探討國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合

文／李進 安徽省合肥市肥西縣自然資源和規(guī)劃局 安徽合肥 231200

引言：

現(xiàn)階段，城市規(guī)劃工作不僅包含治理政策、結構體系的重新設計，而且涉及思維范式、技術方法的傳承與融合。基于國土空間規(guī)劃體系指導，積極開展城市規(guī)劃工作，并在規(guī)劃中努力實現(xiàn)基礎層面要素的傳承與融合，能有效提升城市規(guī)劃整體質量，發(fā)揮城市職能，這樣既能推動城市的健康可持續(xù)發(fā)展，也能以城市規(guī)劃鞏固國土空間治理的效果，更好地適應社會公眾需求，推動我國經濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

1、國土空間規(guī)劃內涵

國土空間規(guī)劃是我國國土空間資源開發(fā)利用的基礎，作為一項戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，國土空間規(guī)劃包含較多內容。在《意見》中，文件對空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的內容進行了清晰說明，兩者在內容表述方面的探究并無較大差異，但是后者規(guī)劃的重點集中在“國土”層面，即在實際規(guī)劃中，除考慮主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃外，還需要注重城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域性專項規(guī)劃和行業(yè)性專項規(guī)劃等諸多內容，努力實現(xiàn)多規(guī)合一。

基于多規(guī)合一理念建設國土空間規(guī)劃體系，有助于新時代國土空間開發(fā)保護格局的重新建立。在實際規(guī)劃中，為確保規(guī)劃體系的統(tǒng)一性、科學性、高效性和權責清晰性；國土空間規(guī)劃人員不僅要考慮人口分布、經濟布局內容，而且應分析國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等影響因素，此外國土空間規(guī)劃人員還應在以人文本理念的指導性，多層次、多角度、全方位地分析各規(guī)劃要素與國土空間規(guī)劃體系的關系，以此來實現(xiàn)生產空間、生活空間和生態(tài)空間的全面規(guī)劃；這樣能促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)美麗中國的有效建設。

2、城市規(guī)劃的主要內容

城市規(guī)劃本身就是國土空間規(guī)劃的重要內容，基于國土空間規(guī)劃理念，科學開展城市規(guī)劃工作，能有效地發(fā)揮城市職能，為人們創(chuàng)造良好生活環(huán)境。與地理學相比，我國城市規(guī)劃學的起步較慢，可持續(xù)發(fā)展理念下，我國高度重視城市規(guī)劃工作的開展，國家及政府部門在城市規(guī)劃中的投資不斷增加，這為城市規(guī)劃工作的開展提供了充足的物資和人力支撐。在新時期的城市規(guī)劃中，要求從城市病治理的層面出發(fā)，在考慮城市人力增加對城市住房、經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境所帶來影響的基礎上，系統(tǒng)化地開展城市多元要素規(guī)劃。從規(guī)劃過程來看，城市規(guī)劃不僅包含從城市總體布局、土地利用規(guī)劃、道路交通規(guī)劃，而且還涉及綠化與開敞空間系統(tǒng)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等諸多內容。值得注意的是，新時期的城市規(guī)劃以解決問題為導向，在實際規(guī)劃中應注重4 個問題的規(guī)范處理。

（1）城市規(guī)劃首先應重視城市發(fā)展問題的規(guī)劃處理，這是城市規(guī)劃研究的主體，在實際規(guī)劃中應系統(tǒng)分析城市規(guī)劃發(fā)展中的存在的問題，并探究這些問題的引發(fā)原因，實現(xiàn)常規(guī)問題合理規(guī)避和復雜問題有效處理。

（2）以往的城市發(fā)展中伴隨著較為嚴重的環(huán)境污染問題，對此需在城市規(guī)劃中開展城市生態(tài)環(huán)境治理工作，實現(xiàn)城市與自然的平衡與為擬定，這樣能為群眾的生活提供基礎保證。

（3）在國土空間規(guī)劃背景下，我國對城市規(guī)劃工作提出了較高的要求，城市規(guī)劃的政策、法規(guī)日益完善，在實際規(guī)劃中，還需要將這些政策法規(guī)落到實處，這樣能為城市各項問題的全面實施提供指導，推動城市規(guī)劃工作的穩(wěn)步實施。

