鄉村振興背景下提升鄉村治理效能的路徑分析

彭佳

（新疆師范大學政法學院 新疆，烏魯木齊 830017）

2020 年底，中國全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標順利完成。中國減貧事業邁向新階段——鄉村振興。脫貧攻堅與鄉村振興戰略都是新時代中國“三農”工作的重要戰略部署，具有理念上的相通性和邏輯上的遞進性。鞏固和拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化是解決“三農”問題的必要步驟，也是開展“三農”工作的緊密關聯的三個遞進層次。要實現脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接，就必須深刻把握鄉村治理的內在規律，將鄉村治理的體系和制度優勢轉化為治理效能，推動鄉村振興事業向下一階段發展。

1 提升鄉村治理效能的邏輯分析

無論是對脫貧攻堅成果的鞏固還是對鄉村振興發展路徑的探索都需要科學的理論體系。本文以鄉村治理效能為理論基點，探索鄉村治理相關工作的內在邏輯。以更好的推動鄉村治理的制度優勢向效能優勢轉化。

1.1 鄉村治理效能的概念分析

關于治理效能，學界眾多專家學者賦予了其豐富的內涵。其中一部分人認為，治理效能是通過一系列治理活動取得的現實成效。也有部分學者指出，治理效能以治理能力為手段、以提高治理成效為目標，是一種動態的治理過程。由此可見，治理效能是一個既關于結果又關于過程的概念。

首先，作為一個人民當家作主的國家，以人民群眾的獲得感為目的、滿足人民群眾的實際需求既是中國特色社會主義制度本質特征的體現，又是提升鄉村治理效能的邏輯起點。其次，現代化的鄉村治理體系和治理能力表現為高質量的治理效能。提高治理效能有效推動農村高質量發展的戰略部署更加科學和可持續，實現符合過程性與符合規律性的統一。最后，黨的十九大報告指出，中國特色社會主義社會的主要矛盾已經發生轉變。新背景下，有效解決鄉村治理的難點問題與人民群眾的實際需要是提高治理效能的最終目標。

1.2 提升鄉村治理效能的內在優勢

改革開放40 多年來，中國在鄉村建設工作中取得了重大突破，這與中國的政治和制度的優勢息息相關。

2019 年，黨的十九屆四中全會指出堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。實現鄉村振興離不開黨對鄉村的集中領導，離不開黨對鄉村振興工作的全面部署。此外，中國單一制的結構使中國的制度體系呈現出垂直統一、橫向兼容的總體性特征。這種結構充分保證了中國制度的屬性優勢有效嵌入到各層級制度的設計之中。使治理政策能夠上行下效，最大程度地規避西方國家出現的地方與中央對抗、部門相互掣肘、推諉扯皮的結構性沖突，實現“全國一盤棋”的大格局。最后，中國共產黨堅持把人民為中心作為一切工作的出發點和落腳點。堅持把黨治國理政的戰略安排和時代要求與人民的現實需要緊密結合起來，有利于提高民族凝聚力，集中力量辦大事。為提升鄉村治理效能、平衡城鄉發展，實現向鄉村振興的平穩過渡提供助力。

2 新階段提升鄉村治理效能的現實制約

“小康不小康，關鍵看老鄉”。農村是檢驗全面建成小康社會成果的關鍵。當前，中國的減貧事業面臨的主要矛盾是夯實全面脫貧成果的目標與脫貧人口返貧的威脅之間的矛盾。要消解矛盾，實現減貧的可持續，就必須增強已脫貧人口的自主脫貧的能力。尤其是依靠政策扶持和社會保障兜底等綜合舉措實現脫貧的人口。因此，要推動鄉村振興戰略的實施，提升鄉村治理效能，就要認清治理過程中可能面臨的困難與風險。

2.1 鄉村治理體系建設與現實需要之間的差距

鄉村治理是國家治理中基層治理的重要內容。完善鄉村治理體系建設有利于推動鄉村治理手段的法制化、規范化發展。加強鄉村治理體系建設包括加強農村基層組織體系建設、村民信法、遵法、守法的行為體系建設和鄉村產業發展的體系建設等內容。當前鄉村治理體系中存在的不足一定程度上影響了鄉村治理效能的提升。

首先，基層組織體系建設不完善。農村基層黨組織在推動鞏固脫貧攻堅成果向鄉村振興平穩過渡的過程中扮演著非常關鍵的角色。基層黨組織的橫向覆蓋范圍不夠廣、縱向延伸不徹底不深入，黨總攬全局、協調各方的能力就會被削弱。推動鄉村事業的規劃和發展工作就可能面臨低效甚至停滯。其次，當前鄉村地區的法制體系功能虛化。鄉村地區尤其是偏遠地區，受村民文化水平和當地文化習俗等因素影響，村民法律意識淡泊。鄉村法制治理體系無法發揮作用，一定程度上給鄉村治理工作增加了難度。最后，鄉村產業發展體系還不完善。實現鄉村振興的關鍵在產業。當前鄉村地區產業的轉型和升級存在動力不足、結構不合理等問題。產業分散，創新性不夠、產業經營模式落后等因素導致一些脫貧產業在市場競爭中缺少長期性優勢，距離達到產業振興的標準還存在較大差距。

