增量社會資本：構建鄉村治理共同體的三重路徑

喬亞飛

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450000）

1 問題的提出與文獻回溯

基層治理是國家治理的基石，是黨和政府服務人民群眾的“最后一公里”。黨的十九屆五中全會提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標。2021年7月，中共中央、國務院聯合印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，堅持共建、共治、共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，為“十四五”時期基層治理創新實踐指明了方向。鄉村治理共同體是基層治理共同體的重要組成部分，構建鄉村治理共同體是助力鄉村振興、實現鄉村治理有效的關鍵之舉，對實施鄉村建設、農村人居環境整治、全域土地綜合整治等行動可起到重要的推動作用，有利于維護鄉村社會穩定發展、加快提升農業農村現代化水平。

在多重政策背景和地方實踐基礎上，我國學術界圍繞鄉村治理共同體這一議題開展了廣泛研究，研究內容主要聚焦以下3個方面。一是鄉村治理共同體的概念與特征研究。鄉村治理共同體是農村基層黨組織、基層政府、村委會、社會組織、新鄉賢及村民在共同利益與共同價值追求的基礎上形成的有機聯合體，其以堅持黨的領導為前提，以鄉村社會資源為支撐，以實現鄉村善治為目標。鄉村治理共同體具有靈活性和開放性特點，主張采用多元主體協同、協商的柔性治理手段。其中，基層政府發揮指導和支持作用，企業是合作對象，新鄉賢則扮演咨詢者的角色。二是構建鄉村治理共同體的價值理性研究。有學者基于馬克思主義共同體思想提出，構建鄉村治理共同體是對馬克思主義共同體思想的繼承與發展，是“以人民為中心”的執政理念的現實寫照，是推進鄉村治理能力現代化的必然要求。通過構建鄉村治理共同體，既可以重塑村民參與鄉村治理的制度化途徑，明確村民的主體性地位，又能充分發揮黨的領導、行政指導、市場主體配合的作用，保證治理有效。三是鄉村治理共同體的建構困境與突破策略研究。有學者通過考察鄉村共同體的歷史變遷，認為關系網絡“陌生化”、村治主體“空心化”、公共價值“虛無化”、鄉村治權“微弱化”和鄉村治理“異質化”使鄉村治理共同體陷入重塑困境。此外，許多學者從多角度提出了鄉村治理共同體的建構路徑，如對鄉村治理共同體賦權增能、創新鄉村服務與治理體系、構建公共道德平臺并發揮主體價值作用等。目前，學術界多從西方公共治理理論體系與共同體理論中追溯構建鄉村治理共同體的理論淵源，在應然層面上回答了構建鄉村治理共同體的內在邏輯，但對其影響因素及困境的研究缺少系統的理論框架。

鄉村治理共同體堅持以人民為中心的治理理念，強調村民、鄉村社會組織等多元主體的參與合作，而社會資本在促進合作性共同體建設方面發揮著重要作用。鑒于此，筆者將社會資本理論作為分析框架，首先闡釋社會資本理論與鄉村治理共同體建設的內在契合性，其次從信任、規范、參與網絡3個維度解讀構建鄉村治理共同體的現實困境，最后就如何培育增量社會資本，促進鄉村治理共同體高質量發展提出優化策略。

2 社會資本理論：構建鄉村治理共同體的分析框架

社會資本概念興起于西方，在社會學、政治學、公共管理學等領域被廣泛應用。法國社會學家布爾迪厄在《社會資本隨筆》中基于個體層面正式提出社會資本概念，即社會資本是個人在社會結構中的網絡關系。美國社會學家科爾曼從結構功能主義的角度解讀了社會資本的多種形式和特征，認為社會資本具有生產性，影響人們某些目標的實現。美國學者帕特南通過對意大利南北經濟差異的研究，基于社會層面提出了社會資本的經典定義，即“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。帕特南提出的這一定義對學術界產生了深遠影響，成為治理研究的一個重要視角。目前，國內諸多學者將社會資本理論運用到我國社會治理研究領域，但卻較少關注鄉村這個基礎卻復雜的治理場域。構建鄉村治理共同體不僅依賴多元主體參與，更要明確各主體的角色定位，加強多元主體間的協同合作這是因為有參與、無合作的鄉村治理共同體不能實現治理有效。因此，筆者以社會資本理論為研究框架，嘗試探尋鄉村治理共同體的建構邏輯與實踐路徑。