（4）開展城市規(guī)劃工作還應注重實際規(guī)劃效果的有效評估。在城市規(guī)劃評估中，需要系統(tǒng)考慮預期建設要求和目標，借助國土空間規(guī)劃體系的相關理念和內涵，對城市規(guī)劃的要點、內容、目標、流程進行細化處理，以此來準確評價城市規(guī)劃結果，實現(xiàn)城市規(guī)劃的動態(tài)管控。

3、基于國土空間規(guī)劃實施城市規(guī)劃傳承與融合的作用

3.1 價值體現(xiàn)

融入國土空間規(guī)劃體系是我國城市規(guī)劃發(fā)展的必然，這是因為在城市規(guī)劃工作中，系統(tǒng)使用國土空間規(guī)劃的相關理念后，規(guī)劃人員能系統(tǒng)分析城市規(guī)劃的要點和難度，這對于城市規(guī)劃重點的把控具有積極作用。同時在城市規(guī)劃方法應用層面，工作人員還能充分結合國土空間規(guī)劃中“三大”主導功能和“三個”約束條件進行城市規(guī)劃，這保證了城市總體規(guī)劃原則的明確性，有助于城市規(guī)劃效益的統(tǒng)一。此外國土空間規(guī)劃強調生態(tài)、經濟、社會關系的深層次把控，要求通過這些層面的內容分析和效益控制，為人們創(chuàng)造良好的生活、生產環(huán)境；基于國土空間規(guī)劃原則、方法指導城市規(guī)劃時，同樣可以從這些層面進行細節(jié)要素規(guī)劃，這凸顯了“以人文本”的規(guī)劃原則，同時其使得城市規(guī)劃的工作核心更加明確，有助于城市規(guī)劃中“五個量”的系統(tǒng)把控。國土空間規(guī)劃背景下，城市規(guī)劃工作中的“五個量”不僅包含質量強化、盤活總量、框定總量，而且涉及限定容量、優(yōu)化增量。這五個量是國土空間規(guī)劃中需要考慮管理的重要因素，將其滲透到融合到城市規(guī)劃工作當中，能真正地將城市規(guī)劃落到實處，取得良好效益，同時其能在保證城市規(guī)劃完整性、整體性的基礎上，改善城市居民的生活條件，提升城市居民生活質量。

3.2 解決問題

城市規(guī)劃是城市創(chuàng)新發(fā)展的不竭動力，基于先進理念開展城市規(guī)劃工作，能充分發(fā)揮各地行政主管部門的作用，響應國家號召，繼而將城市規(guī)劃的政策、內容落到實處。目前，我國城市規(guī)劃中存在一個明顯問題，表現(xiàn)為地方性的事權較為集中，這使得在城市規(guī)劃中，各級政府均是從整體的角度進行出發(fā)，忽視了細節(jié)問題的把控，這影響了城市規(guī)劃的整體質量和成效。而在新時期，基于國土空間規(guī)劃的相關原理和規(guī)范，系統(tǒng)化地開展城市規(guī)劃工作，能充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系的引領作用，在此背景下，各地行政主管部門的工作人員能從多個層面深層次探究城市規(guī)劃工作，這能清晰呈現(xiàn)城市規(guī)劃中的問題，為城市規(guī)劃中各類問題的解決提供了導向作用，并且其在保護城市空間土地的基礎上，最大化地利用了城市的各類資源，為城市的健康發(fā)展提供了基礎保障。

3.3 長期發(fā)展

現(xiàn)階段，我國城市發(fā)展正處于關鍵時期，在這一時期若追求成效而忽視問題處理，則城市后續(xù)建設、發(fā)展中將面臨更大的壓力，影響了城市預期發(fā)展目標的實現(xiàn)。對此在城市規(guī)劃發(fā)展中，不論編制城市規(guī)劃方案，還是進行規(guī)劃體系具體落實，均需要制定明確的出發(fā)點，然后在科學理念的指導下，真正地將城市的發(fā)展目標落到實處。基于國土空間規(guī)劃理念指導城市規(guī)劃傳承與融合，能為城市規(guī)劃中具體問題的解決提供可行思路。

（1）城市規(guī)劃首先要進行城市空間的合理布局，該環(huán)節(jié)中，使用國土空間規(guī)劃的相關理念，并搭配相應的法律法規(guī)，能實現(xiàn)國土空間規(guī)劃和城市規(guī)劃的關系協(xié)調，同時其對于兩者的目標銜接具有積極作用，能充分保證城市規(guī)劃的統(tǒng)一性、標準性。

