基于PMC的西部地區數字經濟政策文本量化評價研究

沈俊鑫，沈冰亮，何承洪，王曉萍

(昆明理工大學 a.管理與經濟學院；b.云南產業發展研究院，云南 昆明 650500)

數字經濟是一種以數字技術為核心的新型經濟形態，正在成為驅動各國經濟高質量發展的重要引擎[1]。為促進國民經濟穩定發展，各國政府先后發布了相應的產業政策，如德國工業4.0、美國工業互聯網、中國大數據戰略等。《全國數字經濟發展指數(2021)》顯示：2021年中國數字經濟規模為45.5萬億元，增長16.2%,數字經濟成為我國穩增長和結構轉型的關鍵力量。從規模和占比上看，西部僅有重慶超過1萬億，數字經濟占GDP超50%；從增速看，大部分西部省市集中在10%～15%之間，低于全國平均水平，僅有貴州和重慶超過20%，且貴州省連續七年增速第一，這主要得益于貴州省和重慶市在“十三五”期間就大力發展大數據產業，并在此期間發布了數字經濟產業發展規劃及行動計劃等政策性文件。相關研究表明，數字經濟的發展需要有效的政策支持[2]。當前我國數字經濟正快速發展，產業不斷壯大，但也暴露出區域發展不平衡、創新效能不高、數據資產化進程緩慢等問題，尤其是制約數字經濟發展的政策障礙[3]和明顯的地區差距、省際差異及不平衡、不充分的區域異質特征問題，發展水平呈現東部>中部>東北>西部的格局[4]，且西部地區存在推行新興產業政策方面不夠積極[5]、市場化程度較低、營商環境較弱等情況[6]。因此，本研究以西部12省市自治區數字經濟政策為研究對象，運用PMC指數模型方法進行文本量化對比分析，識別西部地區當前數字經濟政策質量如何？分析存在哪些共性問題，今后發布相關政策需要注意什么？根據實際評價分析結果提出相應的改進路徑和對策建議，為完善西部地區數字經濟政策體系、推動數字經濟健康持續發展提供有益參考。

一、文獻綜述

(一)政策評價研究

政策評價是特定主體依據一定評價標準和程序，對政策設計和運行進行分析判斷，涉及單項政策評價和政策體系評價[7]，其目的是為政策制定、校正提供決策依據，進而提升政策的實施效果[8]。在政策評價方法中，最早是以Suchman提出的五類評估法[9]和Poland O F提出的“三E”評價體系為代表的經驗判斷法[10]。近年來，政策評價方法不斷發展和豐富，如Wollmann通過分析政策因果進行政策評價[11]，該方法的不足之處在于只對政策效果進行了探討。崔穎[12]運用模糊綜合評價法對河南省科技創新人才政策進行評價并指出其政策方面還有很多不足。郭俊華等[13]采用內容分析法對人才政策進行研究后指出，現有政策存在內容寬泛且運用失衡等問題。綜上，目前的政策評價方法具有科學性但多數存在主觀性較強、精確度較低等不足，如模糊綜合評價法主觀性較強[14]、內容分析法精確性不高[15]46-56。胡春艷等[16]4-23應用PMC指數模型法對容錯糾錯和大數據政策進行量化評價，很大程度上彌補了以上方法的不足[17]127-136，該方法是目前國際上較為先進的政策評價方法[18]。

(二)數字經濟政策研究

政策制度的完善和實施是構建數字治理體系的保障。丁聲一等[19]對比英國數字經濟戰略提出我國政策制定可以完善協同指導機制，鼓勵企業進行數字創新。陳萬欽[20]通過梳理國內外現有數字經濟政策認為，促進數字經濟健康發展需建立完備的政策體系。也有學者對數字經濟政策的效果進行了探討。何帆等[21]認為，我國數字經濟政策對實體企業數字化變革業績影響較大。隨著數字經濟的快速發展，需要加快我國數字經濟發展的政策供給，王偉玲等[22]認為應建立適應數字經濟發展的市場體制、強化信息產權保護。綜上，大部分學者都對完善我國數字經濟體系提出了寶貴建議，為本研究提供了思路。