2.1 信任要素：為構建鄉村治理共同體提供基石和動力

信任是一種情感認同、一種依賴關系、一種社會黏合劑，是社會資本的核心要素。在鄉村治理共同體內，基層政府、社會組織及村民等主體的多元協同行動是其運行的核心動力，而信任及其價值的發揮可以降低交易成本，促進合作網絡的形成與發展。具體來看，一個具有較高公信力的政府是很容易吸納社會力量參與鄉村治理共同體建設的；同時，傳統的由血緣、地緣關系在鄉土社會建立的信任，在村民動員、資金籌集、協商決策等方面可以起到重要的鋪墊作用。當然，信任也是一個互動且延續的過程。如果因某個主體的不當行為使信任鏈條斷裂，鄉村治理共同體的合作基礎就會松動。所以，只有夯實信任基礎并依靠各主體共同維持下去，才能構建起一個堅固又充滿活力的鄉村治理共同體。

2.2 網絡要素：為構建鄉村治理共同體提供運行平臺

網絡是鄉村治理共同體的實踐載體。就個體而言，網絡主要指個體在社會交往中形成的網絡關系；就社會層面而言，網絡要素包括村民與村兩委、企業、社會組織等主體在內的橫向社會網絡。在傳統的鄉村治理中，“基層政府—村委會—村民”的縱向關系網起主導作用，村民基本處于無參與、無合作的被領導狀態。構建鄉村治理共同體，是對傳統關系網絡的突破與超越：其一，基層黨政部門在構建鄉村治理共同體中起引導與牽頭作用，位于網絡的核心；其二，企業、新鄉賢及各社會組織的嵌入豐富了網絡形態，在黨建引領下起到緩解政府資金壓力、提供基本公共服務、激發村民參與意識等作用；其三，村民在網絡中從被動接受者轉變為主動參與者，角色轉變能夠激發其參與自治與合作治理的意愿，進而減少各項政策實施的阻力。

2.3 規范要素：為構建鄉村治理共同體提供雙重保障

社會資本中的規范要素是構建和維護鄉村治理共同體的重要保障，可分為內生型與外力型（內生的、非正式的、柔性的傳統風俗、道德倫理、村規民約等，外力驅動的、正式的、強制性的法律法規、政策文件等），二者從互惠和約束兩方面共同作用于鄉村治理共同體的構建與完善。例如，村規民約作為一種非正式制度，是多元主體經過長期的利益訴求和相互博弈后形成的共識，不僅可以通過將村民納入決策議程的方式培養村民參與意識，還能強化制度信任、增強網絡韌性；國家法律作為一種正式制度，可以通過強制約束或懲罰等手段引導各主體步入正軌，塑造鄉村整體利益至上的理念。

3 社會資本闕如：構建鄉村治理共同體的現實困境

3.1 構建鄉村治理共同體的信任基礎薄弱

信任是構建鄉村治理共同體的基本前提，但鄉村社會信任基礎較為薄弱。一方面，建立在血緣、地緣基礎上的“特殊信任”不斷弱化。隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發展，廣大農民的主體意識被喚醒，農村集體主義意識走向衰弱，傳統的信任格局逐步瓦解。同時，隨著城鄉融合發展、鄉村振興戰略等的實施，鄉鎮企業得到發展，外來務工人口的流入進一步打破了鄉村原有的信任格局。另一方面，我國鄉村基層干群之間存在一定程度的信任赤字，主要表現為部分村民對鄉鎮政府、村兩委和社會組織不信任。第一，部分地區鄉鎮政府“任務型治理”傾向明顯，其過分追求經濟利益而忽視公眾需求的短視行為消耗了基層群眾的信任。第二，隨著基層治理任務的日益繁重，部分地區村兩委在基層工作中存在工作不公開透明、漠視群眾利益和公共服務需求、拖延解決群眾問題等弊病，讓村民對其失去了信任。第三，社會組織參與鄉村治理是大勢所趨，但其嵌入鄉村社會信任體系需要一個漫長的過程。在基層治理實踐中，群眾習慣有事找政府，往往不信任甚至抵觸社會組織，阻礙其工作的正常進行。此外，社會組織常常視鄉鎮政府、村兩委為重要合作對象，而忽視引導村民參與、不顧村民訴求，這進一步加劇了村民的不信任。綜上，鄉村社會多元主體間的不信任狀態使構建鄉村治理共同體面臨信任危機。

