瓦森納安排管制清單分析及啟示

馮 潔，王 健，郭 明，李 慧，丁 捷

（1.科技部科技評估中心，北京 100081；2.上海核工程研究設計院有限公司，上海 200233）

1 研究背景

2019 年瓦森納安排（Wassenaar Arrangement,WA）頒布最新修改的管制清單后，成員國隨即著手對相關法律和規則進行修訂。2021 年3 月美國商務部工業與安全局更新和修訂后的《商務部控制清單》（Commerce Control List,CCL）和《出口管理條例》（Export Administration Regulation,EAR）正式生效［1］，2021 年9 月歐盟更新后的《歐盟兩用物項出口管制條例》（EU dual use regulation）正式生效［2］，作為美等西方國家修改本國出口管制條例和實體清單等政策文件的重要依據［3］，瓦森納安排再次進入公眾視野，日益受到中國政府、科技界和產業界等多方關注。

本文系統梳理了瓦森納安排的發展歷程、管制清單特征及對中國科技產業造成的影響，以期為中國科技管理部門和相關產業部門，有針對性地主動應對、有效應對，從而消除不利因素、對沖不利影響等，提供有價值的參考。

2 瓦森納安排發展歷程

瓦森納安排，全稱為《關于常規武器和軍民兩用物品和技術出口管制的瓦森納安排》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies），由美國、日本、英國、德國等33 個國家于1995 年年底確定［4］，并于1996 年7 月在奧地利維也納最終批準成立，同年召開了成立大會和第一次全體會議［5］。

瓦森納安排的前身是巴黎統籌委員會（Coordinating Committee for Export to Communist Countries,COCOM，簡稱“巴統”），即多邊出口管制協調委員會［6］，是1949 年冷戰初期由美國及北約等國（冰島除外），為對蘇聯等社會主義國家進行貿易封鎖和出口管制而成立的非官方國際機構，總部設在巴黎［7］。冷戰結束后，由于管制對象和世界格局發生變化，原有的貿易管制體系不再合乎時宜［8］，成員國內部出現分歧［9］，巴統的目的和管控手段受到質疑，成為了一個越發有爭議的組織［10］。在1993 年11 月海牙舉行的高層會議上，巴統成員國代表同意終止巴統并建立一個新的多邊安排，暫稱為“新論壇”（New Forum），其為巴統和瓦森納安排的過渡，隨后1994 年3 月29～30 日在荷蘭瓦森納地區舉行的高層會議上由各國確認后，巴統正式不復存在［11］。

瓦森納安排目前共有42 個成員國。在33 個發起國中，美國、澳大利亞等17 個巴統成員國及奧地利等6 個巴統合作國全部在列，基本是巴統的延續；2004—2017 年，又有墨西哥、印度等9 個國家相繼加入；目前還有幾個國家在申請審核中。雖速度有所放慢，瓦森納安排仍處于擴張期，過去幾年參與其外聯活動的定期合作伙伴已多達46 個［12］。

瓦森納安排的管理組織架構主要由全體會議（Plenary）、工作組（General Working Group,GWG）、專家組（Expert Group,EG）、和許可證審批及執行官員會議（Licensing &Enforcement Officers Meeting,LEOM）等組成，總部設在維也納，同時在該處設立秘書處和各國駐維也納聯絡處（The Vienna Points of Contact,VPoCs），形成了一套“決策-行政與技術支持-協調溝通”相互銜接的組織模式［13］，如圖1 所示。

圖1 瓦森納安排的內設組織

3 瓦森納安排管制清單更新流程

瓦森納安排的管制清單自1996 年11 月1 日起實施，逐年進行更新，至今共計27 個版本，其中2001 年和2004 年各更新了2 個版本，僅有2020 年因新冠疫情影響未召開相關會議而繼續沿用2019 年版本。

管制清單的定期更新審查工作由專家組具體負責，在每年2 月底前接收了各國提交的管制清單修改提案后，專家組會分別組織召開兩次正式會議（春季會議、秋季會議）和一次非正式會議（閉會期間討論會），每次會期兩周，半數至全部的成員國代表參會，每次會上分不同技術組，充分討論各國提交的修改提案，在閉會期間專家們也會開展不間斷而密集的內部討論。最終專家組在12 月前形成管制清單的臨時修改決議，列出與修改內容相關的政治事項，并將兩者一并提交全體會議來正式討論。最終在每年12 月的全體會議全部成員國都正式通過后的新版管制清單，秘書處會在次年年初更新管制清單匯編并發布在瓦森納官網上進行公示。而后各國參考新修訂后的管制清單，酌情對本國相關法律法規進行修改，如圖2 所示。