(三)數字經濟政策評價研究

在數字經濟政策評價研究方面，蔡冬松等[23]139-145借助PMC指數模型對吉林省9份數字經濟政策進行評價后認為相關政策的協同性較高。張美萍[24]以20份數字經濟政策為樣本，采用內容分析法研究發現，目前數字經濟政策工具內部結構不合理。雷鴻竹等[25]采用內容分析法和統計分析法對107份數字經濟政策評價后認為,我國數字經濟政策主要存在適配性和協同度較差的問題。吳湘玲等[26]通過內容分析法對中央層面的9份數字經濟政策研究指出，我國中央層面的數字經濟政策存在軟性環境的保障與市場需求的拉動作用較弱等不足。楊巧云等[27]借助NVivo軟件從政策目標、政策工具兩個維度對45份數字經濟政策分析后認為，我國省級數字經濟綜合性政策在目標層面側重于應用創新，在工具層面偏向使用供給型政策。

二、研究設計

(一)研究方法

在數字經濟政策評價的方法方面，采用內容分析法的學者較多，但該方法精確性不高[15]46-56。蔡冬松等[23]139-145借助PMC指數模型對數字經濟政策進行量化研究，很大程度上彌補了內容分析法的不足，進一步提高了政策評價結果的客觀性。PMC指數模型法是Ruiz Estrada提出的一種新型政策評估方法，它可以對任何一項政策進行科學的量化評價，且通過繪制PMC曲面圖直觀地展示政策各維度的優劣情況，進而提出相應的改進措施[28]523-536。我國學者張永安等[29]26-31將其引入國內，結合文本挖掘法對區域科技創新政策進行實證分析，為我國在該領域的量化研究提供了新思路。近年來，PMC指數模型和文本挖掘法得到廣泛應用，蔡冬松[23]139-145、戚湧[30]118-125等學者論證了該方法的適用性、可行性和科學性，為本文運用PMC指數模型法研究分析中國西部12省市自治區數字經濟政策奠定了基礎；同時，為便于東西部比較，更好地反映數字經濟發展的起點和條件，在設定變量時可預留非標準變量，使模型更具智能化。

(二)數據來源

本文從中國西部12省市自治區政府官網及北大法寶數據庫對數字經濟相關政策進行檢索梳理，最終確定34份政策文本作為本文研究對象。其中：廣西壯族自治區11份，貴州省7份，四川省4份，甘肅省3份，內蒙古自治區2份，陜西省、云南省、青海省、重慶市、寧夏回族自治區、西藏自治區和新疆維吾爾自治區各1份。政策文本類型涵蓋規劃、意見、專項政策等；同時，選擇了發展基礎較好的杭州市和最早發布數字經濟政策、發展速度較快的福建省進行東西部數字經濟政策評價對比。但由于政策發布時效等限制，本文在政策選擇上難免遺漏新發布的關鍵性政策文本。

(三)文本處理

將34份政策文本整合并全部導入ROSTCM6軟件，通過分詞、詞頻分析過濾掉“人民政府”“部門”等頻數較高但對研究無明顯意義的干擾詞匯，然后將其余40個高頻詞歸納整理后得到表1，其中“發展”出現頻率最高。

表1 數字經濟政策高頻詞匯表

通過社會網絡和語義網絡圖分析，進一步挖掘了政策文本核心內容與各關鍵詞間的輻射程度，為設定指標和參數確認提供可靠依據。在語義網絡圖中，一個節點連接其它節點的數量越多，則節點的度數中心性越強，說明該節點越重要。如圖1所示，“大數據”“發展”“服務”“建設”“企業”等詞緊密相連，可以看出西部地區數字經濟政策為加快建設大數據應用服務平臺、服務企業、高質量推動數字經濟發展提供了一系列保障。

三、構建模型

PMC指數模型的構建通常包括設定政策指標與參數識別、建立多投入產出表、計算PMC指數和繪制PMC曲面圖四個步驟。

(一)設定政策指標與參數識別

PMC指數模型在進行政策量化評價時的核心思想是不忽視任何一個相關變量的作用，同時盡可能多地選取相關變量。本文基于Ruiz Estrada M A[28]523-536政策評價方法，綜合胡春艷等[16]4-23的研究成果，結合數字經濟政策高頻詞匯表，構建西部地區數字經濟政策評價體系(見表2)。在PMC指數模型中所有二級指標重要程度相同，在多投入產出表中所占權重也相同，所有指標均采用二進制設定參數，即政策文本內容滿足對應的二級指標，則該指標參數值為1，否則為0。

