論我國環境保護禁止令的程序定位及適用規則

任洪濤，唐珊瑚

（海南大學法學院，海南海口 570228）

生態文明法治體系的構建需要踐行預防性司法理念，確立風險預防原則。實施環境保護禁止令是生態環境保護領域落實風險預防原則的重要體現。近年來，我國各地方法院在開展環境司法專門化改革試點中創設出了不同的環境保護禁止令的形式。但由于各地規則的不統一，導致環境保護禁止令的適用存在諸多法律問題。基于此，最高人民法院于2021年12月27日發布了《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》（以下簡稱《規定》），以此回應環境司法實踐的特殊需要，正式探索建立環境保護禁止令制度。

一、環境保護禁止令在司法實踐中是一種民事行為保全措施

禁令制度源于羅馬法，在兩大法系中得到了較好的發展，其在英美法系國家中名為“禁令制度”，而在大陸法系國家對應的是“假處分制度”。雖然稱謂不同，但其在法理基礎、歷史淵源、制度功能以及具體內容等方面都很相似，因此被統稱為現代意義上的禁令制度。在我國目前的司法實踐中，禁令制度最早規定于海事訴訟領域。2000年7月1日生效的《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第4章中專章規定了海事強制令制度。在此之后，我國知識產權領域的立法中也確定了訴前臨時禁令制度，并頒布了相關司法解釋，對訴前臨時禁令的定義、具體的適用規則以及審理程序等方面的內容進行了較為全面的規定。[1]由于海事強制令和知識產權禁令只適用于特定的領域，因此司法實踐中很多相關判例沒有法律依據。直至2013年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》頒布才正式確立了行為保全制度。從此，我國一直在行為保全制度的框架內對禁令制度進行完善和發展。

環境保護禁止令是禁令制度在生態環境保護領域中的適用。早在2010年，我國就已經出現環境保護禁止令的司法實踐。例如：昆明市中級人民法院與昆明市檢察院聯合制定的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》（2010年11月1日開始實施），首次規定了在環境公益訴訟中原告可以向法院申請環境保護禁止令來制止環境侵權行為。同年，重慶市高級人民法院也在《關于試點建立專門審判庭集中審理刑事、民事、行政環境保護案件的意見》中也規定了環境保護禁止令制度，明確原告在緊急情況下可以向法院申請環境保護禁止令以制止環境污染、生態破壞行為。但是，由于各地法院采取環境保護禁止令措施的規則不統一，導致環境保護禁止令的適用存在著性質不明、形式不一、實施程序不健全等法律問題。[2]

為了統一和規范禁止令在生態環境領域的適用，最高人民法院以我國民事訴訟法中的行為保全制度為基本依據，以各地法院的司法實踐經驗為基礎，制定了該《規定》，對環境保護禁止令進一步予以制度化和規范化。[3]該《規定》首次使用了“禁止令保全措施”的名稱，并明確指出禁止令的適用目的是為了制止“正在實施或者即將實施污染環境、破壞生態行為”，重點強調了禁止令的預防作用，強化了環境保護禁止令制止侵害的制度功能，對預防性環境司法機制的構建具有重要意義。基于行為保全制度程序構造的局限性以及受實質性審查、訴前強制擔保等要求的制約，《規定》所確立的環境保護禁止令制度能否實現及時有效保護生態環境、維護民事主體合法權益的目標值得商榷。

