“特崗計劃”的政策變遷、實施成效與未來展望

鄭新蓉|北京師范大學教育學部教授

孟雅琴|清華大學教育研究院博士研究生

CFP供圖

教師是最重要的教育資源，是提升農村教育質量的關鍵。20世紀90年代到21世紀初，受財稅制度改革、師范教育改革及大學生就業制度調整等因素的影響，農村地區出現“教師荒”。教師數量短缺、結構失衡、質量相對薄弱等問題嚴重制約農村教育的發展。為此，我國政府相繼出臺多項政策，解決鄉村教師短缺難題，促進城鄉教育均衡發展。其中，2006年教育部、財政部、原人事部、中央編辦聯合啟動實施的農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃（簡稱“特崗計劃”）是歷時最長、投入最多、補充力度最大、輻射最廣的農村教師補充政策。

至2021年，全國累計招聘特崗教師超過100萬，覆蓋中西部地區22個省（市、自治區、兵團）的1000多個縣、3萬多所農村中小學，特崗教師已經成為我國鄉村教師的重要組成，“特崗計劃”對于加強農村教師隊伍建設、促進城鄉義務教育均衡發展、辦好人民滿意的教育發揮了重要作用。

“特崗計劃”的政策變遷

“特崗計劃”實施以來保持著較好的政策瞄準性，始終瞄準中西部農村貧困地區義務教育階段，主要招聘新近畢業的大學生。調查顯示，94.5%的特崗教師在鄉鎮及以下學校任教，30.4%在村小和教學點工作。17年來，在政策保持總體穩定的基礎上，“特崗計劃”實施范圍不斷擴展，在招聘規模、招聘條件、補助標準、崗位設置等方面依照社會發展水平進行了一定調整。

招聘規模近年回落。“特崗計劃”的招聘規模在2020年前不斷擴大，近兩年呈回落趨勢。從2006年招聘1.6萬人擴大到2020年的10.5萬人，“十四五”期間，“特崗計劃”的招聘規模開始回落，2021年招聘8.4萬人，2022年招聘6.7萬人。

招聘條件有所提高。2018年以來，招聘條件中明確要求具有教師資格證書，嚴格“持證上崗”（受新冠肺炎疫情影響尚未取得教師資格證的情況除外）；學歷要求也有所變化，2018年學歷要求為“本科或高等師范專科畢業”，2019年調整為“以普通高校本科畢業生為主，鼓勵本科師范專業畢業生應聘，特殊情況可適當招聘高等師范專科畢業生”。

補助標準不斷提升。“特崗計劃”教師的年人均工資性補助標準至今經歷4次調整，補助標準從2006年的年平均工資1.5萬元，提高到2018年西部3.82萬元、中部3.52萬元。

崗位設置不斷調整。2006年崗位設置要求“側重初中，兼顧小學”，原則上安排在縣以下農村初中，適當兼顧鄉鎮中心學校。人口較少的邊境縣、少數民族自治縣等可安排在農村生源占60%左右的縣城學校。2012年調整為“初中與小學教師隊伍補充協調發展”，2014年開始，明確提出“優先滿足村小、教學點的教師補充需求”，2015年起，縣城學校不再列為中央“特崗計劃”設崗學校，但2021年起，適當放寬縣城學校限制，強調“重點為鄉村學校補充特崗教師”。

緊缺薄弱學科外延不斷擴展。2014年開始，“特崗計劃”明確提出“加強體音美、外語、信息技術等緊缺薄弱學科教師的補充”，2021年在此基礎上增加思想政治這一學科的教師補充，2022年則進一步增加了科學、勞動、心理健康、特殊教育四門學科。

“特崗計劃”的實施成效

“特崗計劃”實施17年來，通過省級統籌、精心組織安排、開展專業培訓、努力改善條件、健全考核管理等舉措，其運行效率明顯提升，基本實現了加強農村教師隊伍建設、促進農村學生學業發展的預期目標，并在實際運行中產生了多重社會影響。

首先，“特崗計劃”極大緩解了鄉村教師短缺問題，優化了鄉村教師隊伍結構，促進了學生學業發展，構建了有效的農村教師補充機制。一方面，“特崗計劃”招聘規模大、完成率高、留任率高。以2018年為例，該年全國計劃招聘特崗教師9萬人，截至當年9月底，實際招聘到崗8.52萬人，計劃完成率為94.7%。2015年，全國共招聘特崗教師6.73萬人，截至2018年9月，有6.08萬人經考核合格自愿留任，留任率為90.2%。2016年和2017年全國分別招聘特崗教師6.81萬人和7.69萬人，2018年分別在崗6.43萬人和7.49萬人，在崗率分別為94.4%和97.4%。

另一方面，“特崗計劃”使得農村教師隊伍的學歷結構、年齡結構和學科結構都得到一定程度的優化。鄉村小學專任教師專科及以上學歷2006年僅為53.61%，2015年達到86.49%，2019 年高達94.79%，特崗教師是其重要力量；特崗教師平均年齡24歲左右，極大改善了農村教師尤其是邊遠村小和教學點教師老齡化的問題；此外，“特崗計劃”集中補充了大量英語、信息技術、音體美等短缺學科教師，音體美、信息技術等薄弱學科專任教師的比例從2006年的6.38%、2015年的11.54%，提高到2019年的16.72%，有效緩解了這些課程資源缺乏、無法開齊開足的難題。

其次，“特崗計劃”在促進學生學業發展上的目標也基本達成。特崗教師尤其是三年服務期內的特崗教師能夠顯著提升學生的學習興趣、學習自律性和自我概念，讓學生感知到良好的師生關系，最終促進學生的學業發展。“特崗計劃”還實現了傳統鄉村教師招聘機制之外的制度創新，推動了“國標、省考、縣聘、校用”的農村教師招聘機制的形成，提升了縣級部門在農村教師招聘問題上的積極性，加強了縣級部門對農村教師的規范化招聘和管理。

