鄉村振興戰略實施中鄉村治理法治化問題研究

鄧依冰

（大連海洋大學，遼寧 大連 116000）

0 引言

黨的十八屆四中全會明確提出推進基層治理法治化，強調“全國推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，并強調加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。實現鄉村基層治理法治化是黨站在新時代的歷史起點，為解決“三農”問題提出的新擘畫，不僅是實現國家治理現代化的題中應有之義，更是實施鄉村振興戰略的必然選擇。

1 推進鄉村治理法治化是貫徹落實鄉村振興戰略的必然選擇

鄉村治理法治化是在中國共產黨的統一領導下，由農村自治組織和基層單位按照有關法律規范管理農村經濟、文化等方面所有的基層社會活動。鄉村振興戰略是目前解決我國“三農”問題最根本的途徑。鄉村振興戰略把“三農”工作放到了優先地位，對“三農”工作進行了全方位的戰略部署。2018年3月8日，習近平總書記在參加第十三屆全國人民代表大會一次會議山東代表團審議時，提出了“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興”的要求，強調要落實鄉村振興戰略，要統籌規劃、科學推動，實現鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興。這“五個振興”系統回答了新時代如何實現鄉村振興，內容涉及農業農村和農民生活的方方面面。這“五個振興”既是實施要求，也是工作方向。因此，推進鄉村治理法治化，運用法律思維和方式實現產業、生態、文化、人才和組織的振興是貫徹實施鄉村振興戰略的必然選擇。

1.1 鄉村治理法治化為產業振興夯實根基

產業振興是鄉村振興的關鍵環節，只有讓農村的產業“活”起來，農民的生活水平才能從根本上有所提高。推進產業振興不僅要借助市場經濟的推動力量，更要確保產業發展在法治軌道上進行，才能激發出更大的產業發展活力。對鄉村地區進行科學的法律制度設計，創新鄉村產業的經營方式，制定公平的產業競爭機制，對產業成果給予平等的保護，運用法治的方式及時合理地解決爭端，綜合各種力量為產業振興提供法治保障，能夠為鄉村產業的繁榮發展創造更大的空間。

1.2 鄉村治理法治化為人才振興提供平臺

鄉村振興，關鍵在人才。鄉村治理人才是鄉村振興最強勁的助推劑。鄉村是各類條件、基礎設施都較薄弱的地方。在這種前提條件下，要想把人才留在鄉村，為鄉村發展注入新鮮的血液，離不開鄉村治理法治化。鄉村治理法治化致力于搭建鄉村人才流動服務平臺，鼓勵城鄉、區域之間的法律人才雙向交流，不斷提升鄉村地區法律服務人才的業務能力和水平。

1.3 鄉村治理法治化為文化振興凝聚共識

法治文化建設是鄉村治理法治化的重點內容，更是實施鄉村振興戰略的重要保障。在當前法治氛圍不濃厚、“人治”思想占據主導位置的鄉村社會，加強法治文化建設、推進文化振興仍是急需重點推進的工作。鄉村治理法治化以增強農民群眾的幸福感、滿足感作為出發點，以中華民族優秀的傳統文化為底蘊，不斷創新農民群眾喜聞樂見的鄉村文化活動形式，加快建設現代鄉村精神文明，培育現代鄉村文化，持續促進法治文化深入人心，從而達到助力鄉村文化振興的目的。

1.4 鄉村治理法治化為生態振興保駕護航

鄉村地區擁有的最寶貴的財富就是純天然的生態環境，但一部分地區為了經濟發展的需要，目光短淺地選擇了以破壞生態環境取得短暫的經濟效益的錯誤做法。要想實現鄉村振興，就要從源頭解決生態環境問題，而推進鄉村治理法治化是解決鄉村一系列生態環境問題最切實有效的手段。在立法方面，加快制定鄉村生態環境保護的專門法律；在司法方面，檢察機關對嚴重破壞生態環境構成犯罪的行為，依法堅決提起環境公益訴訟；在執法方面，突出政府機關對生態保護的職責；在守法方面，要提高村民自覺保護生態環境的意識。只有從立法、司法、執法、守法各方位、全方面推進鄉村治理法治化，才可以堅決打贏環境污染攻堅戰，才可以從根本上改善當前鄉村地區環境污染狀況。

1.5 鄉村治理法治化為組織振興構建框架

鄉村基層組織是做好鄉村全部工作，實現鄉村振興的關鍵。推進鄉村治理法治化，要把組織建設放在重要位置。可通過有效整合鄉村各類基層組織的力量，為鄉村提供自我管理、自我發展、自我監督的自治發展空間，使各類鄉村基層組織在法治的框架和模式內充分發揮先鋒模范作用，不斷優化升級基層組織的工作結構，突出法治在鄉村治理中的重要地位，不斷補齊基層組織的工作短板，能夠為鄉村振興提供強大的組織支持。