二、對行為保全框架下我國環境保護禁止令制度的反思

（一）“行為保全+環境民事訴訟”程序構造具有局限性

我國環境保護禁止令借鑒了英美法系的禁令制度，雖然名稱上使用了“禁止令”一詞，但與英美法系的禁令制度存在很大的差異。我國最新修訂的《民事訴訟法》第103條第1款將行為保全定義為“法院責令作出一定行為或者禁止其作出一定行為”的命令，而《牛津法律詞典》將禁令釋義為“法院要求某人為或不為某種行為的命令”[4]251，可以看出，我國行為保全與英國禁令的定義相近。事實上，二者的功能雖然相似，但在訴訟法上的地位完全不同。在英美法系中，禁令程序與判決程序是兩個獨立的程序，經過禁令程序作出的永久禁令和臨時禁令與經過判決程序作出的終審判決一樣，均具有強制執行力。[5]283而我國沒有獨立的禁令申請程序，也沒有規定永久禁令，只能通過訴訟程序以判決或裁定方式進行終局裁決。我國一直以來將禁止令功能的發揮與普通民事訴訟程序捆綁在一起，并依據訴訟程序進行的階段把禁止令劃分為訴前禁止令和訴中禁止令，這種做法沒有認識到事后損害賠償制度與制止行為發生的預防性救濟制度的區別，從而忽視了禁止令可以脫離普通訴訟程序而單獨申請的本質。[6]顯然，最高人民法院發布的《規定》對我國環境保護禁止令的構建仍然沒有特別關注到這種區別。

目前我國環境保護禁止令的程序構造依然遵循的是“行為保全+環境民事訴訟”的模式，不是獨立的程序，只是臨時性救濟措施，不能發揮出終局效力。我國環境司法領域長期以來主要依靠訴訟方式來解決生態環境問題。由于環境侵權關系的復雜性和環保禁令制度的不完善，禁止令保全措施很少在環境民事訴訟中適用，更多傾向于選擇以停止侵害、排除妨礙、消除危險等訴訟請求的方式，在訴訟過程中申請先予執行來達到提前救濟的效果或者直接向法院提起預防性公益訴訟獲取終局裁判效力以實現救濟。[7]但是，生態環境損害的間接性、長期性、復雜性等特點決定了生態環境保護的預防性和生態損害救濟的及時性、有效性。環境民事訴訟具有時間長、費用高等特點，再加上判決執行難等問題，這很大程度降低了對生態環境損害預防和救濟的效率。[8]即使在訴前或訴中申請禁止令保全措施，也只是暫時性地保全申請人的權利，仍屬于民事訴訟保障制度的組成，只有通過訴訟程序對案件進行審理才會產生終局性的法律效果。故而，與英美法系禁令制度相比，我國環境保護禁止令這種“行為保全+環境民事訴訟”的程序構造，在一定程度上抑制了其預防性功能的發揮。

（二）行為保全制度下的環境保護禁止令缺乏獨特性

1.行為保全制度下禁止令的效力具有期限性

行為保全制度下環境保護禁止令的效力期限主要取決于普通訴訟程序的進度和結果。根據《規定》第11條，若申請人在法院作出訴前禁止令后的三十日內未提起訴訟，法院將會解除禁止令。而訴中禁止令既要以提起訴訟為前提，又依附于判決結果。因此，行為保全制度下的環境保護禁止令是一種臨時性的救濟措施，其法律效力具有期限性。但是，由于生態環境侵權具有特殊性，禁止令效力的期限性會抑制其制度功能的發揮。與一般民事侵權行為相比，生態環境侵權行為的產生后果并不相同。例如，人格權禁令的內容可以是禁止某人進入特定的場所或者禁止某人接觸某人，知識產權禁令的內容可以是禁止某產品在特定領域內進行銷售，受侵權行為人的主觀因素影響和客觀環境變化，可能經過某一時間段后侵權行為人不會再實施禁令所禁止的行為，并且造成的損害大都可以通過金錢賠償、賠禮道歉、恢復名譽等方式進行彌補。因此，對該類禁止令的效力設置一定的期限具有合理性。但是，對于生態環境侵權來說，生態環境侵權行為是客觀的事實行為，一旦發生就可能給生態環境造成永久性功能損害或生態環境損害難以修復或修復成本過高。而申請環境保護禁止令必須要提起環境民事訴訟才能確保禁止令效力的延續，出于對環境民事訴訟成本高等因素的考慮，這無疑會增加禁止令申請的難度，從而抑制環境保護禁止令功能的發揮。[9]