圖2 瓦森納清單及成員國政策修改流程（以美國為例）

4 瓦森納安排管制清單特征

瓦森納安排的管制清單，分為兩用物項和技術清單（list of dual-use goods and technologies）及軍品清單（munitions list）兩大類，如表1 所示。通過對歷年的瓦森納安排管制清單分析，發現有如下特征。

表1 瓦森納安排不同管制清單物項選取標準

4.1 涉及領域廣

兩用物項和技術清單按照領域方向分為9 類，分別為：特殊材料和相關設備、材料加工、電子產品、計算機、電信和信息安全、傳感器和激光器、導航和航空電子設備、船舶、航空和航天推進設備。每個方向中按產品和技術形態分為5 個子類，分別為：A 系統、裝備和配件；B 試驗、檢測和制造設備；C 材料；D 軟件；E 技術。兩用物項和技術清單按照敏感級別分為普通兩用物項清單（dual use）、敏感清單（sensitive list，SL）、極度敏感清單（very sensitive list，VSL）三類，普通兩用物項清單涉及1 000 多個條目，敏感清單涉及170 多個條目，極度敏感清單涉及80 多個條目。

軍品清單涉及22 個類別近300 個條目，涵蓋所有類型的常規武器（主戰坦克、裝甲車、大口徑火炮、軍用飛機/軍用無人機、武裝直升機、戰艦、導彈及導彈系統、小型武器和輕武器）以及彈藥、零部件、相關生產設備、技術和軟件，大部分來自聯合國常規武器登記冊。

4.2 分層級管制

就管制程度而言，軍品清單管制程度最高，然后兩用物項和技術清單按敏感程度依次降低，不同敏感度級別的管制清單物項有不同的選取標準，成員國進行分類操作處理。如各成員國在進行特定信息交換上，敏感度級別越高的清單物項受管制的程度越高，特定交換信息時要求交換的內容越多，在交換頻率和時間限定上要求越嚴格，如普通兩用物項和技術清單每年交換兩次，敏感清單和極度敏感清單則需要30 天內交換［13］。

4.3 強時效性和針對性

瓦森納安排注重與最新技術、市場趨勢、國際安全形勢保持同步，不斷追蹤國際技術變革步伐，跟蹤最新的領域以及技術轉移擴散途徑，其管制清單基本做到了逐年更新。

在領域方向上，近年來新加入了數字調查取證設備、密碼學和入侵軟件、通訊攔截、無人機（UAV）干擾、增材制造（3D 打印）、航天器和航天發射平臺、高端集成電路基板生產技術、混合機床等諸多新興技術領域的管制內容，如2019 年兩用物項清單中新增的第5.A.4.b 條“數字調查取證工具”、第5.D.1.e條“合法通信監控軟件”、第9.A.4.h 條“亞軌道飛行器”，以及軍品清單中新增的第21.b.5.條“網絡戰軟件”等。

在技術標準上，不斷進行最新的迭代升級，如分析第3.B.1.f 條“光刻設備”使用光學或X 射線方法進行晶圓加工的重復(對晶圓進行的直接工序)或步進掃描(掃描儀)對準和曝光設備的“光源波長”特征，可以看出，隨著時間推移和技術發展，管制內容顯示出對“光源波長”的要求不斷變化，如表2 所示，從最初的小于400 nm 不斷變更縮小至小于350 nm、小于245 nm 和最新的小于193 nm，時刻保持在技術革新的最前沿。

表2 瓦森納安排清單中對光刻設備的管制情況

5 瓦森納安排管制清單的保障

為擴大瓦森納安排的影響力，迅速響應全球政治、經濟和科技形勢的發展變化，瓦森納安排通過定期召開會議、信息交流等方式來保障管制清單的順利執行。

5.1 定期召開會議

定期召開會議是瓦森納安排基本工作模式，會議包含全體會議、工作組會議、專家組會議、許可證審批及執行官員會議、外聯會、全體會議閉會期間信息交流會及其他會議等，確保了瓦森納安排能夠實現有效運轉，如表3 所示。

