從城市體檢評估分析桂林宜居宜游*

文/中國城市建設(shè)研究院有限公司 高 見 陳小杰 張興輝

桂林市打造世界級旅游城市工作推進中心 潘 亮

1 勝地統(tǒng)領(lǐng)、居游導(dǎo)向的桂林城市體檢評估

1.1 城市體檢評估體系

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，2019年自然資源部和住建部分別開展了“國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估”和“城市體檢評估”工作。“國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估”以指標(biāo)體系為核心，結(jié)合基礎(chǔ)調(diào)查、專題研究、實地踏勘、社會調(diào)查等方法，在底線管控、結(jié)構(gòu)效率、品質(zhì)宜居等方面找準(zhǔn)問題，提出對策。“城市體檢評估”以建立體檢指標(biāo)體系為引領(lǐng)，通過“城市自體檢+城市第三方體檢+城市滿意度評價”，主客觀評價相結(jié)合，形成生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8個維度的評估體系。兩項評估工作均以建立相應(yīng)的指標(biāo)體系為核心，以構(gòu)建特色指標(biāo)體系、多渠道獲取數(shù)據(jù)、全方位分析評估、形成結(jié)論、制定對策為主要思路，推動高水平治理和高質(zhì)量發(fā)展。“國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估”以國土空間為主要對象，更側(cè)重底線管控、結(jié)構(gòu)效率等全域要素評估監(jiān)測；“城市體檢評估”以城市為主要對象，更關(guān)注宜居、韌性、交通、風(fēng)貌等城市要素評估監(jiān)測。

1.2 桂林城市體檢評估體系

在融合兩套體檢評估體系優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合桂林城市特點，從指標(biāo)、空間、技術(shù)3個方面構(gòu)建桂林特色的城市體檢評估體系。

1）以“國際旅游勝地”戰(zhàn)略定位為核心，全方位體檢 2012年，國家發(fā)改委批復(fù)《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，桂林成為“一省一島一市”國家旅游戰(zhàn)略的重要組成部分，目標(biāo)是“2020年國際旅游勝地基本建成，成為世界一流山水觀光休閑度假旅游目的地”。圍繞國際旅游勝地，從旅游產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展和國際交往3個維度9個子項構(gòu)建城市體檢評估指標(biāo)體系，對桂林進行全方位體檢，如圖1所示。

2）以“國際旅游勝地”建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)國土空間，多空間耦合 從生態(tài)基底、魅力空間、支撐體系3個層次厘清桂林空間特征。第1層次梳理生態(tài)本底及生態(tài)保護情況，對國土空間進行“雙評價”；第2層次梳理全域景觀資源和文化資源，摸清桂林獨特的大山水魅力景觀空間構(gòu)成；第3層次梳理旅游網(wǎng)、文旅核心區(qū)、旅居生活圈等勝地支撐要素。3個層次在空間上耦合，形成桂林特色的體檢評估空間體系（見圖2）。

3）以居民游客需求和認(rèn)知為導(dǎo)向，多視角觀察 向常住居民、外來游客、外出人群、未去過桂林的4類人群發(fā)放針對性問卷，深入了解民眾對國際旅游勝地的期待與需求，尋找桂林對標(biāo)，了解不同人群對桂林的評價，挖掘桂林的獨特魅力與發(fā)展痛點，獲取針對桂林最具溫度的評價。除常規(guī)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，評估還采用手機信令、POI數(shù)據(jù)、百度遷徙數(shù)據(jù)、航空大數(shù)據(jù)、工商大數(shù)據(jù)等多維數(shù)據(jù)源進行交叉分析，形成多視角觀察、多數(shù)據(jù)驗證的體檢評估技術(shù)體系。

2 居游關(guān)系與特征

2.1 居民與游客

1）游客及旅游帶動的外來從業(yè)人員已成為桂林人口的重要組成部分。截至2019年底，桂林常住人口511.2萬，接待國內(nèi)游客1.35億人次，日均約37萬人次，約占常住人口的7%。根據(jù)2019年10月1日的手機信令數(shù)據(jù)，桂林市景區(qū)人流量達414.02萬。根據(jù)2019年6月手機信令數(shù)據(jù)，桂林實際服務(wù)人口649.1萬，是常住人口的1.27倍，上述暫住人口中主要為游客及與旅游相關(guān)的商業(yè)服務(wù)業(yè)人員。