2.行為保全制度下禁止令的申請主體范圍受限

由于行為保全制度是普通民事訴訟制度中的保障措施，而環境保護禁止令是在行為保全制度的基礎上構建的，則環境保護禁止令的申請首先應當滿足普通民事訴訟程序的基本要求。《規定》的第2條明確規定了我國環境保護禁止令的申請主體，包括兩類：一是因污染環境、破壞生態行為受到損害有權提起環境民事私益訴訟的利害關系人；二是我國《民法典》第1234條、第1235條規定的有權提起環境民事公益訴訟的“國家規定的機關或者法律規定的組織”。在該規定下，其他負有環保監督職能的行政機關卻被排除在外，而在實踐中，行政機關本身負有環境保護監督管理職責，環境利益作為公共利益更依賴行政機關的作為。[10]因而，行為保全制度下禁止令的申請主體范圍受限，沒有充分發揮出環境保護禁止令制度的功能

（三）審查標準過高導致禁止令申請審查存在“本案化”

造成環境保護禁止令申請難的主要法律原因在于，法院對禁止令申請的審查具有“實質化”的特征，導致對禁止令的審查存在“本案化”問題，具體表現如下：

1.對環境保護禁止令的審查標準過高

法院需要對環境保護禁止令申請書和相應的證明材料進行審查。《規定》的第4條要求申請書應當載明的事項中包括被申請人正在實施或即將實施的環境侵權行為和不及時制止會給申請人或生態環境造成的難以彌補的損害；《規定》的第5條確定的證明對象包括被申請人實施的環境侵權行為對申請人合法權益或生態環境造成的損害超過了被申請人因受禁止令限制而遭到的損害。由此可以看出，環境保護禁止令的審查對象與本案的審理對象存在“高度重合”，法院常以終局解決雙方當事人之間實體權利義務爭議的本案審理方式來審查環境保護禁止令的申請條件，將環境保護禁止令的審查標準提高到審判本案的實體審理標準，從而導致申請人啟動禁令程序的門檻被不適當地抬高了。盡管《規定》的第6條注意到了生態環境損害行為的特殊性，在程序保障方面作了特殊規定，即在情況緊急無法詢問或現場勘查的情形下，法院應當先裁定準予申請人禁止令申請后再聽取被申請人的意見，但結合《規定》關于禁止令保全措施審查要件的所有條款來看，環境保護禁止令審查標準的實質化要求與生態環境損害救濟的及時性需求之間的矛盾并沒有調和。[11]

2.對環境保護禁止令的擔保條件設置過高

關于申請環境保護禁止令的要求，《規定》的第7條明確了申請人在提起訴訟時或訴訟過程中申請禁止令的，法院可以責令申請人提供擔保；而對于在訴訟前申請禁止令的，申請人應當提供擔保。但是，環境保護禁止令不僅僅是保護民事主體的個人權利，還包括對環境公共利益的維護，不能僅因當事人不提供擔保而不予受理。因此，現行“訴前必須提供擔保、訴中裁量提供擔保”的規定并不利于維護環境公共利益。第一，基于生態環境損害的復雜性、持續性和不可逆性，對生態損害救濟及時性和有效性提出了更高的要求。訴前向法院申請禁止令的原因在于“情況緊急”，而在緊急情況下又強制要求申請人提供擔保，這勢必會影響到生態損害救濟的及時性。第二，法院對擔保的審查會延長本案訴訟期間，此程序的完成將大大弱化環境保護禁止令的時效性，使得生態環境利益被侵害的狀態延續，客觀上放任了生態環境損害的繼續擴大，增加了對環境保護禁止令制度本身合理性質疑的風險。第三，訴訟成本高一直是個難題，若再加上保全擔保的要求，可能會大大降低申請人申請環境保護禁止令的意愿。

三、程序定位：應當規定獨立的環境保護禁止令制度

（一）規定獨立環境保護禁止令制度的必要性

環境保護禁止令是一項較為符合綠色生態環境治理觀和科學發展觀的司法訴訟制度創新，對預防和遏制環境污染和生態破壞行為具有重要作用。環境保護禁止令制度的功能價值主要體現在以下兩個方面：

