縣域土地資源的優化利用策略
——以河南省蘭考縣為例

張 皓

（1.河南理工大學，河南 焦作 454000；2.蘭考縣人民政府辦公室，河南 蘭考 475300）

0 引言

縣域是我國社會經濟發展的基本單元和產業載體，縣域土地資源優化利用符合國家鄉村振興和自然資源“兩統一”管理的需求，同時是縣域城鄉發展、社會經濟建設和生態文明建設的需要。2020年，國家發展和改革委員會印發了《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，要求抓緊補上縣域經濟發展和綜合承載能力的短板，為新型城鎮化戰略提供支撐。自黨的十九大以來，蘭考縣城鎮化率以每年1.2%的水平在提高。未來十幾年內，有限的土地資源和日益增長的土地需求矛盾將更加凸顯，以往粗放型的土地資源開發模式已然不符合區域經濟和生態發展需要。基于此，蘭考縣要以新時代生態文明思想為指導，全面加快高標準農田建設、農村宅基地集約利用、農村生態環境修復等，優化縣域生產、生活、生態格局，嚴守耕地紅線，保障糧食安全生產，建立科學的土地資源優化利用結構體系，推動一二三產業的協調發展。

1 蘭考縣土地資源利用分析

1.1 蘭考縣土地資源概況

蘭考縣位于河南省東部，總面積1 116 km，下轄3個街道、7個鎮、6個鄉，根據土地利用現狀變更調查統計數據，蘭考縣土地總面積為110 792.08 hm。蘭考縣土地類型多樣，主要有耕地、園地、林地、城鄉建設用地、交通水利用地、水利設施用地、水域、灘涂沼澤、荒草地、鹽堿地和沙地等。其中，農用地面積為87 504.21 hm，占比78.98%；建設用地面積為14 773.86 hm，占比13.33%；未利用地面積為8 514.01 hm，占比7.69%。蘭考縣地處平原，地勢平坦，平均海拔60 m，境內黃河出現多次決口、改道，形成了中間高、兩側低的地貌特征。蘭考縣內除黃河外沒有大型河流，支流以淮河為主，地下水資源豐富，土壤濕度大、含沙率較高。鹽堿、沙化是蘭考縣土地利用率較低的主要原因。蘭考縣可開發利用土地資源以黃河灘涂為主，但受防洪和生態保護的限制，開發利用時不確定因素較多；中部和東部沙地具有良好的開發前景，但是資源總量較低。當地農村相對分散，宅基地和道路利用率低，可開發整理的空間大。

1.2 土地資源規劃目標

一是把握產業發展定位。縣域土地規劃應突出重點、明確用途，嚴格落實上級控制布局、規模和指標，合理規劃各類用地，盡可能實現生產和生活用地的相對分離，為三大產業的聯動發展創造有利條件。發揮新興經濟的導向作用，以相關利益為紐帶，通過產業關聯、要素集聚、制度創新和技術滲透，實現資源、資本和技術的有機融合。蘭考縣要著力打造縣域治理全國示范區，結合當地實際情況和國家對該縣發展的大力支持，清理違法建設用地，優化和改善低效工業用地布局，合理規劃存量土地，遵循產業發展邏輯和適度集中的基本原則，構建功能完善、有機聯系、相互協調的產業體系。二是科學布局城鄉空間。要根據現狀，合理布局行政、生產、商業、居住、休閑等功能區，科學開展交通規劃，保持城鄉原有的建筑格局和空間格局，合理整治城鄉環境。土地規劃應突出重點，生產、生活用途分明，盡量做到二者既分離又相對聯系。根據當前各地對城鄉建設用地多規合一的要求，進一步明確生態紅線和永久性基本農田保護區的范圍，加大這類區域的保護力度，并科學構建整個城鄉用地布局框架。統籌安排城市和鄉村生態建設，打造“農田+綠地+觀光”組團式布局，形成草地、耕地、林地、水域等相協調的生態局面。