（2）傳統(tǒng)城市規(guī)劃忽視了城市空間的連續(xù)性，而在國土空間規(guī)劃背景下，實施城市規(guī)劃工作能在進行城市空間重點內容規(guī)劃的基礎上，實現(xiàn)城市邊界限度模式的有效選擇，充分保證了城市規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的連續(xù)性。

（3）基于國土空間規(guī)劃實施城市規(guī)劃時，能實現(xiàn)城市土地資源的充分利用，并且其能在城市規(guī)劃中體現(xiàn)多規(guī)合一原則和要求，這充分解決了城市發(fā)展問題，滿足了城市發(fā)展需要。

4、國土空間規(guī)劃下城市規(guī)劃傳承與融合的思路設計

城市規(guī)劃工作本身具有較強的專業(yè)性、綜合性和復雜性，在城市規(guī)劃初期階段，應注重規(guī)劃平臺的有建設。新時期，工作人員可依托國土空間規(guī)劃體系構建有利于城市規(guī)劃及發(fā)展的平臺，并在該平臺上完成城市規(guī)劃分項建設。在《意見》中，國土空間規(guī)劃被劃分為三個類別，分別是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，基于《意見》指導城市規(guī)劃時，需重新選定一個層面設定成新的分項，然后由該分項承擔城市規(guī)劃的職責。從城市規(guī)劃過程來看，基于國土空間規(guī)劃的城市規(guī)劃具有統(tǒng)籌性的特征，即在實際規(guī)劃中，工作人員應系統(tǒng)化地傳導國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略安排，細化落實國土空間規(guī)劃的要求，并且在細節(jié)要素規(guī)劃中，應建立“誰審批、誰監(jiān)管”的責任制度，實現(xiàn)城市規(guī)劃與城市治理的有機統(tǒng)一。

使用國土空間規(guī)劃的相關原理指導城市規(guī)劃工作時，應重視城市規(guī)劃專項的嚴格界定。一般城市專項規(guī)劃應集中在特定的區(qū)域、領域，通過對空間開發(fā)保護的安排，實現(xiàn)城市空間的特有功能。出于這一要求，在新時期的城市規(guī)劃傳承與融合中，還應注重以下要點：

（1）實施城市專項規(guī)劃細節(jié)要素控制時，要求所設計的規(guī)劃專項在職能劃分上具有全覆蓋、不交叉的特征，滿足在城市多元發(fā)展及服務需要。

（2）城市分項的規(guī)劃還需要系統(tǒng)考慮地區(qū)條件，結合實際情況對城市多元要素展開規(guī)劃，具體規(guī)劃內容不僅包含土地整治保護、城市規(guī)劃、自然保護地的規(guī)劃，而且涉及農田、礦產資源、防災體系、綜合交通燈諸多單元。

（3）城市規(guī)劃中，應注重分項規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的有效區(qū)分，一般總體規(guī)劃是分項規(guī)劃的依據(jù)，而分項規(guī)劃又是詳細規(guī)劃的直接依據(jù)。基于這一規(guī)劃原則要求，在實際規(guī)劃中應有國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃到樹形項目規(guī)劃的樹形拓撲結構，這樣能充分保證城市空間規(guī)劃的層次性，避免城市空間規(guī)劃及城市功能出現(xiàn)層級錯位、缺位問題。