一方面，環境保護禁止令能夠更為高效、便捷地實現預防和救濟生態環境損害的功能。禁令制度的預防和救濟功能對于生態環境保護尤為重要，因為生態環境損害本身具有復雜性、緊迫性和難以修復性或不可逆性，環境污染和生態破壞行為可能導致無法彌補和挽救的局面，依據傳統的事后損害賠償救濟無法實現對權利的事前保護，事后的補償也需要根據侵權人的財產狀況而定，因而缺乏保障。但目前包括行為保全、先予執行等在內的預防性救濟方式受其制度本身的限制，在環境侵權領域實踐效果不佳，并沒有發揮出應有的效果。因此，需要構建更便捷、高效的環境保護禁止令制度，充分發揮出對生態損害的預防和救濟功能。制度的特殊性具體表現為在環境保護禁止令的申請條件更寬松、適用范圍更廣、擔保要求更低、禁令實施更及時等。[12]

另一方面，環境保護禁止令制度的突出功能在于對環境公共利益的保護，具有公共利益的高度關涉性。[13]對于一般的民事行為保全，涉及公共利益保護的案件數量相對較少，而對環境保護相關的案件而言涉及公共利益保護的則占大多數。這要求環境保護禁止令應當關注到環境保護案件中“公共利益”的特殊性，并在制度設計上對該特征進行回應。有些地方法院已在司法實踐中關注到環境公共利益保護的特殊性。例如，昆明市在2010年將環境保護禁止令作為適用于環境民事公益訴訟中的專門性規范。在今后對環境保護禁令制度的構建和完善過程中，應當注重體現環境保護禁止令對環境公共利益保護的價值功能。

（二）環境保護禁止令的程序適配：設立民事禁令程序

環境保護禁止令應當適用何種民事程序，首先應當從現有的民事程序中予以考慮。目前，我國訴訟法上的民事程序有訴訟程序、非訟程序和執行程序三大類別。環境保護禁止令以及時有效保護生態環境、維護民事主體合法權益為目標，因而其程序的設計應當具有便捷性。普通民事訴訟程序審理周期較長、訴訟成本較高，對于及時制止生態環境損害行為來說，經過漫長的訴訟程序后獲得的勝訴結果未必能切實有效地保護生態環境。因此，普通訴訟程序并不適合環境保護禁止令。雖然在我國既有的訴訟程序中，小額程序和簡易程序相對于普通訴訟程序，訴訟效率較高且訴訟成本低，但簡易程序適用的仍是兩審終審制，小額程序又只能在特定的標的額較小的財產爭議中適用，故而也不適合環境保護禁止令。除了訴訟程序外，執行程序和非訟程序有其各自不同的功能。執行程序是為了確保生效裁判中所確定的民事權利義務能夠實現，不會對涉及爭議的民事權利義務關系作出判斷，并且執行程序只有在法院作出環境保護禁止令后才可能適用。非訟程序通常不涉及民事爭議，不應當直接適用于環境保護禁止令。因此，我國現有的民事程序中沒有直接適合環境保護禁止令的程序選擇。

環境保護禁止令具有實體與程序的雙重屬性。環境保護禁止令的實體法內容是一項獨立的請求權，而在程序法上，對實體請求權的判斷，即請求特定人為或不為某種行為，一般來說，應當適用訴訟程序，而不是非訟程序。[14]此外，環境保護禁止令自身還包含著程序性要求：一方面，法院要及時制止污染環境和破壞生態的行為；另一方面，法院需要衡量被申請人受環境保護禁止令限制所造成的損失大小。因此，為了兼顧環境保護禁止令實體與程序雙重屬性，增設獨立的民事禁令程序無疑是很好的選擇。具體而言，應當在實體法上規定獨立的環境保護禁止令，并且在程序法上增加相應的案由。具體歸類，可以在最高人民法院2008年發布實施的《民事案件案由規定》的第十一部分“特殊訴訟程序案件案由”下設二級“禁令程序”，環境保護禁止令適用禁令程序作出。