1.3 各類土地利用結構調整

一是農用地結構調整。蘭考縣耕地廣泛分布在全縣范圍。農用地的利用要在確保耕地質量和數量的前提下，適當調整農用地結構、加大農用地整理力度。發揮儀封園藝場技術和集聚優勢，增加以儀封鎮、葡萄架鄉為核心的優質園地。大力發展生態防護林建設，在完善防護林體系的同時減少水土流失、治理土地沙化，充分利用村莊附近的閑散土地、難以復耕土地，逐步增加村旁林面積。在整理農用地時，做好溝渠、農村道路的規劃布局，提升渠道、農村道路的使用率。二是建設用地結構調整。保障蘭考縣社會經濟發展用地需求，特別是中心城區、產業集聚區、重點基礎設施等，合理增加城鎮用地，嚴格控制獨立建設用地。加大散落村莊的整合力度，建立城鄉建設用地增減相掛鉤機制，通過空心村整治、遷村并址等方式，減少農村居民點用地。加大交通、水利等項目建設力度，通過升級、改造等方式提高該類建設用地效率。三是其他土地結構調整。蘭考縣灘涂及未利用地面積超過4 407 hm，其中灘涂面積占比51%，達到2 333 hm。灘涂主要集中在東壩頭鄉，其開發利用要以保護河流和生態為前提；其他未利用土地呈零星狀態分布在縣域范圍內，可開發利用的面積較小，且利用難度較大。土地利用調整要符合總體規劃，嚴格保護耕地，合理規劃建設用地，保護生態用地，適度開發其他用地。

2 蘭考縣土地資源利用存在問題

2.1 缺乏整體規劃，監督渠道不暢

城鎮化建設中空間布局不合理，建筑結構不夠聚集，個別鄉鎮脫離了相關產業圈，沒有充分考慮當地和資源承受力，耕地占用較多，農用地污染嚴重，經濟效益和社會效益較低，城鎮化發展片面，無法維持可持續發展。城鎮土地規劃決策時公眾參與度較低，從土地規劃的編制、修訂、審批到實施，行政部門很少向社會公布，民眾對城鎮規劃建設信息知之甚少，出現問題時多數人保持著事不關己、高高掛起的態度，增加了外部監督的難度。開發區和園區建設缺乏整體規劃，部分領導一味追求政績，土地建設缺乏審批手續或者先建設后審批，甚至出現個別園區長期閑置的情況，土地資源浪費和投資重復問題嚴重。城鎮規劃監督渠道不暢，缺乏有效的事前和事中監督。城鎮規劃部門工作聯系不緊密，縣規劃局無法掌握全面可靠的規劃工作情況，特別是嚴重違法違建信息，工作開展時較為被動，監督管理流于形式。

2.2 土地利用粗放，綜合效益較低

隨著城鎮化和工業化的快速推進，加之農村亂占耕地建房現象增加，人地矛盾日益突出。以往不合理的開發和利用，導致土地荒漠化、土壤侵蝕情況加劇，耕地、草地、林地被不同程度侵占，引發土地鹽堿化、污染等問題。工業、商業服務、住宅等各類用地界址不清、雜聚交錯，空間布局混雜，無法發揮土地的區位優勢，變動土地用途或違法占地的現象屢屢出現，降低了土地的綜合效益。工業用地和建設用地比重偏高，生活居住用地和其他用地比重較低，新建學校和開發區也占用大量耕地，引發了一系列社會問題。為優化利用土地資源，需妥善處理“建設”“吃飯”“生態”三者的關系，提升土地利用的綜合效益。

2.3 用地分類不合理，土地供給有限

城區擴展和新城鎮建設都嚴重依賴土地供給，其結果是土地需求激增，成為“土地供應瓶頸”的誘因。蘭考縣主要耕地后備資源來源于黃河灘涂的開發和農村居民點土地的整理與復耕。黃河灘涂的開發利用受行洪要求、生態保護等諸多因素影響，具有較高的不確定性，開發整理、復墾補充耕地難度較大。蘭考縣正處于“雙中期區間”（即城鎮化中期和工業化中期），建設用地增加速度和耕地減少速度相當，城鄉建設用地分類不合理，供需矛盾尖銳，呈現“土地資源荒”的局面。建設用地以外的項目用地缺乏規劃，如垃圾填埋場、危險品倉庫用地等，城市外圍生態保護及生態敏感地區的用地類型不明確，該類土地得不到有效保護。不同性質用地的使用年限存在差異，用地分類時不能只考慮其功能，還要考慮用地性質，避免實際操作中規劃管理混亂。

