在。

從協(xié)同規(guī)制來看，府際關系的作用與演變受協(xié)同結構的約束限制主要表現(xiàn)為上級組織對下屬協(xié)同各方財政管轄、人事任命的縱向規(guī)制。就實踐來看，協(xié)同結構規(guī)制作用體現(xiàn)為促使協(xié)同各方基于協(xié)同平臺開展協(xié)同行為，避免暗箱操作進而減少信任成本。

（二）橫向治理界面交互邏輯審視：利益與地緣

屬地治理下條塊分割的“九龍治水”、日益惡化的黃河流域生態(tài)環(huán)境、流域治理所產生的外部效應及各參與主體的治理收益是流域內各協(xié)同主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同、完成協(xié)同治理過程的應然邏輯，亦是橫向治理界面中各參與主體進行交互，發(fā)揮界面作用的根本原因。

從協(xié)同利益來看，橫向治理界面的協(xié)同結構是協(xié)同各方進行利益商討的共贏平臺。如2021年5月黃河流域內河南、山東兩省就黃河干流跨省界斷面水質問題進行府際間協(xié)商。從作為本次兩省協(xié)同成果的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》來看，河南、山東兩省均采用雙向利益補償方式來共同提升兩省區(qū)黃河交界處水域環(huán)境質量。可以看出，黃河流域府際間協(xié)同結構為打破原有上下游各政府主體流域治理的行政邊界、實現(xiàn)協(xié)同共贏提供了有效的制度性安排。

從地緣關系來看，各協(xié)同主體間的府際關系融洽密切與否與各協(xié)同主體協(xié)同行為是否一致密切相關，會對作為協(xié)商成果的治理方案形成產生重大影響。地緣關系的關鍵在于協(xié)同雙方是否建立起彼此相互信任的價值認同。當參與域內生態(tài)環(huán)境治理的各協(xié)同主體就某一事項進行協(xié)商時，府際關系較為密切、相互信任、存在協(xié)同基礎的協(xié)同主體更易就相關事項達成共識，取得協(xié)商成果。反之，府際關系較為疏遠的主體就相關事項達成共識會稍顯困難。以黃河“金三角”地區(qū)為例，地區(qū)內運城、臨汾、渭南及三門峽等市區(qū)開展流域內生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐較早，各市區(qū)間關系較為融洽、治理經驗深厚，這為該地區(qū)流域內生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同提供堅實的治理基礎。但就黃河流域內數(shù)次“爭水大戰(zhàn)”來看，黃河流域內缺乏協(xié)同經驗、府際關系較為一般的治理主體間則易發(fā)生治理沖突，導致協(xié)同失靈局面的出現(xiàn)。

（三）斜向治理界面交互邏輯審視：整合與分工

與縱向治理及橫向治理不同，斜向治理界面是通過整體治理目標下基于部門職能屬性所進行的目標與工作分工而實現(xiàn)的特殊協(xié)同。就斜向協(xié)同實踐而言，各參與主體自身所特有的職能屬性、政治位勢決定了其參與協(xié)同實踐的具體角色與職責，所確立的整體治理目標則是各參與主體基于自身職能劃分的重要依據(jù)。因此，斜向治理界面中界面交互發(fā)生的主導邏輯由目標與分工兩方面所構成。

就目標整合而言，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略不僅是府際協(xié)同中各參與主體自身目標的加總整合結果，是其主體利益的集中表達，亦是各參與主體明晰責任、劃分自身權利義務范圍的依據(jù)。以《綱要》制定、實施為例，該綱要首先由國家發(fā)改委牽頭會同相關部門，在整合國家整體治理目標與地區(qū)治理目標的基礎上完成綱要草案，再由中共中央政治局集體審議后提出相應意見，國家發(fā)改委修改后印發(fā)至各相關單位。《綱要》從制定到印發(fā)實施共歷時兩年之久，是參與協(xié)同各方目標整合的結果。

從職能分工來看，具有相異性與較低替代性的各參與主體自身所具備的專業(yè)職能是府際關系發(fā)揮作用、實現(xiàn)斜向協(xié)同的基本前提。基于治理實踐而言，政治位勢愈高的參與主體在協(xié)同中愈發(fā)強勢。以黃委會與黃河局為例，行政級別為副部級的黃委會相較于正局級的黃河流域生態(tài)管理監(jiān)督局在具體工作開展上占主導地位。

（四）跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理的現(xiàn)存問題

現(xiàn)階段，以黃河流域為例的跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理為縱向“中央壓力式”動能所推動，橫向界面推進、斜向治理補充式治理范式帶有一定的等級權威式屬地治理色彩。縱向治理界面通過協(xié)同權力驅動、行為結構規(guī)制完成界面交互，橫向治理界面通過主體間利益考量與地緣關系實現(xiàn)界面交互，斜向治理界面依靠目標整合與職能分工來實現(xiàn)界面交互。此外，三種界面之間亦存在著交互行為：縱向界面與橫向界面的交互邏輯在于干預控制；縱向界面與斜向界面的交互邏輯在于目標整合與職能分工；橫向治理界面則為縱向界面與斜向界面搭建起溝通橋梁，實現(xiàn)政策制定到政策施行的有效轉變。