（三）環境保護禁止令與行為保全制度、環境民事訴訟的關系安排

1.環境保護禁止令與行為保全制度的關系

長期以來，不管是環境保護禁止令還是其他民事禁令，我國都將其視為一種臨時性的救濟措施，在行為保全制度的框架下予以探討。我們認為，環境保護禁止令應當脫離行為保全制度，獨立于訴訟程序。在這種關系安排下，必須要討論環境保護禁止令與保全制度的功能分野以及銜接問題。禁令制度與行為保全制度的本質區別在于：禁令程序獨立于訴訟程序，而保全程序依附于訴訟程序。[15]可以看出，禁令程序與訴訟程序是兩個并行的程序，保全制度是對訴訟程序順利推行的保障，屬于訴訟程序中的保障制度。因此，在適用關系上，環境保護禁止令與行為保全制度應當是選擇關系。具體而言，當事人合法權益和生態環境遭受侵害或有受侵害的危險時，有權提起環境民事訴訟的主體可以根據案件的具體情形自行選擇適用禁令程序或者行為保全程序，但為了避免對司法資源的浪費，二者只能擇一行使，不能同時啟動。若當事人在選擇申請環境保護禁止令后，未被法院支持，則其可以繼續選擇適用行為保全程序；若當事人先選擇適用行為保全程序，但未得到法院的支持，該情形不能再繼續選擇申請環境保護禁止令，原因在于行為保全程序依附于能夠作出終局裁判的訴訟程序，為了保障訴訟程序的價值和正當性，啟動訴訟程序后不得再適用禁令程序。

2.環境保護禁止令與環境民事訴訟的關系

環境保護禁止令通過司法強制性手段要求環境侵權行為人立即停止污染環境、破壞生態的行為，而環境民事訴訟請求中可能包含禁止令的請求，故二者在功能上存在重疊之處。因此，需要討論環境保護禁止令與環境民事訴訟之間的銜接問題。具體可分為四種情況：

（1）當事人在禁令程序進行過程中，能否提起環境民事訴訟。我們認為，在禁令程序進行過程中，當事人有權提起環境民事訴訟。由于環境保護禁止令不解決生態環境修復、損害賠償等爭議，應根據當事人提出的訴訟請求分別處理：若環境保護禁止令的內容足以滿足當事人訴訟請求的需要，為了保障當事人對救濟程序的選擇權，法院應當釋明，要求當事人對兩種程序進行選擇。若當事人選擇普通訴訟程序，則法院應將禁令程序轉為普通訴訟程序，當事人實施的程序性行為繼續有效；若環境保護禁止令的內容不足以滿足當事人訴訟請求的需要，為了充分保障當事人的權利，法院應當依職權將禁令程序轉為普通訴訟程序，已作出的禁止令在性質上自動變為行為保全，當事人之前在禁令程序中實施的行為仍然有效。

（2）當事人提起環境民事訴訟后，能否再啟動禁令程序。當事人在啟動普通訴訟程序之后，不能再啟動禁令程序，并且普通訴訟程序不能轉為禁令程序。原因在于：第一，普通訴訟程序已經能夠為當事人提供完備的程序保障和充分的救濟，因此不必再另行啟動禁令程序，以避免對司法資源的浪費。由于行為保全制度與環境保護禁止令的功能相似，若當事人選擇提起環境民事訴訟，可以申請行為保全以達到禁令救濟的目的。第二，雖然禁令程序效率更快，但同時會導致程序正當性的降低，已經進行的環境民事訴訟活動在禁令程序難以充分發揮作用，因而不能將普通訴訟程序轉為禁令程序。[16]與之同理，訴訟程序中的簡易程序可以轉為普通訴訟程序，但是普通訴訟程序經開庭后不得轉為簡易程序。