2.4 農村“點多面散”，土地利用效率低

農村宅基地使用依然存在不規范、不經濟的情況，農村宅基地使用規模遠遠超出土地利用規劃指標。農村“空心化”嚴重，大量村民進入城市工作或定居，農村勞動力缺乏，留守人員以老年人、婦女和兒童為主，一些土地無人耕種，人為造成丟荒。但是受傳統落葉歸根思想及城鄉二元土地制度束縛，村民將農村和耕地作為“退可謀生”的底線，造成原有宅基地住房長期閑置。此外，隨著經濟收入的增加，不少村民希望通過改善環境提升居住品質，“一家多戶”“建新不拆舊”等現象十分普遍，各居民點呈現“點多面散”的局面。另外，農村土地條塊分割嚴重，限制了現代農業機械的運用，造成農業生產成本過高，影響土地利用效率。農村居民點占用大量土地，農村住宅多為低層獨居小院，建筑容積率低，庭院和道路規劃布局不合理，結構分散、功能雜亂，不利于村民的日常生活和生產。

3 蘭考縣土地資源優化利用對策

3.1 健全城鎮土地規劃，完善監督機制

一是科學規劃土地用途。健全土地利用總體、專項規劃，綜合多維度因素對土地規劃進行調整，在有限的土地上創造更多財富，避免“到處造城”“大干快上”現象的出現，遵循區域統籌、社會經濟統籌、城鄉統籌等發展原則，削弱個別領導在城鎮規劃中的權力，打破行政壁壘，掃除城鎮規劃“死角”，提高新區規劃的可操作性。二是健全城鎮土地規劃的公眾參與機制。推進土地規劃決策民主化，賦予民眾更多話語權，擴展公共決策參與渠道，廣泛聽取民眾意見，著力打造土地利用規劃專家庫，增強土地規劃的客觀性、科學性，推進城鄉規劃、產業發展、交通布局與國民經濟和社會協調發展。三是建立城鎮規劃實施管理監察網絡。規劃局按照“審批、監督權上收，管理、實施權下放”城鎮規劃原則，在蘭考縣人民政府的領導下，負責城鎮各項規劃建設，特別是重大建設項目的審批和執行。規劃局在各鄉鎮和街道設立規劃管理辦公室，負責轄區內建設工程項目的批后動態管理，及時發現和處理違建項目。監察網絡做到垂直管理、屬地管理，同時強化事中監督，防患于未然。

3.2 倡導集約用地，提升土地綜合效益

第一，耕地資源的配置不僅要滿足當前發展需要，同時應考慮后續發展空間，避免人們在耕地使用上出現“公地悲劇”，遵守相互依存原則，留下方寸地、待于子孫耕。根據土地質量、數量和社會經濟發展情況，合理配置不同類型用地。第二，合理確定產業布局，優化用地資源。產業布局對單位面積土地的經濟效益產出有直接影響。蘭考縣可通過構建產業鏈、科技鏈、生活生態鏈，重點開發電子、食品、樂器等行業，合理配置區域土地資源，逐漸形成高效產出的產業鏈。第三，蘭考縣不必太專注于城鎮化發展速度，要從外延擴張道路轉型到內涵發展型，從源頭上控制建設用地供給量，實現建設用地由“量”的增長到“質”的提高；推動“空心村”、農村宅基地的二次開發和整理，盤活存量用地，提升城鄉土地的容積率和利用效率；要結合實際需要調整原有土地利用結構和布局，推進城鄉空間有機同構，逐步邁上“緊湊型城鎮”的道路，不斷提升土地綜合效益。第四，深度挖掘用地潛力。土地資源利用不能局限于地表，應向地下、地上空間擴展，在符合規劃的前提下鼓勵企業營造多層廠房；依托先進科學技術，提高單位土地面積投入產出比，提高土地綜合效益。