2）居民與游客年齡結(jié)構(gòu)均趨老齡化，桂林市60歲以上的老年人口為99.22萬，占常住總?cè)丝诘?9.4%，老年人口比重高出全國平均水平，老齡化存在進一步加快趨勢。游客也由中青年客群轉(zhuǎn)向中老年客群，45～64歲客群由2013年旅游人數(shù)的20%左右上升至2018年的40%以上。

3）居民與游客逐漸走向融合，居民生活與旅游活動息息相關(guān)、無法割裂。旅游業(yè)是桂林最重要的行業(yè)之一，不斷拉動文化、消費等行業(yè)快速發(fā)展，旅游及延伸產(chǎn)業(yè)成為居民收入的主要來源。候鳥、旅居、新移民等使城市居民與游客間的固有屬性不斷消解。

2.2 城區(qū)與景區(qū)

1）山水入城，城景相融 “千峰環(huán)野立，一水抱城流”，桂林奇山、異洞、秀水、名園、摩崖、城垣交相輝映，是渾然天成的自然園林，也是喀斯特地區(qū)天人合一中國古代人居哲學(xué)的集中體現(xiàn)地。與國內(nèi)同樣以山水文化景觀為特色的城市相比，桂林在景觀尺度、格局類型和視覺感知上存在較大差異性，“山-水-城”關(guān)系獨具特色，如圖3所示。

2）自然景觀與歷史文化相耦合 桂林峰林平原、峰叢洼地、峰叢峽谷、地下河與洞穴構(gòu)成的喀斯特遺產(chǎn)地自然景觀在世界范圍內(nèi)均具有突出的美學(xué)價值。城區(qū)眾多名山名景則是桂林璀璨歷史文化的空間基礎(chǔ)與歷史見證，其山水風(fēng)景更是與文化藝術(shù)相聯(lián)系，不論是桂林山水詩，還是摩崖石刻或漓江畫派等，均誕生并發(fā)揚于桂林山水之中。桂林山水具有豐富的文化意蘊，是典型的關(guān)聯(lián)性文化景觀。

3）休閑與旅游空間重疊 桂林山水具有傳統(tǒng)的宜人尺度，完美契合了古人“不騖遠(yuǎn)”的游賞偏好，清代袁枚有文“凡山離城輒遠(yuǎn)，唯桂林諸山離城獨近”。桂林的旅游與休閑本身就完美地融合在一起，城區(qū)即景區(qū)，公園即游園，既是市民休閑娛樂的地方，又是重要的旅游景點，休閑空間和旅游空間重疊。

2.3 宜居與宜游

1）環(huán)境優(yōu)勢突出 “五嶺皆炎熱，宜人獨桂林”，桂林有著優(yōu)越的自然本底與獨特的喀斯特巖溶地貌，城區(qū)峰叢眾多，碧水環(huán)繞，森林步行15min覆蓋率超過70.00%，城市建成區(qū)綠地率為35.79%，人均公園綠地面積12.20m2，公園綠地廣場步行5min覆蓋率92.80%，均處于較高水平。城市環(huán)境優(yōu)美，氣候宜人，良好的空間環(huán)境奠定了桂林宜居宜游的基礎(chǔ)。

2）公共服務(wù)實施短板明顯 桂林作為國際知名的旅游城市，游客多，居民活動、城市服務(wù)、游客游賞在空間上高度耦合，對各類設(shè)施提出較高要求，導(dǎo)致通過常住人口計算配置的公共服務(wù)設(shè)施無法滿足實際服務(wù)人口的需求。桂林高標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)設(shè)施短缺，醫(yī)療、教育、消防、體育等公共服務(wù)設(shè)施分布不均，不同片區(qū)情況差異明顯，存在漓江兩岸設(shè)施更新難度大、城市新區(qū)設(shè)施配置不足等問題。