圖1 語義網絡圖

表2 數字經濟政策評價體系

(二)建立多投入產出表

依據表2建立多投入產出表，測算PMC指數。多投入產出表主指標與表2一級指標對應，每個主指標由n個二級指標組成，對應表2二級指標，二級指標沒有數量限制且重要性相同，因此無需做出重要性排名[29]26-31。

(三)計算PMC指數

PMC指數數值的計算有4個步驟：第1步，將各級指標放入表3中；第2步，根據式(1)和式(2)對政策樣本二級指標進行賦值；第3步，根據式(3)計算各一級指標的數值；第4步，根據式(4)計算各政策樣本的PMC指數。式中：t為一級指標，j為二級指標。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

其中：t=1,2,3,…

(4)

參照現有的PMC指數數值評價標準，本文將西部地區數字經濟政策PMC指數數值分為4個一致性級別：0～4.99，政策評分等級為不及格；5～6.99，評分等級為可接受；7～8.99，評分等級為優秀；9～10，評分等級為完美。

(四)繪制PMC曲面圖

三維立體的PMC曲面圖可直觀展示政策評價結果，綜合比較評價政策各維度優劣性。圖中凸出部分表示政策在對應的評價指標上得分較高，凹陷部分則表示得分較低。計算PMC矩陣是繪制PMC曲面圖的前提，本文10個一級指標中，由于政策公開(X10)無二級指標且各政策的該項指標分值均為1，考慮到矩陣具有對稱性和PMC曲面的平衡性，此處將一級指標X10刪除，形成3×3的矩陣，參見式(5)計算繪制PMC曲面圖[29]26-31。

(5)

四、實證分析

(一)樣本選取

為確保評價結果具有參考價值，本文將中國西部12省市自治區的34份數字經濟政策文本全部作為研究樣本，各項政策分別記為P1～P34(見表3)。

表3 34份評價政策樣本匯總(1)政策文本來源：中國西部12省市自治區人民政府官網。(僅展示部分)

(二)PMC指數計算

基于上述步驟分別計算出34份政策樣本的PMC指數及各項政策的凹陷指數。根據本文的PMC指數值劃分標準，按數值大小對各項政策所屬等級進行劃分(見表4)。

(三)PMC曲面圖繪制

結合政策樣本PMC指數值，根據式(5)計算各項政策的PMC矩陣并繪制PMC曲面圖，可以直觀地看出各項政策的優劣情況。本文以其中兩項政策為例，僅展示PMC指數得分最高的P7和得分最低的P9的PMC曲面圖(見圖2)。

(四)實證結果分析

1.整體對比分析。結果顯示：西部地區34份數字經濟政策樣本中，完美等級政策2項，優秀等級30項，可接受等級2項，沒有不及格樣本；PMC指數均值為8.03，處于優秀等級。分別增加杭州市、福建省各3份政策樣本進行對比分析，僅增加杭州市PMC指數均值為8.05，并沒有明顯提升；僅增加福建省PMC指數均值為8.25，提升較為明顯；杭州市3項政策樣本均為優秀等級，福建省完美等級政策1項，優秀等級2項。

表4 34份數字經濟政策樣本PMC指數值和等級劃分(僅展示部分)

圖2 P7、P9政策曲面圖

盡管政策樣本總體得分較高，但各項政策的凹陷指數仍有不同，說明政策樣本的衡量指標存在結構性失衡。政策凹陷程度可直觀地反映各政策一級指標的薄弱環節，本文參照方永恒等[34]關于政策凹陷指數等級劃分，在西部地區的34份數字經濟政策樣本中，6份為可接受凹陷程度指數，其余28份為低凹陷程度指數；東部6份樣本中，2份為可接受凹陷程度指數。