（3）禁令程序已經結束，能否提出后續環境民事訴訟，應分情況而定。第一種情形是，當環境保護禁止令的內容與申請人提出的訴訟請求一致時，則法院不應當再受理。因為禁止令的效果已經實現了該請求，法院沒有進行本案判決的必要性和實效性。第二種情形是，當法院拒絕作出環境保護禁止令時，當事人可以提出環境民事訴訟。由于禁令程序的審查比較簡單，法院沒有充分審理實體爭議，因此不影響當事人提起后續訴訟。第三種情形是，當環境保護禁止令的內容與當事人提出的訴訟請求不一致時，當事人當然有權提起后續的環境民事訴訟。已經作出的環境保護禁止令不妨礙當事人提出就損害賠償、恢復原狀、賠禮道歉等禁止令無法涵蓋的訴訟請求。

（4）若環境民事訴訟程序已經結束，當事人能否再申請環境保護禁止令。我們認為，訴訟程序已結束，當事人不能再申請環境保護禁止令。環境民事訴訟程序已經結束，意味著法院已經對爭議的案件事實作出了終局性裁判，當事人已經接受了更為完整的程序保障，已經沒有申請環境保護禁止令來實現權利救濟的需要，此時不應當允許當事人另行向法院申請環境保護禁止令。

四、民事禁令程序下環境保護禁止令適用規則的完善

（一）擴大申請主體：賦予行政機關環境保護禁止令的申請資格

禁令制度作為私法調整社會的工具之一，傳統的侵權禁令以私權或私域為其功能界限。[17]為了防止司法權與行政權的沖突，目前禁令救濟在中國的適用仍是以私法訴請為限。但是，生態環境侵權具有特殊性，且多數關涉公共利益的保護，若環境保護禁止令申請權的配置也是在私權體系之下，將不利于發揮禁止令在生態環境保護領域中的作用。因此，我們認為，環境保護禁止令申請權的配置不應以有權提起環境民事訴訟的主體為限，而應當突破公私域的界線，將環境保護禁止令的申請權賦予具有環境保護監督管理職責的行政機關，以激活環境司法禁令制度的預防性功能。理由如下：

1.順應環境司法專門化改革的趨勢，有利于保障司法程序的規范性和科學性。在環境司法專門化改革中，各地法院在司法實踐中將禁令制度適用于環境保護領域中，雖然相關文件對環境保護禁止令的適用范圍、適用條件以及審查規則等程序性事項進行了規定，但是對環境保護禁止令的程序定位不清，甚至將環境保護禁止令與行政機關向法院申請的強制執行相混同，因而導致民事救濟和行政救濟不對接，難以保障其訴訟程序制度的科學性。[2]而擴大環境保護禁止令的申請主體，賦予具有環境保護監督管理職責的行政機關禁令申請權，環境公私益保護主體都可以申請環境保護禁止令，這既能夠體現禁令程序的獨立性，也符合當下環境案件審判“二審合一”“三審合一”甚至“四審合一”的專門化趨勢，同時也保障司法程序的規范性和科學性。

2.賦予行政機關禁止令的申請資格，有利于解決環境執法中“時間空檔期”問題。在司法實踐中，地方行政機關在查處環境污染和生態破壞類案件時，會對行為人作出責令停止環境侵權行為的行政命令。但是，通常作出責令停止環境侵權行為命令的環境行政執法機關沒有強制執行權。根據《中華人民共和國行政強制法》的相關規定，行政機關向法院申請強制執行必須符合一定的條件，即在行政相對人的起訴期限屆滿之日起的三個月內才行。行政機關在該期間內不能直接采取進一步的措施，在客觀上形成了環境監管的時間空檔期。而賦予具有環境保護監督管理職責的行政機關環境保護禁止令的申請資格，行政機關可以選擇依據禁令程序向法院申請環境保護禁止令，通過司法途徑來保護環境公共利益，這樣有利于解決環境執法“空檔期”的問題。