從時間上看，各類會議主要內容和時間相互銜接，形成了以年為周期的循環迭代。3～5 月，工作組、專家組分別召開春季會議，按職責進行文件、清單的研究起草等；6 月，專家組進行技術討論，同期舉行許可證審批及執行官員會議、技術簡報會議，提供各國經驗與意見建議，促進信息交流等；9～10 月，工作組、專家組分別召開秋季會議，為全體會議最終決策做好支撐準備；12 月，召開全體會議聽取年度簡報并審議做出清單修改等重大決策，會后召開簡報會議進行管制清單等相關問題的解說；此外，全年還時刻舉辦其他各種交流會。

表3 瓦森納安排主要會議情況

5.2 定期信息交流

信息交換是瓦森納安排發揮作用時最主要的途徑，信息交換包含一般信息交換和特定信息交換［14］，此外各成員國也通過瓦森納專用安全網絡（WAIS）進行全天候不間斷的信息交換，促進了各國的溝通交流，確保了管制清單的順利執行。

一般信息交換一年至少3 次，類似集體風險評估，重點涉及可疑的收購/經營活動、出口政策、關注的項目/計劃以及恐怖主義等其他事項4 類內容。特定信息包括兩用物項和技術的轉讓/拒絕出口情況、向瓦森納安排以外國家的武器轉讓情況、其他事項等3 類內容［15］，如表4 所示。

表4 瓦森納安排信息交換機制

5.3 其他保障

定期舉辦和參與外聯活動，包括：召開外聯會、出席國際會議和活動、與其他非政府組織對接、訪問非成員國等，就瓦森納安排的組織架構、管制清單等內容進行介紹和溝通，不斷擴大瓦森納安排的影響力；同時瓦森納安排與其他多國防擴散出口管制機制均建立了全體會議主席級別的聯系，保證管制清單內容的協調性。

定期開展評估，每隔四年對整體運作情況開展評估審查工作，重點評估國際市場的供需變化和最新的技術發展情況等內容，提高瓦森納安排的運作效率和管制清單的有效性。

6 對我國科技和產業發展的消極影響

瓦森納安排的核心即是通過各成員國制定、更新和執行管制清單，在一定程度上精準遏制武器和軍民兩用物項及相關技術向非參與國的擴散。瓦森納安排成員國涵蓋了全球主要發達國家等，美國通過為瓦森納安排提供資金、技術、情報［16］，為美方利益影響管制清單修改方向和內容［17］，并對瓦森納安排的各成員國的出口、管制行為進行干預和施壓［18］，從戰略上阻礙發展中國家進步，即便沒法直接阻止也可以延緩其科技進步的腳步［19］，瓦森納安排成為了美西方保持對發展中國家的技術、產業先發優勢的重要多邊機制之一。

6.1 關鍵核心技術產品獲取難度日益增加

雖然瓦森納安排不具備強制執行功能［20］，管制清單只供各國參考，但主要成員國間基本達成共識，在美國主導和干涉下，很大程度上限制了中國相關領域關鍵設備、關鍵技術、關鍵材料、關鍵軟件的引進，使得部分最新技術、材料和設備的獲取困難，不光“卡脖子”、更是“卡腦子”。中國原始創新能力仍有不足，關鍵核心技術受制于人的局面尚未完全改善，許多領域的人才引進和交流合作難度也大幅增加，在此形勢下，瓦森納安排客觀上增加了攻關成本與難度，阻滯了中國在戰略前沿領域和高新技術產業上的升級發展。如，在管制清單中電子產品方面，從芯片生產中必備的半導體基板襯底材料（硅片、鍺片、碳化硅片、III-V 族的鎵和銦材料以及晶錠、晶棒等）到193 nm 用光刻膠，從光源波長小于193 nm、能夠產生“最小可分辨特征尺寸”(MRF)小于等于45 nm 圖形的光刻設備，到半導體核心光刻工藝研發至關重要的計算機光刻軟件和浮點運算計算技術，瓦森納安排對于高端芯片生產所涉及的方方面面進行了管制，阻礙了中國相關技術產品的獲取。另外2004 年捷克ERA 公司試圖向中國出售“維拉-E”（VERA-E）無源雷達時，美方認為VERA-E 被動監視系統（PSS）能夠探測美國F-117 夜鷹戰斗機和B-2 隱身戰略轟炸機等隱身飛機等原因，向捷克施加壓力阻止了轉讓［21］；2006 年與意大利阿卡泰爾阿萊尼亞航天公司的衛星技術收購也因美國施壓而以失敗告終［22］。