2.4 空間競爭

1）公共空間 桂林市接待游客最多的旅游景點中，正陽東西巷、逍遙樓、七星景區(qū)、木龍湖公園等景區(qū)均位于桂林市“兩江四湖”核心區(qū)，而該區(qū)域也是全桂林居住人口密度最高及酒店、餐飲、購物等各類服務(wù)設(shè)施最密集的區(qū)域。而在城市中的旅游者并不限于在傳統(tǒng)的旅游景點和旅游區(qū)中活動，其活動范圍還包括商業(yè)區(qū)、傳統(tǒng)街道、公共建筑及公園廣場等空間，尤其是節(jié)假日大量的波動性人流不可避免對公共空間帶來沖擊。

2）道路交通 旅游者的活動大多通過機動車的方式進行，給“兩江四湖”核心區(qū)甚至是桂林城區(qū)的交通均帶來極大的交通壓力。2018年第二季度，桂林通勤高峰擁堵指數(shù)高達1.511，通勤高峰實際速度僅為28.82km/h，旅行者出行方式與日常通勤的高重疊性是造成這一現(xiàn)象的重要原因。

3 居游共享模式

游客與居民對景區(qū)、交通、商業(yè)、休閑等空間需求存在交叉和重疊，這種主客矛盾在高度依賴旅游業(yè)的城市更為突出，對于桂林這種城景相融的城市表現(xiàn)尤為明顯。根據(jù)城市體檢評估，影響桂林宜居宜游的因素主要包括：旅游資源與城市空間高度耦合，游客時空分布與居民高度耦合，服務(wù)設(shè)施配置不足、分布失衡等。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理方式更多關(guān)注常住居民的需求，而對外來游客的需求關(guān)注不足, 面向旅居沖突已表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)性，這也導(dǎo)致在國民旅游休閑時代，多數(shù)城市旅游設(shè)施不足，旅游空間不夠，無法滿足外地游客日益增長的對旅游的需求。充分尊重居民與游客需求，進行有效的空間引導(dǎo)，平衡居與游的空間關(guān)系，實現(xiàn)居游共享，是緩解居游沖突、提高宜居宜游水平的重要策略。居游共享涉及居、游、城、景4個要素，需重點處理城景關(guān)系、居游關(guān)系和需求關(guān)系，實現(xiàn)資源、空間及設(shè)施共享。

1）優(yōu)化城景關(guān)系，實現(xiàn)資源共享 在對區(qū)域空間和資源進行詳盡評價的基礎(chǔ)上，將城市和區(qū)域景觀資源融為一體，從更大空間尺度上建構(gòu)多層次景觀體系，城在景中、景在城中，形成整體性與連續(xù)性的旅游休閑空間，多層次的景觀體系為居民和游客提供更多樣化的選擇。

2）平衡居游關(guān)系，實現(xiàn)空間共享 調(diào)控居民和游客的時空分布，引導(dǎo)兩者在時空上實現(xiàn)既充分融合又合理分異，居游關(guān)系動態(tài)平衡，防止過度集中和重疊而產(chǎn)生沖突。在城市公共空間建設(shè)中，以公園廣場、特色街區(qū)、文化空間等為重點，營造吸引游客和居民的共享空間。

3）協(xié)調(diào)需求關(guān)系，實現(xiàn)設(shè)施共享 區(qū)分居民、游客、“候鳥人群”對公共設(shè)施需求的種類、數(shù)量和強度，進行合理的功能復(fù)合，并在不同的城市空間中進行集中或分散的合理布局，使不同人群可共享服務(wù)設(shè)施。

4 桂林居游共享實施策略

4.1 構(gòu)建魅力空間體系

桂林市生態(tài)基底優(yōu)越，巖溶地貌發(fā)育類型齊全、分布廣泛，水系河網(wǎng)密布、資源豐富，森林植被覆蓋率高，農(nóng)田集中分散相間，獨特的“山水林田湖草”生態(tài)基底是桂林山水的主要承載空間，是建設(shè)國際旅游勝地的根基所在。優(yōu)越的生態(tài)基底與獨特的山水特色相輔相成，共同構(gòu)成桂林國際旅游勝地建設(shè)的基礎(chǔ)支撐。