2.2 制度化建設程度與治理水平的差距

提升治理效能的前提和基礎是制度建設。鄉村制度建設的程度與水平是影響鄉村治理水平現代化的重要因素。

首先，各基層政府部門的制度化建設缺乏統一的標準，同一制度的建設程度存在差異。這使得在宏大的制度設計背景下，基層制度化建設呈現出一種零散的、脫節的、不平衡的、相互矛盾的特征，不利于鄉村治理效能的提升。其次，在制度制定的過程中，制度呈現出“單向性”的特點。一些制度的設計未能深入群眾，使制定出來的制度具有明顯的規范性、約束性和封閉性。這種用管理的思維推動制度化建設的方式違背了制度設計的初衷，達不到制度設計的理想效果。一定程度上影響制度化建設水平及鄉村治理效能的提升。最后，制度萬能化，人的主體作用被忽略。決策者在制度制定的過程中考慮不夠充分，使制度各項條款比較空泛，對細節性問題的處理缺乏針對性，對于特殊的問題處理缺乏精準性，介于人的主體性差異，對制度的偏差認識會給制度中期的執行、后期的反饋監督等環節帶來消極影響。更在深層次上抑制了制度現代化的進程以及鄉村治理能力的提高。

2.3 鄉村治理主體能力與治理需要的差距

新時代，隨著鄉村建設工作的進一步深入，鄉村發展結構逐漸走向多元。治理對象的多元化和治理內容的復雜化對治理主體提出了更高的要求。

首先，農民參與“村民自治”的能力還不夠高。受地區經濟發展水平等因素的影響，村民文化水平普遍不高，村民自主實現自我管理、自我教育、自我服務的難度較大。其次，治理主體的權責界定不夠清晰。在實現向鄉村振興過度的過程中，不同治理主體的權責定位不清晰會對鄉村治理的工作效能產生消極影響。最后，由于一些鄉村地區基礎設施還不夠完善，發展機會少。優秀人才大量外流，導致治理主體總體素質水平有所欠缺。面對近年來全國各地涌出的“網格化管理”“新公共服務”等新的治理范式，在相對落后的農村地區明顯存在專職人力資源不足、專業化水平低、資源整合能力不足等問題，對提升鄉村治理方法的科學性、創新性，實現鄉村治理手段的現代化具有阻礙作用。

3 新階段提升鄉村治理效能的實踐路徑

通過對當下鄉村現代化發展所面臨的諸多困難與挑戰進行分析，新階段要提升鄉村治理效能就必須把堅持黨的領導作為鄉村振興的政治保障，以推動制度創新作為提升鄉村治理效能的制度保障。實現理論與實踐相統一、主體與客體相統一，從而實現提高鄉村治理效能的理想目標。

3.1 完善鄉村治理體系建設，化制度優勢為興鄉富民的治理效能

鄉村治理是國家治理的基礎。完善鄉村治理體系、提升鄉村治理效能，推動農村發展是實現鄉村振興的必要前提。加強農村基層黨組織建設、法制體系建設和產業發展體系建設是完善鄉村治理體系建設的重要內容。

首先，要深化基層黨組織建設。提升黨的戰斗力和堡壘作用，不斷提升治理效能。黨的領導作用需要依賴一定的載體來實現，也就是各級黨組織。加強黨的基層組織建設，擴大黨組織橫向覆蓋的同時，把黨的支部建立到農村，打通黨與社會最底層的溝通渠道。有利于解決實際問題，實現農業農村現代化。其次，要不斷加強和完善農村法制體系建設。村民和村干部應共同學習相關法律知識，提高個人法律修養。通過培養村民的制度意識，增強制度的剛性約束力。最后，構建完善的產業發展體系。要注重產業的長期效益就必須在產業及產業經營模式上融入新元素，發展特色產業。科學規劃產業結構、擴大產業市場，以增強產業的市場競爭力，進一步化鄉村治理的制度優勢為富民興鄉的治理效能。

3.2 推動制度創新，加強鄉村治理效能的制度保障

首先，堅持頂層設計與加強制度創新相結合。頂層設計是國家層面對制度進行的大方向的定位。要使制度建設更接地氣，就需要在制度推進的過程中把頂層建設和基層創新相結合。村干部要加強自身素質，學習國家大政方針的深刻內涵。使頂層設計與基層創新充分結合起來，從根本上助推鄉村治理現代化的進程。

其次，協調推進與重點突破相結合。要克服制度建設中分散性問題，必然要加強制度間的整體性、系統性，消除制度交流的障礙與盲點。在整體推進制度建設的過程中，抓好主要矛盾，以重點領域的制度推進影響和帶動其他方面制度的推進，強化制度之間的聯系，為制度推進提供新思路。

最后，開放互動與約束激勵相結合。樹立動態思維，打破制度的封閉性和單向性。疏通民眾參與的路徑，使制度具有約束指導作用的同時又能最大限度地體現民意。提高制度的科學性，進而推動治理能力現代化。

3.3 提升治理主體的治理能力，高效深化鞏固治理成果

制度的生命力在于執行，而執行的最終效果在于執行主體。推動治理主體結構改革，提升治理主體自身能力建設和強化村民制度意識是提升鄉村治理效能的重要一環。

首先，開展村民學習，提升村民的文化素養。設立文化陣地，主動提供學習場所。切實地保障和滿足村民的文化生活需要，以提高村民自治的水平。其次，要健全切實有效的制度執行機制，明確各方責任，形成制度執行的強大動力。加強對制度執行后續的監督，堅持有責必問、問責必嚴，以強化制度執行。最后，要堅持重視人才。人才是鄉村工作中起核心作用的要素。要積極把培育人才、引進人才相結合。建立留住人才的激勵機制，為鄉村振興提供堅實的人才支撐和智力保障。