6.2 部分高新技術產業發展受到遏制

中國工程院制造業產業鏈安全性評估結果顯示，光刻機（集成電路產業）、高端芯片（通信裝備產業）、軸承和運行控制系統（軌道交通裝備產業）、燃氣輪機熱部件（電力裝備產業）、設計和仿真軟件（飛機、汽車等行業）對外依賴程度極高，相關領域科技企業進貨渠道單一。美國等國通過更新瓦森納安排管控清單或對成員國施加壓力，從源頭上限制核心技術與產品供應，切斷產品供應鏈，致使產業鏈斷裂，進而影響中國包含半導體在內的多個高新技術產業發展，對產業安全造成了極大影響。

同時通過不斷更新管制清單內容、調控物項和技術參數等內容，從而達到遏制自主創新、打壓高新技術產業。每當通過自力更生、自主創新，攻關掌握相關關鍵核心技術、培育出相關高新技術企業時，就“及時”放開相關管控，或將技術參數提高至最新一代，而后美國等成員國通過市場競爭方式打壓中國相關產業，使國內相關企業難以獲得迭代升級、降低成本、占領市場、擴大規模的發展機會。如在管制清單中光刻設備方面，隨著中國自主創新能力的不斷提升，管制清單也隨之不斷調整放寬，使用光學或X 射線方法進行晶圓加工的重復（對晶圓進行的直接工序）或步進掃描（掃描儀）對準和曝光設備的“能夠產生圖形的最小可分辨特征尺寸”，逐步發生從小于等于“0.7 μm”至“0.5 μm”至“0.35μm”至“180 nm”至“95 nm”至“45 nm”的變化，始終管控著相關領域的最新技術。

7 結論

當今面對百年未有之大變局，黨中央明確堅持創新在中國現代化建設全局中的核心地位，確定到2035 年進入創新型國家前列的目標。習近平總書記深刻指出，關鍵核心技術是買不來、要不來、討不來的，必須從科技、出口管制等多方面共同發力，破解和消除瓦森納安排的不利影響。

7.1 加強科技自立自強

（1）加強跟蹤監測和風險研判。瓦森納安排管制清單具有明確的戰略性和強時效性的特點，歸入其中受管制的技術產品均為多方經多輪商討后達成的共識，是相關領域內世界前沿性技術和產業關鍵核心技術產品的集合，同時每輪瓦森納安排管制清單的修改都會引發新一輪的各成員國相關法規的修訂。因此中國應高度重視，明確科技主管部門、有關部門和智庫機構職責任務，密切監測跟蹤國際科技前沿發展動向態勢、瓦森納安排清單修改動向以及其對于全球兩用物項出口規定的變化，梳理相關管制物項出口、中間服務、技術援助、過境等方面的合規風險，同時研判清單變更對中國安全、產業發展和競爭力的潛在影響，建立風險評級和預警制度機制，做好對重點行業領域、重點企業的安全防護。

（2）加快關鍵核心技術攻關。現階段我國關鍵技術對外依存度超過50%，而美、日等國僅為5%［23］，許多關鍵核心技術突破的關鍵是技術背后的核心問題，而核心問題的解決依賴于基礎研究，2021 年我國基礎研究投入占研發投入的5%左右，遠低于主要創新國家［24］，而美國該指標為12%［25］。因此更應加強自主創新，針對重點領域產業鏈、供應鏈上的關鍵薄弱環節，加大面向產業需求的基礎性研究投入，將管理清單各項內容作為我國科技研發的導向，以體系化、集群化的方式進行前瞻性、戰略性的項目部署，在中央和地方面向2035 年的科技項目計劃中予以系統分解部署、優先支持安排，提高我國關鍵核心技術自給率。