現(xiàn)階段，跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理在三種不同治理界面上存在著不同的治理問題。首先，在縱向治理界面內，一是表現(xiàn)為中央權威與地方自主性的矛盾。即權威壓力過大致使地方政府自主性大大削弱，導致“事事唯上”局面出現(xiàn)，而權威壓力過小又會導致地方政府行為難以得到有效規(guī)制。[14]二是表現(xiàn)為組織結構形態(tài)缺陷。治理實踐中縱向治理界面的核心組織因其非正式建制、非常態(tài)化的組織性質與組織形態(tài)，致使其治理能效發(fā)揮較為有限。其次，在橫向治理界面內，一是表現(xiàn)為各參與主體協(xié)同位勢的不平等，導致不同參與主體在利益分配與責任分擔上出現(xiàn)錯位，弱化其參與動機。二是表現(xiàn)為信任機制缺失，致使各參與主體參與治理的協(xié)作交互風險上升，交互成本進一步增加。最后，在斜向治理界面內，一是表現(xiàn)為權力責任劃分缺乏制度規(guī)范。治理權責劃分不清致使政治慣性作用下非秩序型博弈仍在發(fā)生。二是表現(xiàn)為職能分工錯亂與交叉重疊。各職能部門分工缺乏統(tǒng)籌整合，出現(xiàn)分工錯亂與投機傾向致使治理成本進一步上升。當前，迫切需要對三種治理界面進行重構以回應跨域治理的實踐訴求，從而實現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同行為與治理邏輯的整體性、有序性和一致性。

五、界面重構：黃河流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理路徑優(yōu)化

（一）結構重塑：重設界面交互的協(xié)同場域

在治理結構上，縱向治理界面中掛靠各級政府所設立的領導小組負責統(tǒng)籌生態(tài)治理事項，帶有權威色彩，但這又與其自身臨時性、非常規(guī)化的組織性質相矛盾，并未發(fā)揮其真實能效。在缺乏縱向界面干預控制的情況下，橫向治理界面中各參與主體自發(fā)行動起來開展協(xié)同會增加參與協(xié)同的交互成本和利益分配難度，斜向治理界面中各參與主體職能范圍模糊性與重疊性使得協(xié)同效率低下。

首先，需加強縱向治理結構的權威性。在機構設置、人員配置等方面實現(xiàn)縱向領導小組的常設化與專職化，避免其臨時性帶來的弊端；其次，橫向治理結構應從治理信息資源開放共享機制的建立入手，避免信息不完全與信息不對稱所造成的交互成本的增加[15]；再次，就地方政府間橫向協(xié)同缺乏控制監(jiān)管問題，加強縱向結構對橫向結構的干預控制，尋求并把握中央權威控制與地方自主協(xié)同間的合理尺度；最后，斜向治理結構應厘清各參與主體自身職能的側重點，在職能重疊、模糊的領域以治理對象為標準明晰權責。

（二）邏輯優(yōu)化：豐富界面治理的交互內涵

界面內部交互與界面之間的交互行為異化，根源在于以利益博弈為核心的府際關系主導的治理實踐尚未實現(xiàn)理念融合與利益整合，無法實現(xiàn)利益共享與責任共擔。首先，將理念融合與利益整合納入交互邏輯的實踐要求，明確協(xié)同行為的產生是理念融合與利益整合的共同結果，二者的有效納入是各參與主體實現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境有效治理的實踐要求。一是在發(fā)揮三種治理界面各自交互邏輯的主導作用基礎上，將各參與主體差異化的治理理念與治理思維進行整合，實現(xiàn)各參與主體在治理理念與治理思維方面的趨同；二是須創(chuàng)設協(xié)調機制，統(tǒng)籌整合各參與主體的參與利益，實現(xiàn)界面內外交互邏輯運轉的有序性。

其次，將信用價值注入交互邏輯的核心范疇，明確實現(xiàn)信用價值認同是實現(xiàn)協(xié)同利益共享的基本前提。一是中央層面針對各協(xié)同主體需建立起相關信用體系，確保每次協(xié)同都有國家信用作為行動背書；二是應將協(xié)同行為后果與政府治理績效相掛鉤，建構生態(tài)環(huán)境保護的終身問責制度以確保協(xié)同交互行為與治理責任溯源的有效性。

最后，將程序建設嵌入交互邏輯的演進方向，明確良好的程序建設是實現(xiàn)協(xié)同行為協(xié)調一致的必然要求。一是應健全跨域生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范，從政策協(xié)同與整體監(jiān)督機制建設入手為界面交互搭建制度保障；二是應從跨域生態(tài)環(huán)境績效問責機制入手規(guī)范三種治理界面的交互行為，使治理界面的協(xié)同行為趨于協(xié)調一致。