3.2 多元主體參與網絡不發達

就社會層面而言，社會發展現代化逐步打破了傳統鄉村的封閉性，鄉村熟人社會和家族式網絡格局伴隨著鄉村流動性的增強而瓦解，致使鄉村社會關系陌生化、脫域化，社會網絡呈現出弱關系、低互動的特征。同時，在這個具有伸縮性的網絡中，隨時隨地有一個“己”作中心。在自我主義和流動性因素的驅動下，社會網絡的不確定性增強，存在個人網絡驅逐公共網絡的可能性。另外，在實施數字鄉村戰略的背景下，鄉村治理數字化為參與網絡升級提供了契機，但農民數字素養較低、農村數字基礎設施建設滯后、技術形式化與技術人才不足等現實問題制約著多元主體網絡聚合的實現。

就各個主體而言，參與網絡不發達體現在以下兩方面。一是村民主動參與意識弱，治理主體性受限。由于鄉村社會利益關聯程度弱化，村民缺乏主動參與鄉村治理的內生動力，積極性不高，往往表現為“事不關己，高高掛起”的狀態。同時，在傳統鄉村治理中，村民多被視為治理對象，即便有所參與，也是被動參與，基本處于“有參與、無合作”的狀態。二是部分村干部工作能力不足加劇了參與網絡的松散程度。部分鄉村村干部老齡化、低學歷、數字技術能力弱、群眾基礎薄弱等突出問題嚴重影響了其動員力與號召力，導致村民參與的外部激勵不足。另外，在“官本位”思想和績效考核壓力的影響下，部分村干部會本能地將用于鄉村治理的精力轉移到行政任務的完成上來，從而不能及時回應村民訴求，甚至阻塞村民參與渠道。

3.3 構建鄉村治理共同體的規范欠缺

在鄉村治理共同體中，各主體的知識背景、社會地位、利益訴求差異較大，要想統一治理理念、方式、目標，形成治理合力，就需要規范地制約與引導。而在城市化進程中，鄉村的“鄉土性”逐漸流失，在個人主義和功利主義的沖擊下，傳統規范的內在約束力越來越小。一方面，年輕人質疑傳統規范的合理合法性，作為規范維護者的鄉村精英的話語權隨之被分解；另一方面，外來者并不一定認同和遵守本土傳統。

同時，構建鄉村治理共同體的制度供給與創新明顯不足。中央雖加強了對農村基層治理的頂層設計，但在對鄉村治理主體的權責劃分、協同協商機制建設等方面缺乏精細化的制度安排。制度供給不足會放大治理主體間的地位差異，從而強化基層政府的領導和決策地位，加劇“行政吸納自治”的程度，導致多元主體難以平等地展開對話。此外，基層政府在宏觀政策的具體落實方面存在創新不足的問題，如在鄉村治理共同體的建構問題上，部分政府在進行政策宣傳、鼓勵參與的同時卻不出臺具體的實施方案，導致多元格局遲遲無法形成。綜上，傳統規范的退場與現代制度的缺位嚴重阻礙了鄉村治理共同體的形成與發展。

4 增量社會資本：構建鄉村治理共同體的路徑選擇

以信任、規范和網絡為主要要素的社會資本能夠促進自發合作，因此，重塑社會資本是構建鄉村治理共同體的重要路徑。只有夯實信任基礎、強化參與網絡、完善內外規范，才能充分激發多元主體參與鄉村治理的積極性，合理配置治理資源，構建起一個理念先進、權責一致、協同高效、治理有方和保障有力的鄉村治理共同體。