3.3 統籌用地管理，用地分類銜接性構建

一是明晰農村集體土地產權。提升城鄉發展過程中村民參與利益分配的話語權，探索城鄉一體化的建設用地新渠道，確保集體建設用地與國有土地“同地同權”，盡快出臺農村集體建設用地流轉指導意見，鼓勵村集體以土地租賃或作價的方式參與建設，鼓勵村民共享共建。二是完善占補平衡制度。建設用地多為區位條件優越、土質較好的農田，而新開墾的土地大多位置偏遠，土質、水利條件等不達標，要辨別耕地質量，以糧食收成為標準計算耕地占用與補償之間的比例關系。三是建立彈性耕地總量動態平衡。編制生態建設用地規劃，合理利用丘陵、荒地、廢棄工礦地，完善耕地預警、質量管理體系，開展耕地占補平衡試點，確保耕地保有量滿足基本糧食生產。在嚴格執行“占補”平衡的同時，實行最嚴格的基本農田保護政策，確保蘭考縣基本農田保護面積不少于63 790 hm。四是統一分類區域空間。協調好鄉村振興發展中社會、經濟、自然三者的關系，按照空間特性將城鄉空間劃分為不同功能的區域，合理依據管控和使用原則，提升城鄉土地綜合利用效率。五是完善城鄉土地分類標準。現行的城鄉用地定義和界限不夠精細，鄉村用地分類無法與城鎮無縫銜接，造成部分鄉村土地利用難度大。從廣義角度來看，多維用地主要包含評價模式、經驗模式和規范模式，結合縣域發展階段和用地形態，梳理出恰當的用地分類體系；從狹義角度來看，主要結合土地屬性，將各類屬性進行疊加、獨立、關聯等，構建平行的用地分類結構。

3.4 健全農村土地規劃，提高用地效率

一是統籌農村建設用地。立足農村發展現狀，因地制宜地開展科學規劃，加強“空心村”、舊村的改造和整治，限制宅基地供應，持續推進“一戶一宅”認定工作，嚴禁隨意占用永久性基本農田。建設用地避免貪大求全、盲目擴張，嚴厲懲處和制止土地使用過程中違法違紀現象。合理布局農村道路，借鑒城鎮道路布局，注重干路、支路的靈活搭配，確保農村道路既符合村民生活生產需要，又盡量少占用土地。二是推進村鎮規劃。針對農村“點多面散”的布局特點，遵循科學發展的客觀要求，合理調整農村居民點布局；以保護耕地和節約用地為前提，做好項目安置和拆舊復墾工作，優化城鄉用地結構，將農村人口向小城鎮集中，集中解決村民安置問題。三是提高土地生產效率。興修農田水利設施，細心耕耘荒田，對土地進行整理提質；在保證土地集體所有制和承包者權益的前提下，鼓勵土地流轉，推動土地機械化、規模化、產業化經營，實現農產品“一鄉一品”和品牌化發展。四是合理遷村并址。針對遠離中心城區、交通不便、土地利用率低下的農村，如谷營鄉黃河灘區的村民居民點，通過制訂遷村并點方案，結合村民意愿和從業特點，分別并入中心城區、固陽鎮和新村鎮。五是完善林業管理機制。林業具有保持水土、調節氣候等功能，加大植樹造林力度，注重植樹與護林協調發展，林地確權后也可以進行流轉。四是推進循環農業發展。采取農業種植和養殖業一體化發展，實現資源的循環利用，在充分利用土地的同時增加 村民收入。

4 結語

土地資源是不可再生的，這種特點決定了其在社會發展中的不可替代性。蘭考縣城鎮化建設還有很長一段路要走，需有效緩解土地資源緊缺的情況。為此，需從載體、方法、路徑上精準發力，合理利用縣域土地資源，嚴守耕地紅線，推動農業現代化發展，保障糧食安全，維護村民合法權益；要健全城鎮土地規劃，倡導集約用地，統籌用地管理，健全農村土地規劃，及時解決當前階段土地資源利用的各類問題，為蘭考縣鄉村振興戰略落實和城鎮化發展奠定基礎。