（三）目標整合：從碎片化治理邁向整體性治理

在治理目標方面，以生態(tài)環(huán)境的整體改善為目標導向，以績效考核作為治理實踐效果的衡量手段，極大地提升了跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的治理成效。但需要注意的是，一方面跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐橫跨行政藩籬、由多個參與主體協(xié)同開展，如要將其各自治理目標進行有效整合以形成跨域生態(tài)環(huán)境保護整體目標導向無疑十分困難；另一方面政府考核正由以GDP為衡量指標的晉升錦標賽逐漸向以治理卓越為導向的治理競賽轉變[16]，迫切需要以新的考核手段與激勵方式來確保各參與主體在治理競賽中實現(xiàn)充分競爭。

縱向治理界面應實現(xiàn)各協(xié)同主體治理目標的一致性，應注意縱向界面對橫向界面協(xié)同目標確定的干預控制力度與政策張力作用。可通過生態(tài)治理終身問責制度將流域生態(tài)環(huán)境治理納入政府工作評價及官員晉升考察之中，以避免“上有政策，下有對策”的政策變形異化現(xiàn)象的發(fā)生。橫向治理界面在制定治理目標時要充分考慮到跨域生態(tài)環(huán)境治理各參與主體間的差異性，通過利益補償機制建設充分反映參與主體的自身利益以來實現(xiàn)目標整合。斜向層面上各參與主體應在治理目標進行詳細分解后主動尋求自身在治理工作中的合理定位，實現(xiàn)自身職責履行與治理目標充分對接組合，通過加強與其他斜向參與主體之間聯(lián)系以避免工作重疊多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生。

六、結論與展望

本文基于整體性治理理論、協(xié)同治理理論及界面治理理論，結合“結構-過程”模型建構起跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理分析框架，以黃河流域治理為研究對象，以縱向權威、橫向協(xié)同、斜向分工三種府際關系為切口拆分出縱向、橫向及斜向三種治理界面，以結構性維度與過程性維度闡釋三種治理界面的治理結構與交互行為，基于界面溯源發(fā)現(xiàn)治理行為背后的邏輯機理與問題癥結，進而提出通過界面重構實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理路徑的優(yōu)化。通過本文，我們有如下發(fā)現(xiàn)：

首先，府際關系是跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同治理實踐的核心動能，不同的治理情境下的跨域治理實踐的開展取決于其主導的府際關系。縱向“權威干預”、橫向協(xié)同推進、斜向分工合作這三種府際關系在治理實踐中各自所具備的治理位勢會因跨域治理事物自身特性而發(fā)生移位。這與參與主體自身的趨利動機密切相關。

其次，跨域生態(tài)環(huán)境府際界面協(xié)同治理實踐呈現(xiàn)出的三種治理界面的交互邏輯各不相同。縱向治理界面，上級參與主體通過層級權威自上而下地推動界面內部開展協(xié)同交互，以行政命令、規(guī)制及績效考核等手段來發(fā)揮作用；橫向治理界面，各參與主體以地緣關系為保障，在協(xié)同利益的驅動下開展界面內部的協(xié)同交互，以府際協(xié)商機制、跨域協(xié)調溝通平臺及跨域生態(tài)補償與轉移支付等方式來發(fā)揮作用；斜向治理界面，各參與主體基于自身職能，在目標制定與任務分工基礎上開展界面內部的協(xié)同交互，以跨域多部門間聯(lián)合行動機制來發(fā)揮作用。此外，縱向界面與橫向界面開展交互的邏輯機理為干預控制，通過縱向人事任命與橫向財政撥款來發(fā)揮作用；橫向界面與斜向界面開展交互的邏輯機理為目標整合與任務分工，通過橫向整合各部門治理目標與依據(jù)部門職能進行斜向分工發(fā)揮作用。

最后，跨域生態(tài)環(huán)境治理實踐的各參與主體，其治理行為因背后的交互主導邏輯各不相同，使得治理力度與效能存在差異。故而，在跨域治理實踐中必須注意各界面進行交互時所產生的治理“張力”，即縱向權威干預必須把握干預尺度、橫向趨利協(xié)同必須考慮信任限度、斜向分工協(xié)作必須考量權責范圍。

盡管本文解構了跨域生態(tài)環(huán)境治理的縱向、橫向及斜向治理界面開展界面交互的邏輯機理，但仍存在一些不足，如本文關于治理界面交互行為的討論中主要是圍繞各級政府主體的治理行為展開的，尚未涉及治理實踐中其他參與主體交互行為分析。這是需要在今后的研究中進一步關注的問題。

總體而言，現(xiàn)階段我國跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理的實踐探索仍帶有一定的屬地治理色彩，須著眼于跨域生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的未來圖景，以政府信用體系構建為核心，科學制定協(xié)同利益分配機制及相關政策，協(xié)調中央與各協(xié)同主體間統(tǒng)籌管理與自主治理之間的合理張力，推動跨域生態(tài)環(huán)境府際協(xié)同界面治理由碎片化屬地治理模式向整體性協(xié)同治理模式的治理范式轉變，最終實現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力與治理效能的持續(xù)提升。