從遠(yuǎn)景、中景和近景3個層次構(gòu)建魅力桂林空間體系。在遠(yuǎn)景層次，構(gòu)建“一核一廊兩帶五片區(qū)”的全域魅力空間結(jié)構(gòu)，如圖4所示。“一核”為桂林山水魅力景觀核心，圍繞中心城區(qū)自然基底進行打造；“一廊”為喀斯特山水文化景觀廊，其喀斯特地貌集中區(qū)、山水文化集中區(qū)與歷史文化集中區(qū)在以湘江-漓江為主軸的廊道上縱向展開；“兩帶”為紅軍長征文化景觀帶及湘桂商道文化景觀帶；“五片區(qū)”依次為龍勝少數(shù)民族文化聚集區(qū)、灌陽傳統(tǒng)文化聚集區(qū)、恭城瑤族文化聚集區(qū)、資源山水文化展示區(qū)、永福福壽文化展示區(qū)。在中景層次，完善“山環(huán)水連、指狀滲透、城野交融”的都市區(qū)魅力空間格局，如圖5所示。海洋山、貓兒山、登云山等外圍山體與漓江、洛清江等水系環(huán)繞相連，五通、兩江、蘇橋、雁山、大圩、花江、靈川等組團點綴其中，多條指狀綠廊滲透延伸，城市與公園相融相生。在近景層次，城區(qū)即景區(qū)，構(gòu)建文化旅游城市，形成層次鮮明、功能多樣、內(nèi)涵豐富的藍綠網(wǎng)系統(tǒng)，通過藍綠網(wǎng)對城市進行有機分割，山環(huán)水抱、廊道串聯(lián)、珠玉點綴、組團營城，著重組織中心城區(qū)景觀系統(tǒng)、城市郊野景觀系統(tǒng)與生態(tài)田園景觀系統(tǒng)，如圖6所示。

同時，保護市域歷史文化遺產(chǎn)、文化線路、文化聚落、名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落及共生的自然環(huán)境等要素。將歷史文化保護與現(xiàn)代城市建設(shè)有機融合，將歷史文化保護與城市旅游發(fā)展相結(jié)合，高品質(zhì)、全方位地展示桂林豐富的歷史文化，增強文化自信，使桂林優(yōu)秀的文化資源轉(zhuǎn)化為城市競爭優(yōu)勢，并將桂林的魅力景觀與璀璨文化有機融合，使之成為桂林國際旅游勝地建設(shè)的靈魂與引擎。

4.2 打造文旅核心區(qū)

“兩江四湖”地區(qū)即現(xiàn)漓江、桃花江、榕湖、杉湖、桂湖、木龍湖圍合的地區(qū)，面積約3.7km2，是桂林景觀的核心區(qū)和歷史城區(qū)，也是旅游人口、常住人口最密集的地區(qū)，城市功能集中、交通擁堵、旅游文化設(shè)施不足，居游空間沖突也最為明顯。基于居游共享理念，將此區(qū)域劃定為文旅核心區(qū)（見圖7），疏解城市功能，優(yōu)化交通組織，增補高品質(zhì)旅游服務(wù)設(shè)施，全面提升宜居宜游水平。

1）疏解文旅核心區(qū)的人口和城市功能，優(yōu)化空間組織 核心區(qū)現(xiàn)狀常住人口5.57萬，人口密度高達1.7萬人/km2，人均居住用地12.66m2，按照人均居住用地20.00m2的標(biāo)準(zhǔn)將人口規(guī)模控制在3.5萬人左右，鼓勵人口外遷，降低人口密度，以改善居住環(huán)境。針對歷史城區(qū)功能過于集中、旅游文化設(shè)施較為缺乏、交通擁堵等問題，采取疏解核心區(qū)的行政辦公、體育休閑、醫(yī)療衛(wèi)生等功能，將其置換為旅游服務(wù)和文化服務(wù)功能。行政職能外遷后，置換為文化創(chuàng)意、旅游服務(wù)等功能場所；大型體育場館置換為文化館、博物館等文化功能；大型綜合醫(yī)院置換為旅游型、康養(yǎng)型醫(yī)院。