2 鄉村振興戰略實施中鄉村治理法治化面臨的問題

隨著改革開放進程的不斷推進，我國鄉村社會發生了翻天覆地的變化，為構建德治、自治、法治相結合的鄉村治理體系奠定堅實基礎的同時，面臨著許多新的問題。

2.1 傳統“人治”觀念根深蒂固

我國是一個有著兩千多年封建專制歷史的大國，封建社會留給人們的“人治”思維早已根深蒂固，特別是在經濟相對落后、環境相對封閉的農村地區，這種“人治”觀念更為明顯。一方面，當村民權益受到侵犯時，往往首先想到的是通過村干部或者村中有權威的族長來調解，又綜合考慮到時間成本及鄰里之間的人情世故等因素，在處理糾紛時也一貫秉持“餓死不做賊，屈死不告狀”“和為貴，忍為上”等態度。這些傳統的“人治”觀念處處體現著村民對法律的不信任。另一方面，在村委會選舉換屆時，部分人員會利用家族積累的一些人脈等資源，暗中操縱選舉，從而使能代表自己利益的村民當選。而那些真正為村民利益考慮，為農村社會長遠發展考慮的人才發揮不出應有的價值，村民自治就失去了靈魂所在。這些“人治”化的做法嚴重背離建設法治鄉村的構想，成為實施鄉村振興戰略中的第一道阻礙。

2.2 基層法治人才隊伍緊缺

鄉村基層的法治人才隊伍是鄉村治理的“第一線力量”，但是當前農村地區普遍存在著基層法治人才隊伍緊缺問題。一方面，基層法治人才總量不足。相對于城市地區，鄉村基層工作環境欠佳，發展機會不足，人才引進的激勵機制也相對缺失，農村地區的人才流動呈現出只出不進的流動趨勢，所以目前鄉村地區法治工作的主要矛盾是人口和規模都欠缺的法治人才隊伍不能適應問題糾紛層出不窮的鄉村地區實際需求，案多、人少的矛盾日益突出。另一方面，基層地區缺乏高素質的法治人才隊伍。當前鄉鎮地區的公檢法司法部門的法治人才比例明顯失衡，法治隊伍老齡化嚴重，工作的積極性和法律的專業素養明顯欠缺。部分村集體雖然設立了人民調解委員會、法律服務站等組織，但這些組織的組成人員大多是村民委員會的成員或者是農村的法律服務志愿者。由于他們缺乏系統的法律知識和技能，導致所提供的法律服務范圍和水平受到了相應的限制，面對鄉村紛繁復雜的糾紛，不能夠靈活處理，找不到適合的法律依據。

2.3 涉農立法相對不足

實現鄉村治理法治化建設的前提條件是有法可依，完備的法律法規是法律得以有效運行的關鍵保障。但涉農立法不足的問題尤為突出，主要體現在以下兩個方面。第一，涉農立法總量不足，大量領域存在立法空白或立法缺失等問題。我國鄉村經濟飛速向前發展，而法律的制定相對滯后，當前部分鄉村社會面臨的急需解決的新問題還找不到相應的法律依據，如涉及投資融資、土地流轉、環境建設等方面的法律法規還未能與當今農村社會快速發展的現實狀況相匹配。第二，涉農立法過于籠統，質量不高。目前，關于推進鄉村治理法治化的立法主要立足于宏觀層面，面對不同地區的特殊情況，立法存在一刀切的情況，忽略了鄉村地區的實際情況，盲目地生搬硬套其他地區的法律制度。這種“政策搬家”的做法不僅在解決實際問題時缺乏可操作性，而且與鄉村治理法治化的構想嚴重背離。

3 鄉村振興戰略實施中鄉村治理法治化的路徑

鄉村社會不斷向前發展的同時，遇到了前所未有的新挑戰。要想實現鄉村社會的有效治理，需要不斷探索新的路徑。

3.1 加大普法宣傳力度，增強村民法治觀念

推進鄉村治理法治化的首要目標就是把鄉村社會從傳統的“人治”社會轉變為“法治”社會。在鄉村治理法治化推進的過程中，農民群眾是法治化的第一線力量，使其學會運用法治思維和法治方式成了法治化建設的重點工作。加大普法宣傳力度，讓農民群眾在生產生活中都受到法律的熏陶，才能使其在心底增強對法律的認同感。

一方面，在普法宣傳內容上，要盡量選擇貼近農民日常生產生活需要的法律內容，有針對性地滿足農民群眾對于法律學習的需求。例如，針對宅基地糾紛、鄰里糾紛、離婚及子女撫養糾紛等，可以重點對《中華人民共和國民法典》中的物權編、婚姻家庭編、繼承編等涉及農民最關注的利益部分進行詳細的解讀和宣傳。宣傳的內容不僅要讓農民群眾明確法律的邊緣和界限，更要側重于讓群眾懂法、用法，讓群眾知道在權益受到侵犯的時候第一時間想到用法律的武器維護自身的權益。