（3）構建市場經濟條件下新型舉國體制。充分發揮中國特色社會主義能夠集中力量辦大事的體制優勢，積極發揮有為政府、有效市場兩方面作用，集中優勢資源力量，完善加強投入多元化、資源集約化、力量規模化的“大兵團作戰”模式，探索健全“揭榜掛帥”“賽馬制”等攻關機制、“軍令狀”等責任機制、“年薪制”等激勵機制、“任務式指揮”“項目經理”“里程碑”等管理考核機制，突出企業創新主體地位，健全支持企業開展創新的市場機制，推動政產學研用金的有機協調協同，實現人才、技術、資金等資源的跨部門、跨區域有序流動。

7.2 堅持開放創新

（1）積極融入全球創新網絡。把握全球科技發展態勢，做到心中有數的同時，加強對外開放和國際科研合作，積極參與全球科技創新治理，推動建立全球科技創新共同體。保持5G 等前沿領域產業和應用的先發優勢和領先地位，在數控機床、航空航天等重點領域加快核心技術突破。增強對國際規則體系的適應性和影響，以高水平開放帶動高水平創新，加速培育中國品牌，鼓勵中國企業“走出去”，提高國際影響力。充分發揮京津冀、長三角、粵港澳大灣區等3 個國家技術創新中心作用，集聚全球創新力量，建立多樣性人才池，吸引全球高層次人才，提高人才國際化水平。

（2）針對不同國家分類施策。瓦森納安排沒有直接的禁運國家名單［26］，其管制清單對于各成員國而言并非強制要求執行，也未制定互不損害政策［27］，內部不同成員國對華立場不同，如成員國中美國對中國的出口管制最為嚴格，利用域外制裁施壓歐盟站隊，但兩者利益不完全一致，俄羅斯同為成員國但也受美國和歐盟的出口管制限制等，可有針對性地分類開展深化合作。中國是歐盟高技術貿易的第二大出口市場，對于成員國中的歐盟國家，依據不同國家對中國的經濟依賴程度，充分利用好國內大市場的優勢，在重點領域開展部分合作，如加強與德、法、荷蘭等兩用技術主要出口國貿易關系，同時繼續與俄羅斯保持戰略合作，最大程度引進和利用國際資源，實現互利共贏。

（3）持續接觸瓦森納安排。要充分尊重和利用好相關國際規則，統籌國內國際兩個大局，前期中國已與瓦森納安排開展了5 輪對話，應繼續保持與瓦森納安排的接觸溝通，發揮中國國際影響力，努力克服國際形勢等不利影響，在堅決維護國家利益的同時增進理解與互信，積極觀察和謀求加入多邊合作機制。

7.3 完善出口管制體系

（1）完善出口管制體系。瓦森納安排等多邊防擴散出口管制機制都建立了完善的出口管制體系，美國、歐盟等國也都建立了自身的出口管制法律，與之相比，中國雖在2020年和2021年分別頒布了《中華人民共和國出口管制法》和《中國的出口管制》白皮書，但出口管制體系仍不完善，下一步應繼續清晰界定管制對象，推動出口管制法配套政策文件立法，在充分考慮重大決策、統籌協調、組織實施、監督評估等要素的基礎上，完善符合中國優勢技術的管控機制，加強出口管制國際協調合作。

（2）建立統一的出口管制清單。瓦森納安排聚焦管制定位，建立了一套敏捷高效、迭代更新的管制清單更新模式，以管制清單為核心抓手，統一基本框架、編碼細分領域、明確具體內容和指標要求等，并結合全球形勢態勢，堅持以年為周期進行持續迭代更新，不斷加強對新興技術領域和前沿科技的管制。因此應考慮建立一個適合中國國情的統一的出口管制清單，并不斷地進行更新迭代，與出口管制法形成配套。

（3）打造先發優勢。建立嚴格的、符合出口管制體系的產業系列標準，涵蓋原材料、工藝技術、裝備配件等各項內容，以規范、先進的標準倒逼產業升級。推動技術、產品的國產化，提升國產技術、產品的替代能力，增強國產設備、材料的普及率和使用率。對已形成核心技術突破的企業進行重點扶持，加速成果應用和產業化，形成產業規模，提高整體產業能力，突出中國優勢領域。努力提升中國企業的國際競爭力和適應性，支持有條件的企業境外上市，同時通過《中華人民共和國反外國制裁法》等法律制度，制定反制裁的阻斷性措施和反制性措施，提高談判籌碼。