2）優(yōu)化交通組織，打造文旅慢城 疏解歷史城區(qū)車行交通，控制外圍機動交通進入，通過外圍路網(wǎng)分散穿越交通，減少通過性交通壓力，控制歷史城區(qū)機動車吸引量。以公共交通、步行交通和自行車為主，構(gòu)筑舒適便捷的慢行網(wǎng)絡(luò)，打造開放式街區(qū)，以慢行旅游路線串聯(lián)城市街巷、酒店、景區(qū)及景點。建設(shè)休閑綠道，完善水上游覽系統(tǒng)。

3）增補高品質(zhì)旅游服務(wù)設(shè)施 結(jié)合景區(qū)、公共集散空間，建設(shè)綜合服務(wù)中心，為居民與游客提供服務(wù)。充分挖掘空間潛力，積極利用騰退空間，改造建設(shè)美術(shù)館、音樂館、博物館、展示館、畫廊、書吧等高品質(zhì)文化設(shè)施。結(jié)合周邊風(fēng)貌，每隔1km規(guī)劃1座供市民休息、休閑的驛站，提供公共廁所、直飲水、休息室和醫(yī)療急救服務(wù)，同時為居民和游客提供文化活動空間，打造桂林文旅核心區(qū)最具特色的風(fēng)景線和微型城市會客廳。

4.3 建設(shè)居游共享生活圈

為滿足各類人群需求，針對旅游人群，強化旅游咨詢、商業(yè)等方面的服務(wù)；針對“候鳥人群”，強化社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療保健等方面的服務(wù)；針對本地居民，強化基本功能服務(wù)。合理確定各類公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，滿足設(shè)施可達性與覆蓋率要求，建設(shè)三級居游共享生活圈。對各類設(shè)施進行功能復(fù)合，并結(jié)合老城、新城的空間特點靈活布局。

基于城市實際服務(wù)人口，結(jié)合桂林市居民日常出行方式，構(gòu)建“片區(qū)-街道-鄰里”三級生活圈體系。一級生活圈在15min騎行可達范圍內(nèi)，結(jié)合商業(yè)、娛樂、文化、體育、旅游服務(wù)等功能，配置區(qū)域性綜合服務(wù)中心；二級生活圈在15min步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能和服務(wù)空間，形成安全、友好、舒適的街道級綜合服務(wù)平臺；三級生活圈在5min步行可達范圍內(nèi)，配備日常生活必需的服務(wù)功能與服務(wù)空間，形成便捷的社區(qū)基本生活平臺。

在新區(qū)建設(shè)中，堅持公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向開發(fā)模式，高品質(zhì)復(fù)合化布局公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)鄰里中心；在公共服務(wù)設(shè)施布局中，綜合分析居游共享的城市服務(wù)功能，對標(biāo)國內(nèi)國外的知名旅游城市，設(shè)施全面補齊、品質(zhì)提升。老城梳理用地有序更新，新城優(yōu)先布局引導(dǎo)發(fā)展，提供主客共享、國際水準(zhǔn)、安全舒適的公共服務(wù)，全面提升城市韌性與服務(wù)水平。

5 結(jié)語

桂林是我國的傳統(tǒng)旅游城市，具有較強的代表性，對桂林進行宜居宜游剖析研究具有重要的實踐意義，對其他旅游城市也具有重要的借鑒意義。本文圍繞“國際旅游勝地”定位，以宜居宜游為導(dǎo)向，構(gòu)建具有桂林特色的城市體檢評估體系，借助體檢評估，挖掘桂林城市特征及存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出居游共享的宜居宜游策略，并從資源、空間、設(shè)施3個維度進行實踐驗證。城市體檢評估是發(fā)現(xiàn)城市問題的重要手段，需建立長效機制，形成“城市體檢-發(fā)現(xiàn)問題-解決問題-城市體檢”的工作閉環(huán)。未來城市體檢需借助各類信息化手段，更關(guān)注居游關(guān)系和各類人群需求，增加評估工作的溫度，提升城市宜居宜游水平。