4.1 信任層面：轉變治理理念，夯實信任基礎

夯實鄉村治理共同體的信任基礎需要多元主體的共同努力。面對傳統信任格局瓦解而現代信任格局難以形成的境況，首先要轉變基層政府治理理念。基層政府要轉變單極治理理念，充分認識到社會組織、企業、新鄉賢、村民等社會力量在鄉村治理中的獨特主體地位，以協同共治代替單軌式治理，走出基層治理的“塔西佗陷阱”，在群眾心中塑造一個良好的政府形象。其次，創新村委會工作方法。村委會不是政府派出機關，是基層群眾性自治組織，不能為完成行政任務而脫離群眾。在選舉工作方面，鄉鎮政府在鼓勵新鄉賢、返鄉大學生、經濟能人參與村干部選舉的同時，要積極保障村民的選舉權，做到選舉過程公開、公平、公正，既要保證干部隊伍的整體素質，又要確保村干部是村民信任、認可的村干部。在治理工作方面，村干部要提升自身修養，加強政策學習，堅持群眾路線，認真傾聽民意，以認真負責的工作態度贏得群眾信任。最后，以共同利益聯結再造信任格局。在鄉村三產融合發展背景下，經濟因素對信任的影響愈加明顯。鄉村治理共同體是一個利益共同體，各治理主體作為利益相關者在治理問題上存在利益博弈，如果感覺個人利益受損或利益分配不均，可能會選擇不信任、不參與、不合作。針對此問題，可以通過培養共同體意識，以發展成果共享為目標增強主體間信任，走出集體行動的困境。

4.2 網絡層面：重塑公共空間，強化參與網絡

在構建鄉村治理共同體的過程中，必須重塑公共空間，提升多元治理主體的主體性，形成韌性十足的鄉村社會網絡關系。首先，以黨建引領再造公共網絡空間。培養基層黨組織及黨員的共同體意識，鼓勵黨員干部體察民情、收集民意，創新群眾的利益表達機制與意見溝通機制，讓村民在自由、平等、公正的公共空間里對話，進而營造出和諧的網絡關系。其次，以增權賦權激發網絡成員參與動力。增權可以減少其他治理主體對基層政府的依賴，塑造主體活躍的合作網絡。對村委會增權減負可以避免任務堆疊的局面出現，村干部得以有更多時間與精力與村民接觸、關注村民治理需求；對村民增權可以提高其權利意識與參與意識；對社會組織增權可以最大限度地發揮其自身的專業性和優勢，更新鄉村治理場域中政府與社會的關系。再次，以人才吸納提升網絡成員合作水平。無論是傳統精英，還是新鄉賢，將其吸納到鄉村治理共同體的網絡中可以起到引導示范、組織動員、維護治理秩序、穩定網絡關系的作用。最后，以數字賦能強化網絡內在張力。在數字鄉村建設背景下，通過數字賦能給予個體更多的話語權和行動權，強化平等、協商、共享的網絡關系。例如，各治理主體可以通過微信、抖音等網絡媒體實現“云互動”，就鄉村社會問題展開討論、協商，直至達成共識。

4.3 規范層面：培育公共精神，完善制度保障

公共精神是構建鄉村治理共同體的價值前提。作為一種內生型規范，公共精神具有公共性特點，能夠增強鄉村社會的凝聚力與認同感，促使各治理主體遵守公共秩序，關注公共治理，也能促進多元主體相互信任、相互合作。培育公共精神，首先要從鄉村傳統文化中探尋精神根系，通過保護傳統文化資源、傳承特色民俗、宣講鄉村歷史、開展道德教育等方式重拾鄉村記憶，使村民認識到傳統文化在規范生活行為、調和人際關系方面的作用。其次，以社會主義核心價值觀為引導重塑公共精神。通過多種形式的宣傳教育，使“以人民為中心”的治理理念深入人心，在基層政府、社會組織、企業和村民間凝聚起共識性價值，培育構建鄉村治理共同體的精神基礎。最后，發揮新鄉賢的帶頭作用。通過打造新鄉賢文化并大力弘揚，使新鄉賢的優秀品質內化為村民的行為規范和道德自覺。

此外，公共精神缺乏強制力，受人們道德水平的限制，還需要正式制度來保障鄉村治理共同體的運行。為構建完善的鄉村治理共同體制度保障，首先要優化頂層設計。通過頂層設計，明確鄉村治理共同體的組織架構及其核心、多元主體的角色定位與合作途徑，為鄉村治理實踐提供方向與保障。其次要鼓勵地方基層進行制度創新。多元主體可以結合地方實際情況創新建立協商機制、動員機制、協同機制、監督機制和問責機制，強化構建鄉村治理共同體的制度支撐。最后要推動外力型規范與內生型規范充分融合。我國各農村地區在經濟、社會、文化等方面迥然不同，普遍性的外力型規范在某些地方可能遭遇特殊性的內生型規范的抵制。因此，可以通過協商對話的方式推動兩種規范充分融合，實現“講法”“講理”“講情”有機互補。這樣既尊重了當地的風土人情，又充分保障了規范的合理合法性。