加強對權力運行的制約和監督

□李新剛

強化對權力運行的制約和監督，保證公權力不被濫用，是國家治理的關鍵環節之一，是黨中央著眼黨全面領導、長期執政和國家長治久安作出的重大制度安排。因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，必須一以貫之、堅定不移地全面從嚴治黨，保證權力在正確軌道上運行。

一、正確認識權力的價值取向

（一）實現和維護公共利益的價值取向

公權力姓公，也必須為公。為公首先指的就是公共利益。公共利益是指一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，也就是多數社會主體共同享有的那部分利益就是公共利益，包括公共基礎設施、公共環境、生態資源等。

為確保公權力真正為公行使，需要在法律上對公共利益做出相對明確的界定，避免在實踐中任意解釋，導致借公共利益之名，行濫用權力之實。公共利益合法性要滿足三個方面的要件：內容的公共性、范圍的確定性和實現程序的正當性。內容的公共性要求必須是多數社會成員共同享有的利益才是公共利益，少數個別人享有的利益不具備公共性的要求，比如純粹的商業開發不是公共利益。從范圍的確定性來看，有的公共利益是整個國家范圍內的，有的是某個地方的，某省或者某市范圍的，多數公共利益的認定都是以國家作為范圍的。從實現程序的正當性來看，公權力以公共利益為理由做出某一行為，必須有法律上的明確依據，還要嚴格依照法定程序實施權力行為，違法行使權力必須承擔相應的法律責任。

（二）保障人民權益的價值取向

任何國家機關及其工作人員享有的權力，從實質上講都是人民賦予的，人民通過直接或間接選舉，產生人大代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，由人民代表大會集中行使國家權力，并由它選舉產生“一府一委兩院”。因此，保障人民權益也理應是公權力的價值取向之一。

要保障人民權益，一方面，任何國家機關及其工作人員在行使權力時，必須關注人民群眾的切身利益，依法履行職責，有效維護人民群眾合法權益。另一方面，嚴格規范行政執法，加快推進行政機構、職能、權限、程序、責任法定化，強化對行政權力的制約和監督，禁止行政機關法外設定權力，把權力關進制度的籠子。

二、制約和監督權力的前提

（一）權力必須合法取得

權力必須合法取得，這是對權力來源的限定，制約權力首先要解決權力來源的合法性問題。如果來源都不合法，就談不上進行規范和制約的問題。

從實質上講，權力來源于人民。國家的一切權力屬于人民，人民作為一個整體享有國家權力。人民通過民主選舉，產生人大代表組成國家權力機關，行使國家權力。通過行使立法權授予其他國家機關相應的行政權、監察權、審判權、檢察權。因此，權力必須由人民賦予，才符合實質來源合法的要求。

從形式上看，權力必須來源于法律，憲法規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。“一府一委兩院”都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。因此，一切權力的取得必須由法律予以明確規定和確認。

（二）權力必須依法行使

依法行使權力應當遵循程序法定、比例原則和信賴保護原則的法治要求。

權力的依法行使要依照法定程序。程序是指行使權力的方式、步驟、時限等形式要求，確定公開、透明、嚴謹、合理的程序，是防止權力濫用和保證權力為公的重要條件。要圍繞確權、授權、用權、制權等環節，以法治思維、法治方式規范權力運行，確保權力依照法定權限和程序行使，做到法無授權不可為、法定職責必須為，讓權力在法治的軌道上運行。

權力的依法行使要遵循比例原則。比例原則，是指為了行使權力而達成一定目標時，可能對相對人的權益造成不利影響，這種不利影響應當被限制在盡可能小的范圍和限度之內。應當對行使權力可選擇的手段進行比較，盡量選擇對當事人造成最小損失的手段。國家行政機關制定行政法規要通過比例原則考察法規的合理性和效率，審視立法是否能夠達到預期目的等一系列問題。比例原則適用于行政自由裁量權領域時要求行政機關在選擇執法的方式、方法和范圍、幅度時，必須注意把握合理的分寸和尺度。在行政審判中的適用，可以彌補成文法律的不足，使法官在對某一具體行政行為作判斷時，可以依據較客觀的判斷標準，同時，也可以約束法官的自由裁量權，從而實現公正裁判，保護公民的合法權益。

權力的依法行使要遵守信賴保護原則。信賴保護原則的基礎是群眾對公權力的信任，信賴保護原則的表現則是指群眾基于法的安定性原則信賴行政行為不會變動，從而對自己的生活作出安排、對財產進行處分的行為。信賴基礎與信賴表現之間存在著因果關系，倘沒有信賴基礎，信賴表現也無從談起。群眾對公權力的正當合理的信賴應當受到保護，國家機關不得擅自改變已生效的行政行為。如果確需改變行政行為而由此給群眾造成損失的應給予補償。該原則的確立對妥善處理公共利益與個人利益的關系，以及創建誠信政府、責任政府具有重要的意義。

三、加強對權力制約和監督的基本路徑

堅持和完善黨和國家監督體系，更好實現對權力運行的制約和監督，是馬克思主義執政黨建設的核心要素和政治要求。

一是加強制度建設。加強權力運行的制約和監督機制建設：形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排；實行權力清單制度；健全不當用權問責機制。這幾項制度對于把權力關進籠子，進一步強化權責對應，將會起到十分重要的作用。制度的生命在于執行。要加大制度執行力度，決不能讓制度成為擺設。

二是增強法治思維和依法辦事能力。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。國家機關及其工作人員必須在憲法法律范圍內活動，增強法治意識、弘揚法治精神，自覺按法定權限、規則、程序辦事，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，決不能違規干預司法。

三是完善監督機制，形成監督合力。如果缺乏健全完善的用權法規制度，權力失去約束、不受監督，必然導致權力濫用、潛規則盛行，最終導致腐敗。首先要強化黨內監督。黨內監督的主要內容之一，就是正確行使權力和廉潔自律情況，監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。領導干部要正確對待監督，主動接受監督，習慣在監督下開展工作，決不能拒絕監督、逃避監督。在加強黨內監督的同時，要充分發揮國家監督的作用。各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及其公職人員依法進行監督。公開是有效的監督，通過實行政務公開，讓權力在陽光下運行。最后，作為人民群眾直接行使監督權的社會監督，盡管不具有法律效力，但因監督主體廣泛、民主性比較突出，在所有監督方式中也發揮著非常重要的作用。