另一方面，豐富普法宣傳形式。以多種傳播媒介為載體，充分利用鄉村的廣播站、宣傳欄、電子墻等設施，并結合網絡、廣播、電視等媒介，多措并舉，把普法宣傳工作常態化，讓群眾能夠及時準確了解到相關法律法規和最新政策。在國家憲法日和法治文化節等時間節點，可以結合不同地區的傳統習俗、人們的生活習慣開展法治文化匯報表演，采用以案釋法的形式把冷硬的法律條文和日常生活結合起來，讓農民更具體化、形象化地感受法律條文的真正含義，潛移默化地受到法治思想的影響，進而豐富農民的法律知識，增強農民對法治的認同感。

3.2 加強鄉村法治人才隊伍建設，提升法治服務水平

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面深入推進依法治國，必須創新法治人才培養機制，培養造就一批熟悉和堅持建設中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量。法治人才是依法治國的重要保障，要想建立比較完善的中國特色社會主義法治體系，走有中國特色的社會主義法治道路，就要努力造就一大批德才兼備的高素質法治人才。

一方面，改革法治人才培養機制。在新時代中國特色社會主義大背景下，我國急需大批的法律人才。而培養法治人才后備力量，應該把思想政治素養放在首位，因為忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律是新時代法治人才應當具備的基本素養。立足中國特色社會主義實踐全局，要堅持把馬克思主義法學思想和中國特色社會主義理論貫徹到法治人才培養全過程，增加馬克思主義法學觀、教育觀等學習模塊，培養法學人才的大局意識、辯證看待事物的意識。

另一方面，在不斷更新法治人才后備力量的同時，應雙管齊下提升原有的法治人才隊伍的服務水平。對于當前鄉村地區的法律服務人員，應進行全方位的法律技能和法治素養培訓。只有不斷提升工作人員的專業技能，才能更全面準確地為農民提供法律咨詢和幫助。有關部門應針對農民生產生活中常見的法律糾紛問題，對基層法治人才進行專門系統的講解和培訓，如土地承包、戶口遷出、安置住房等近幾年隨著經濟不斷發展而成為熱點問題。如果基層法律服務工作者能提供相應的風險提示及深陷糾紛時的解決辦法，那么廣大農民在這些方面的利益就能得到最大限度的保護，鄉村地區的法治服務水平也會上一個新臺階。

3.3 加大涉農立法力度，減少法律盲區

有法可依是實現鄉村治理法治化的基本前提。涉農法律法規是鄉村社會運行的基礎和規范，這些法律法規是否健全決定著其在現實生活中是否能夠有效發揮作用。所以，國家在立法上要逐漸向農村地區傾斜，要重視農民的利益，要切合農村社會實際，加快推進涉農領域的立法進程，總結梳理原有法律體系中的不足，及時調整和修改不符合當前農村地區實際的法律法規，形成符合鄉村社會生活的多元化法律體系。

首先，加強涉農領域的立法工作。農業農村部在發布的《關于全面推進農業農村法治建設的意見》中明確指出，在推進鄉村治理法治化建設過程中，要聚焦農業農村發展領域的重點問題，注重補齊我國法治建設過程中的短板，加強糧食安全、種業和耕地、農業發展等重點領域的立法，把法治融入鄉村政治、經濟、文化、社會及生態的方方面面。在鄉村治理法治化的過程中，各地可以《中華人民共和國鄉村振興促進法》為核心，結合當地實際情況制定有針對性和有可操作性的配套的地方性法規。只有不斷推進涉農領域的立法進程，才能讓農民群眾在生產生活中做到有法可依，群眾的利益才會得到法律保護。

其次，縮短立法周期。從農業農村部的官方網站可以看到，我國目前在農業農村領域出臺了大量的法律、法規及一些政策性文件，但隨著經濟的飛速向前發展，農民對于涉及農、林、牧、漁等各方面的法律法規的需求也在不斷增多。這就需要縮短法律的制定周期，提高法律的時效性，以適應當前農村經濟的發展情況。

最后，細化完善目前已有的涉農法律法規，以不斷適應農村發展新形勢新變化。我國已經出臺了針對農業和農村發展的系列法律，但其中部分法律不夠全面，不夠深入，也不夠詳細，可操作性差。例如，面對大規模的農村土地轉包問題，僅僅通過《中華人民共和國民法典》中的合同編來進行規范是遠遠不夠的，同時還要考慮農村土地轉包問題的特殊性。這就有必要出臺針對農村土地轉包的特別法和地方性法規，并就農業相關的法律部分出臺一些專門規定。

4 結語

我國相繼提出國家治理體系和治理能力現代化總目標和全面推進依法治國的基本方略，法治化是實現國家治理現代化的必由之路。黨的十九大又提出建立城鄉融合體制機制和實施鄉村振興戰略。鄉村治理法治化就是在治理體系現代化和鄉村振興背景下提出的一種新型治理方式。鄉村治理法治化并不是鄉村發展的權宜之計，也不是虛無縹緲的話題，而是在融合傳統社會禮治方式和現代治理方式的基礎上形成和發展起來的，是實現國家治理法治化、推進全面依法治國、促進鄉村社會發展及保障基層群眾權益至關重要的治理方式。