圖3 34份政策樣本一級指標均值

如圖3所示，西部地區34份數字經濟政策樣本在政策時效和營商環境兩個指標上的凹陷程度比較大，尤其是政策時效指標最為嚴重，主要原因在于大部分樣本的目標規劃沒有涉及中長期時效，例如，P4、P7、P8、P11等7份只涉及中期時效，僅1項政策樣本涉及長期時效內容，這兩項指標在東部省份樣本具有同樣效果。在營商環境方面，P1、P2、P5、P6、P9等20份政策樣本在該指標上得分低于均值，原因是權力下放指標失分較大，未來有待加強；東部省份營商環境凹陷程度更大，可見營商環境對東西部發展數字經濟都起到關鍵作用。政策性質方面，大部分政策樣本缺乏建議功能。重點內容方面，十余項政策樣本得分低于均值，今后需在數字技術和數字治理內容上加強。政策評價上，有一半的樣本得分低于均值，原因在于部分政策規劃不夠詳實。作用方式方面，11項樣本得分低于均值，數字經濟政策在強制型、服務型等手段上還需綜合應用，多角度滲透政策內容。支持措施上，樣本P8、P9、P11和P12等22份政策樣本得分低于均值，顯示西部地區在支持數字經濟發展的措施上還存在不足；東部省份所有樣本均高于均值，說明東部省份在支持措施制定上更具針對性或落地性。政策視角方面，只有P4、P6、P8和P9等5份政策樣本得分低于均值，說明政策既有全方位的規劃，也有小目標的推進。

2.省市區對比分析。上文分析了政策樣本的整體情況，為了便于發現異同，找準不足點，本文還將省級和市區級政策進行了對比分析。省級政策PMC指數均值為8.21，市區級政策PMC指數均值為7.89，西部地區數字經濟政策質量呈現“上優于下”的特點，即省級政策質量好于市區級政策。從圖4中可以看出，兩級政策得分各有優異，在X2、X3、X6、X7上，省級優于市級；而在X1、X5、X8和X9指標上，市區級優于省級。X3、X6和X7得分差距較大，可見這3個指標是導致省、市區級政策質量差異的主要因素。省級政策的引導能力和調控范圍必然優于市級政策。在作用范圍上，市區級政策因為政策性質本身的作用、功能和調控范圍局限，導致市級政策在X3指標上失分。在政策評價上，市區級政策存在規劃目標不夠明確，政策內容詳實度不高，導致該指標得分低。在營商環境上，市區級有待進一步下放權力，提升政務服務能力。

圖4 省、市區政策一級指標均值對比

3.單政策對比分析。為了使政策比較分析更加清晰，本文參照張永安等[17]127-136學者的成果，選取了PMC指數得分最高的P7和得分最低的P9進行對比分析。從P7和P9曲面圖可知，P9的凹凸程度明顯強于P7，反映了P9的結構合理水平和內部一致性水平低于P7。P7的PMC指數為9.58，P9為6.42，兩者相差3.16，原因是兩者的政策時效(X2)、支持措施(X5)、營商環境(X7)和政策視角(X9)指標得分差距較大，而作用范圍(X3)、政策評價(X6)和政策公開(X10)3項指標兩者得分相同。具體而言，P7和P9在X5和X9上的得分均值都大于0.65，整體處于較優水平；而得分差距最大的是X7。P9的針對性較強，但涉及營商環境的內容較為稀缺，并且缺乏職能重構、權力下放等內容。而P7內容全面且詳細，明確指出為企業發展提供稅收等優惠，營造有利的政策環境。兩項政策X2、X5和X9的得分差距一樣，但X2得分均值較低。P9為當年政策，導致得分低；而P7的長期規劃內容缺失。因P7明確給出了豐富的惠企政策，所以X5為滿分；而P9在惠企政策方面涉及較少。P9未考慮頂層設計的引領作用，導致X9得分低。