5、國土空間規(guī)劃下城市規(guī)劃傳承與融合的策略方法

5.1 落實“去戰(zhàn)略化”的城市規(guī)劃要求

國土空間規(guī)劃具有整體性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的特征，其對于我國國土空間資源的開發(fā)利用具有積極作用。城市規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中的一個關鍵組成，其直接關系著國土空間規(guī)劃的效率和質量。基于國土空間規(guī)劃的相關原理實施城市規(guī)劃時，就必須注重城市規(guī)劃體系的約束和重塑，真正做到城市規(guī)劃的去戰(zhàn)略化發(fā)展。在新時期的城市化規(guī)劃中，落實區(qū)戰(zhàn)略化的規(guī)劃要求，首先應主張城市規(guī)劃重點的把控，即城市規(guī)劃需要以城市空間范疇的行政管理和公共政策為主軸，在此基礎上，應通過有效措施，實現(xiàn)國家、地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的有效傳導。其次資源環(huán)境承載力是影響城市規(guī)劃及發(fā)展質量的重要因素，在城市細節(jié)要素規(guī)劃中，應系統(tǒng)考慮城市地區(qū)資源環(huán)境的承載能力，做到資源環(huán)境承載與區(qū)域發(fā)展的平衡；同時在重塑城市規(guī)劃職能的基礎上，還需要創(chuàng)新城市固化的技術和方法體系，真正地將城市規(guī)劃中“去戰(zhàn)略化”的要求落到實處。最后在國土空間規(guī)劃背景下，基于去戰(zhàn)略原則實施城市規(guī)劃，還應注重城市職能的分解與落實。

5.2 準確把握城市化和城市體系規(guī)劃分項

傳統(tǒng)城市規(guī)劃模式下，對于城市具體要素的規(guī)劃重在政策性和指導性，規(guī)劃的控制和落實單元還是城市政府，這在一定程度上影響了城市與其他區(qū)域的協(xié)同性，致使城市規(guī)劃的內容難以得到有效落實。國土空間規(guī)劃下城市規(guī)劃設置了全新的規(guī)劃分項，這與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃產生較大變化。基于全新城市規(guī)劃背景，在具體的規(guī)劃分項落實中還應考慮以下要素：

（1）在城市規(guī)劃分項落實的初期階段，應系統(tǒng)開展專題研究工作，以此來確定城市固化發(fā)展的目標，在統(tǒng)籌安排城市規(guī)劃各項工作的基礎上，形成全新的城市規(guī)劃和發(fā)展方法。

（2）城市規(guī)劃本身具有較強的專業(yè)性，同時具體的規(guī)劃工作受諸多因素影響；尤其是在城市規(guī)劃分項控制中，不僅需要考慮城市的性質、規(guī)模和等級，而且需嚴格控制城市開發(fā)便捷范圍，掌握城市規(guī)劃基本要求。

（3）在城市規(guī)劃分項控制中，應注重基礎設施建設，強化資源分配管理，以此來形成城市發(fā)展與資源協(xié)調利用的動態(tài)管控機制，促進城市分項內容的有效落實。值得注意的是，在城市規(guī)劃分項管理中，應系統(tǒng)考慮城市的發(fā)展問題，這是因為這些問題對于城市的發(fā)展具有極大地限制作用，在明確掌握城市發(fā)展問題的基礎上，從資源需求、環(huán)境容量、區(qū)域協(xié)同和城市群關系等多個層面開展城市規(guī)劃和協(xié)調工作，能有效傳承和融合城市規(guī)劃中的多元要素，提升城市規(guī)劃整體效益。

5.3 發(fā)揮市場機制作用

國土空間規(guī)劃要求實現(xiàn)國土空間資源的最優(yōu)利用，該過程應系統(tǒng)考慮規(guī)劃與資源的銜接關系。在整個國土空間規(guī)劃中，資源是基本的受體和對象，而規(guī)劃是主要的手段和方法，實現(xiàn)這兩者的統(tǒng)一，能真正履行“雙統(tǒng)一”的要求。

（1）全新經濟形態(tài)下，城市規(guī)劃工作受到市場環(huán)境的影響，對此立足國土空間規(guī)劃背景實施城市規(guī)劃時，還需要做好城市規(guī)劃與市場機制之間的銜接，發(fā)揮市場機制作用，形成良好的城市規(guī)劃發(fā)展環(huán)境。

（2）規(guī)劃對于城市空間資源配置具有較強的干預能力，且整體的干預手段靈活多樣，在過去，除功能分區(qū)與用地性質管制、容量控制外，常見的干預手段還包括公共利益優(yōu)先保護、建設用地供應計劃等，這些規(guī)劃干預手段均有著計劃經濟的基因傳承。但是到了新時期，市場在資源配置中的作用逐漸突出，在城市規(guī)劃過程中，要發(fā)揮城市空間資源的作用，同樣能發(fā)揮市場機制作用，以市場手段完成對城市空間規(guī)劃要素的干預。