（二）審查規則的二元設計：基于環境私益與環境公益保護不同的審查規則

環境公益和環境私益性質的不同，受侵犯的緊急程度也不相同。因此，在程序法上應當做二元設計，適用不同的審查規則。具體表現為以下幾個方面：

1.審查的程序性規定。在審判組織形式方面，對私益保護而申請的禁止令，該情形一般采用獨任制進行審理；對環境公益保護而申請的禁止令應當采取合議制進行審理，但都實施一審終審。在審理期限方面，對私益保護而申請的禁止令的審理期限可以參考《規定》的第3條，法院應當在接受申請后的五日內裁定是否準許發布禁止令；對環境公益保護而申請的禁止令，不及時制止可能會造成生態環境永久性損害，故該類禁止令的審理期限相對較短。具體可以參考《規定》第3條的相關規定，要求法院在接受禁止令申請后四十八小時內作出裁定。在聽證程序方面，對私益保護而申請的禁止令的審理，法官應當在作出禁止令之前聽取被申請人的意見，并在必要時進行現場勘查；而對環境公益保護而申請的禁止令，由于該類案件涉及對環境公共利益的損害，可以參考《規定》第6條的相關規定，應當先裁定準予作出環境保護禁止令，然后再在四十八小時內聽取被申請人的意見，若被申請人意見成立，法院應當裁定解除禁止令。

2.審查的實質性事項。在證據審查方面，禁令程序中的證明標準應當低于普通訴訟程序，法院審查時可以考慮采用較高蓋然性的標準或優勢證據標準。[18]636在利益衡量方面，對私益保護而申請的禁止令，法院需要衡量申請人當下面臨的危險或者遭受的損害與被申請人受禁止令限制所造成的損失之間的利益大小；對環境公益保護而申請的禁止令，法院需要衡量當前生態環境利益遭受或可能遭受的損害與被申請人受禁止令限制所造成的損失之間的利益大小，但若環境污染和生態破壞行為特別明顯，可以借鑒法國司法實務的相關做法，法院可以直接作出判斷，不需要申請人提供證據來證明侵權行為的緊急性。[19]815在“難以彌補的損害”的考量方面，對基于私益保護而申請的禁止令而言，其是指該損害不能通過以損害賠償的方式得到充分的賠償或者該損害不能通過金錢賠償的方式來衡量[20]；對基于環境公益保護而申請的禁止令而言，“難以彌補的損害”是指生態環境損害已經無法修復或者現行修復技術難以修復以及進行生態修復后仍然無法恢復原有的生態系統功能。

3.關于擔保的審查規定。對私益保護而申請的禁止令是否應該提供擔保，應分情況討論。若因環境侵權行為導致財產受到損害，該情況下申請禁止令應當要求提供擔保，目的在于防止申請人濫用禁令申請權以及為禁令錯誤而受到損失的被申請人提供賠償，從而保障禁令程序的公正性[21]；而對環境侵權行為造成或可能造成人身安全侵害的特殊情況，則無須提供擔保。具體案件中申請人應當提供的擔保金額，由法院根據環境保護禁止令可能給被申請人造成的損失估算出一個合適的金額。但對環境公益保護而申請的禁止令，出于對環境公共利益保護的緊急性，法官必須當機立斷、及時發出禁止令，因而無須設置擔保條件。

（三）明確環境保護禁止令的法律效力與救濟方式

1.明確環境保護禁止令的法律效力

雖然禁令程序不對主訴案件進行實質審理，但環境保護禁止令仍然會產生一定的法律效果。具體分為：第一，產生終局性的法律效果。環境保護禁止令自送達當事人之日起發生法律效力。若被申請人接收到環境保護禁止令后，立即停止環境侵權行為，后續當事人既沒有向法院申請撤銷或解除禁止令，也沒有提起訴訟，則環境保護禁止令將產生終局性的法律效果。第二，法律效果因終局判決生效而終止。若環境保護禁止令發出之后，當事人就本案爭議的事實向人民法院提起了環境民事訴訟，法院就本案爭議的事實作出的判決是確定當事人權利義務關系的法律依據。因而，當判決生效之后，禁止令產生的法律效力隨即終止。[22]第三，違反禁止令需承擔相應的法律后果。環境保護禁止令具有強制被申請人停止環境污染和破壞生態的行為的效力，若被申請人在接到環境保護禁止令后拒絕執行或故意拖延，應承擔相應的法律后果。對于違反禁止令的行為，美國法對違反禁止令者處以補償性罰金，并且將該罰金直接支付給申請人，且不需要申請人提供損害證明。[23]243-245我國可以借鑒該做法，對于違反環境保護禁止令的行為人，法院可以采取罰款、訓誡或拘留等措施追究其法律責任；若情節特別嚴重，構成拒不執行法院生效裁判罪，應當依法追究刑事責任。