圖5 P7和P9指標得分對比

(五)政策改進路徑

結合以上分析，本文為文中展示的其中13項政策樣本提出了參考性改進路徑。

P1得分7.42，排名第17。除了支持措施、政策視角和政策公開外，其余指標得分均低于均值，在發揮好專指性政策優點時建議兼顧其他政策功能，讓政策效果多維度滲透，改進路徑可參考X4-X8-X1-X3-X6-X2-X5。P2、P3得分均為8.5，排名第5。P2主要是在權力下放和服務能力內容上存在不足，可增加中長期規劃內容，滿足不同時限需求的科研成果轉化應用，改進路徑為X8-X7-X2-X5。P3在政策性質和政策時效上得分低于均值，且規劃詳實度不夠，可參考X1-X6-X2-X5路徑進行優化。P4得分7.74，排名第13。在政策評價方面得分為所有評價樣本中最低，主要原因在于目標不夠明確，規劃詳實度有待提高。今后可按照X9-X6-X3-X5路徑進行完善。P5得分7.75，排名第12。在重點內容和營商環境方面失分較多，未來可以增加數字治理領域內容，讓大數據產業不斷向外延發展，完善路徑可參考X8-X4-X1-X7-X2-X5。P6得分7.5，排名第15。政策性質上缺乏建議等功能，參考優化路徑為X9-X1-X3-X6-X7-X2。P7得分9.58，排名第1。除在政策性質和政策時效上略有不足外，應優先增加長期規劃內容。P8得分8.0，排名第10。沒有兼顧宏微觀視角，建議增加稅收優惠、知識產權保護政策，優化路徑可參考X9-X5-X4-X6。P9得分6.42，排名第21。在政策時效和營商環境方面得分相對較低，未來需進一步提升服務能力，多方位促進數字經濟健康持續發展，可參照X9-X5-X1-X7-X2-X4-X8路徑完善。P10得分8.67，排名第3。相較P7，其在數字化內容上有缺失，可以考慮以X8-X1-X2路徑進行優化。P11得分8.17，排名第7。作用范圍和支持措施方面得分低，建議增加研發補貼和知識產權保護等內容，參考性改進路徑為X5-X4-X8-X3-X6。P12得分8.09，排名第8。忽略了中長期規劃且政策重點內容涉及較少，不利于產業協調發展，未來需在數字化治理等方面進行完善，路徑可參考X8-X5-X1-X2。P34得分7.41，排名第18。在營商環境指標上失分較多，職能重構和權力下放等內容有待進一步完善，參考性改進路徑為X6-X7-X4-X3-X2-X5。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

通過構建PMC指數模型對西部12省市自治區的34份數字經濟政策樣本進行量化評價分析，得到如下結論：

1.省級政策質量優于市區級。實證評價的34份政策樣本中，省級政策樣本PMC指數均值為8.21，市區級為7.89，分值上可以看出省級政策質量優于市區級。張永安等[35]對雙創政策進行評價時也得到了相似結論。西部地區省、市區級政策均值等級均為優秀，但兩級政府在政策內容導向一致性上還較弱，政策制定的詳盡程度也有差距，如市級政策規劃目標不夠明確，政策內容詳實度不高，凸顯了省級政策更具引領作用。

2.長期時效缺乏。西部地區34份數字經濟政策樣本均在政策時效指標上得分較低，主要原因在于大部分樣本都只有短期和臨時時效，中長期時效缺乏是西部地區數字經濟政策的薄弱環節。

3.政策性質不夠多元。P1、P3、P5、P6、P9等9份政策樣本在該指標上得分均低于均值，主要是當前政策多為預測、描述和引導，建議功能使用不足。

4.營商環境欠優。P1、P2、P5、P6、P9等20份政策樣本在該指標上得分均低于均值，主要原因是權力下放指標失分較大。PMC指數得分最高的P7和得分最低的P9的得分差距也主要在該指標上，說明西部地區數字經濟政策在權力下放等方面還存在弱勢。

(二)政策建議

1.健全政策評價體系。健全數字經濟政策評價體系，有序開展政策效果評價，根據評價結果因時制宜推進“立改廢釋”，確保數字經濟各項市場行為(如直播帶貨)和相關監管有法可依，為數字經濟發展營造有利的政策環境，不斷推動數字經濟產業做強做優做大。

2.增加中長期規劃。中長期規劃在政策中具有激勵作用和前瞻引導功能。在今后的數字經濟政策制定中，建議增加中期、長期規劃，滿足不同時效需求的技術成果轉化和應用時限，有利于關鍵核心技術的攻關和應用，可進一步提升關鍵技術的供給能力，促進數字技術供給側改革[36]，推動數字經濟持續發展。

3.政策性質組合使用。合理的建議對產業的發展具有明顯的促進作用，科學判定政策實施效果是今后完善政策的前提，未來政策制定時，優先增加建議功能，全方位推動數字經濟協調發展。

4.持續優化營商環境。進一步完善營商環境政策內容，提升惠企政策效果，設立“數字化”等專項資金，明確惠企政策的具體舉措。在法律制度允許的范圍內賦予企業更多自主權，最大限度激發企業的創造力，加快推進企業數字化轉型；同時完善惠企政策效果評價機制，讓惠企政策看得見、見真效，最大限度激發數字經濟的活力，推動西部地區數字經濟高質量發展。