（3）城市空間規(guī)劃中對資源配置的干預均是通過市場來實現(xiàn)的，這于市場干預的直接性、強力性具有較大關系。要注意的是，在新時期的城市規(guī)劃中，還存在市場失靈的問題，對此在城市規(guī)劃初期階段，應注重公共政策與市場機制關系的有效分析，在建立以市場機制為核心的城市規(guī)劃體系后，還需制定和完善城市管理的公共政策，這樣能充分尊重物權關系，落實城市規(guī)劃內容，評估城市規(guī)劃結構，助力城市長遠發(fā)展。

5.4 重構城市規(guī)劃技術體系

要進一步提升城市規(guī)劃的整體質量，在完成城市規(guī)劃分項設置及相關要素傳承融合后，還應努力實現(xiàn)城市規(guī)劃技術體系的重構。就城市規(guī)劃技術體系重構而言，其要求對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃進行切分處理，即將城市規(guī)劃分為行政和技術兩個板塊，然后以此為基礎，對城市規(guī)劃中的專業(yè)技術運作進行管理。作為城市規(guī)劃與現(xiàn)代科學技術的接口，技術板塊的建設和應用對于城市規(guī)劃質量和城市發(fā)展具有積極作用。國土空間規(guī)劃背景下，用于城市規(guī)劃的技術處于持續(xù)更新階段，在此過程中，還應注重城市規(guī)劃技術板塊的持續(xù)創(chuàng)新和優(yōu)化。在城市規(guī)劃技術優(yōu)化中，城市工作者不僅所需要考慮公共政策、市場調節(jié)因素，而且需考慮市民需要、物質環(huán)境內容，此外工程調節(jié)、科技創(chuàng)新等都是工作人員需要掌握的關鍵要素，通過這些要素的控制，切實保證城市生產生活需要。要注意的是，我國城市規(guī)劃行政職能和專業(yè)技術長期以來存在高度融合的特征，這使得兩者的邊界不夠清晰，在城市規(guī)劃中容易出現(xiàn)技術超載的問題。故而在新時期的城市規(guī)劃技術體系建設中，還需要結合城市規(guī)劃的內容、城市發(fā)展效率和目標，設計具有較強適用性的城市規(guī)劃技術體系，減少技術行為對城市規(guī)劃行政決策和公共參與的干擾，提升城市公共決策的執(zhí)行效率和效力。在國土空間規(guī)劃背景下，實施城市規(guī)劃技術創(chuàng)新應努力做到以下方面：

（1）城市規(guī)劃部門應加大在現(xiàn)代信息技術應用層面的投入，系統(tǒng)更新計算機、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代傳感等新技術的應用，為城市規(guī)劃工作的開展提供物理支撐。

（2）基于現(xiàn)代信息技術建成城市規(guī)劃技術平臺后，應注重該平臺與國土空間規(guī)劃平臺的對接，在清晰界定兩者范疇的基礎上，應做好關聯(lián)要素的分析處理，以較為完善、真實的數(shù)據(jù)信息驗證國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃中的諸多事項，充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設的整體職能。

（3）加強城市規(guī)劃技術管理應注重規(guī)劃技術產品的分級管理，該環(huán)節(jié)中，除考慮規(guī)劃成果和標準外，還應準確分析建設項目設計和實施安排情況，這樣通過技術產品的管理，能實現(xiàn)城市規(guī)劃標準制定、技術應用、產品監(jiān)管的有機統(tǒng)一，推動城市的有序發(fā)展。

結語：

城市規(guī)劃工作是國土空間規(guī)劃的重要內容，基于國土空間規(guī)劃體系實施城市規(guī)劃的傳承與融合，能有效提升城市規(guī)劃質量，促進城市服務職能發(fā)揮，而且能有效實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的重構和定型，滿足新時期國土空間規(guī)劃的需要。新時期，城市工作者只有充分認識到國土空間規(guī)劃內涵及城市規(guī)劃內容，厘清兩者之間的作用關系，并在國土空間規(guī)劃理論方法指導下，按照“多規(guī)合一”的要求進行城市多元要素的規(guī)劃設計，并努力實現(xiàn)城市中傳承與融合方法的創(chuàng)新應用，這樣才能有效提升城市規(guī)劃整體質量，發(fā)揮城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃治理中的作用，繼而在我國國土空間資源高效利用的基礎上，推動社會經濟、生態(tài)的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。