2.完善環境保護禁止令的救濟方式

由于禁令程序本身較為簡便，因而對環境保護禁止令的救濟也適宜采用更便捷的復議程序，無須像普通訴訟程序那樣通過啟動再審程序來糾正錯誤。允許當事人在環境保護禁止令作出后通過復議程序提出異議，若異議成立，法院對環境保護禁止令予以撤銷。為了避免環境保護禁止令的效力處于不確定狀態，當事人或利害關系人提出復議申請應當在合理的期限內，并且期間不停止禁止令裁定的執行。復議申請的期限可以參照《規定》第10條的規定，要求當事人或利害關系在收到環境保護禁止令之日起的五日內向法院申請復議，法院應當在收到復議申請的十日內作出裁定。由于申請環境保護禁止令的案件對雙方的權利義務狀態影響較大，且大多數涉及環境公共利益，需要對復議程序進行完善。因此，建議復議程序應當遵循回避原則，更換合議庭進行復議審查，以保障復議審查結果的公正性。[24]此外，若環境保護禁止令已經生效，并且當事人沒有在規定的異議期限內向法院提出異議，但作出禁止令所依據的事由已經發生變化或出現其他重大的情勢變更，法院應當允許當事人或利害關系人以此為由申請解除環境保護禁止令，法院應當在收到申請后五日內裁定是否解除。

此外，對錯誤申請環境保護禁止令也應當規定相應的補救措施。可以根據錯誤禁令的不同情形進行分析：第一，環境保護禁止令被撤銷。若被申請人申請撤銷禁止令得到了法院的支持或法官對之前的判斷進行糾正，此時雖然司法運作出了問題，但是申請人在申請禁止令時就應當明白法院不支持申請或申請理由不充分的風險。因此，申請人應當對禁止令給被申請人造成的損害承擔賠償責任。若是禁止令發出之后，當事人因達成和解或調解協議而申請撤銷禁止令，那么此時顯然不應視為禁止令申請錯誤，當事人無須對禁止令撤銷承擔法律責任。[25]230-232第二，環境保護禁止令的事實依據被主訴案件否定。環境保護禁止令發布后，申請人又向法院提起環境侵權訴訟，法院在審理申請人提出的訴訟請求時，發現被申請人的環境侵權行為并不成立，判決駁回了申請人的訴訟請求，此時環境保護禁止令也應當失效。當環境保護禁止令的內容與判決結果不一致時，應當以判決結果為準。此時，因錯誤申請環境保護禁止令給被申請人造成損失的，申請人應當承擔賠償責任。

五、結語

《規定》將我國環境保護禁止令定性為民事行為保全措施，并從制度名稱、程序設計、文書樣式等方面對環境保護禁止令的實施作了明確的規定，在一定程度上完善了我國的民事行為保全制度。然而，由于行為保全制度依附于普通民事訴訟程序，在一定程度上制約或阻斷了禁止令預防性功能的發揮，這導致了該司法解釋的目的并不能完全實現。現行我國行為保全制度下的環境保護禁止令制度存在程序構造具有局限性、制度功能缺乏獨特性以及審查規則存在本案化等問題。因此，規定獨立的環境保護禁止令并增設與其相適應的民事程序具有現實必要性。同時，還需要妥善銜接好環境保護禁止令與行為保全制度、環境民事訴訟的關系，并在程序法上完善環境保護禁止令的申請主體、審查規則、法律效力和救濟方式等方面的內容，以充分發揮環境保護禁止令預防和救濟生態環境損害的功能。