最后，“特崗計劃”雖然主要著眼于加強農村教師隊伍建設的目標，但其具有更廣泛的影響。一方面，“特崗計劃”使得農村教育面貌得以改善。特崗教師盤活了社會和技術資源，改善了學校的辦學條件，有力地推動了農村學校的現代化。他們還積極參與鄉村建設，主動融入當地社區，激發了學校和社區的活力。另一方面，“特崗計劃”也促進更多方面社會目標的實現，包括：優先滿足連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣村小、教學點的教師補充需求，讓教育成為穩固脫貧成果、實現鄉村振興的“金鑰匙”；積極配合國家促進大學生就業的相關政策，擴大了高校畢業生的就業機會；個別省份通過“特崗計劃”解決了部分代課教師的轉正問題；民族地區的“特崗計劃”則對促進民族融合、維護社會穩定、普及通用語言教學發揮了重要作用。

“特崗計劃”的未來展望

在看到“特崗計劃”一系列運行成效的同時，我們也必須看到其在政策制定和實施過程中存在的不足，并予以改進。

第一，“特崗計劃”給一些貧困地區帶來財政壓力，部分地區待遇保障有待進一步落實。中央財政對“特崗計劃”實行基礎工資性補助，但同時要求特崗教師服務期間享受與當地公辦教師同等待遇，由于近年來公辦教師待遇提升相對較快，與中央的基礎工資性補助差距日趨增大，給各地帶來較大的財政壓力。此外，實施“特崗計劃”的省份大多相對欠發達、財力有限，近年來經濟下行給各地帶來較大壓力，導致地方財政困難，落實教師待遇壓力巨大。雖然絕大部分省份按照國家規定落實特崗教師享受當地公辦教師同等待遇，但個別縣（市、區）存在工資延遲發放、部分省份未實現津補貼同等待遇、服務期滿未入編的情況。此外，一些省份養老保險、職業年金未全面落實。因此，建議“十四五”期間，中央相關政策對特崗教師的正式專業身份、養老保險、工齡計算、職稱評定做出明確規定，全面保障服務期特崗教師的基本權益。在項目實施過程中，教育部應注重做好項目庫建設和項目儲備，加強事前、事中、事后的信息反饋與監控機制，以確保資金使用效益。同時，切實加強特崗教師保障政策落實工作的監督和檢查，確保特崗教師“下得去、留得住、教得好、有保障”。

第二，“特崗計劃”對教育人才的吸引力及政策激勵作用有限。音體美特崗教師招聘難、使用難，特崗教師中女性比例持續增大，特崗教師隊伍結構有待進一步優化。2020年北京師范大學課題組對6000名特崗教師的隨機抽樣調查結果顯示，全國范圍內女性特崗教師比例由2006年的49.6%上升至2019年的79.7%，其中2006年至2017年不斷攀升，2017年之后趨于平緩；男性教師占比從2006年的50.4%降至2019年的20.3%。這在一定程度上反映出“特崗計劃”在支持女性就業、提供更多適合女性就業的教師崗位上的優勢，但同時也反映出特崗教師崗位對男大學生可能存在吸引力不足的問題。男性教師的不足給一些條件艱苦、偏遠的農村小規模學校和教學點的師資調配帶來了一些現實性困難。因此，有必要優化資源配置，在保持現有財政支持力度的前提下，適度控制特崗教師數量和實施規模，通過提高崗位待遇、完善各類社會保障措施等途徑解決招聘難題，增加對男性的吸引力，優化特崗教師隊伍結構。

第三，“特崗計劃”對地方日益增長的教育質量提升訴求、特崗教師專業化發展與職業晉升訴求的關注稍顯不足。這一定程度上影響了教師招聘的質量和三年服務期內教師工作的熱情，帶來了教師教學理念先進但實踐能力較為薄弱等問題。對此，建議實行“普通特崗”和“優才特崗”分類招聘，以提高農村教育質量。將“特崗計劃”教師補充的政策目標分為兩個層級——第一個是首要的、基礎性目標，確保中西部貧困地區農村學校合格師資補充的基本需求；第二個是在教師數量基本滿足當地辦學需求的基礎上，增設以提升艱苦農村學校教師質量為目標的優質師資補充計劃，并在雙層目標的基礎上細化達成指標。

第四，“特崗計劃”具有顯著的本土化特征。“特崗計劃”實施之初，招聘呈現“在全國范圍、全省范圍、跨師范院校招聘教師，使得義務教育階段的教師隊伍具有跨地域、多元文化、多學科的特點”。來自全國各地的特崗教師帶著不同的省域文化集聚鄉村學校，極大地激發了鄉村社會現代化發展的活力。但隨著“特崗計劃”的持續推進，越來越多的事實證明，來自本鄉鎮、本縣、本市、本省的特崗教師更具穩定性。為使特崗教師更加適應鄉村教育的實際需求、提高特崗教師的留任率、打造一支“招得來、留得住、教得好”的鄉村教師隊伍，近幾年，多個省份的特崗教師招聘政策陸續呈現本土化特征，在招聘條件中對考生的生源所在地有所傾斜。全國特崗教師隊伍中，省內就業人員累計占比92.5%，跨省就業人員累計占比7.5%。省縣部門對本地區教師的偏愛帶來特崗教師選拔范圍的窄化，損害招聘過程中的公平、公正性。建議在加大對特崗教師質量監控的前提下，強化市場機制的調節作用，運用多種形式的激勵手段，面向全國，打造一支研究農村教育、改造農村教育的特別教師隊伍。